私立高等教育与公共政策：私立高等教育在经济现代化过程中的角色，本文主要内容关键词为：高等教育论文,私立论文,公共政策论文,过程中论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G512.72 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2003)03-0021-04
20年前，我通过考察8个国家的私立教育系统完成了一项关于私立高等教育的研究。[1]在研究的基础上我撰写了一本专著，它的主题是私立高等教育的规模、结构和功能。私立高等教育系统的功能与公立高等教育系统的功能相吻合，并且相互补充。我在书中将私立高等教育划分为三种基本类型，它们在某种程度上都与为公立学校提供资助和管理整个高等教育系统的政府之间存在着张力。三种基本类型分别是：(1)满足社会需求的大众型私立教育。政府以提高教育标准为名，极力对私立大学施加严格的控制；(2)平行型的公立－私立教育。政府对私立教育施加压力，让私立大学像公立大学一样运作；(3)边缘型的私立教育。政府设法保持公私立教育的区别，使私立大学始终处于边缘地位。
即使在美国，政府与私立大学之间也存在一定的张力：联邦政府的管理范围在不断扩大，人们关心私立大学的财政能力，特别是与公立学校相比，私立大学具有先天劣势。所有这些情况都影响了私立高等教育的发展，不是因为这些情况对私立高等教育不利，而是因为它们削弱了私立大学对教育发展作出贡献的能力。
时过境迁，今天人们以更积极的目光去看待世界各国的私立高等教育。2002年，布鲁斯·约翰斯通(D.Bruce Joneston)教授在北京对这种变化做出了部分的解释，包括高等教育入学机会的扩大及形式多样化。在这种趋势下，出现了高等教育私有化的浪潮，因为政府不愿意或者无法为高等教育发展提供充足的财政资助，因此不得不采用“成本分担”措施和吸引其他私人投资的办法，以减轻国家的负担。[2]事实上，私人投资被当作政府财政责任以外的灵丹妙药。
但是，私立教育与公立教育之间的双向关系始终没变，特别是私立教育应该被看作是整个高等教育系统的一个部分。从这个角度看，关键问题在于公共政策怎样协调公私立大学的贡献，具体讲，这些政策如何使私立高等教育最大程度地为社会服务，并减少对社会的不良后果。
今天我要谈的四个问题是：(1)“充分教育”(full education)的概念；(2)私立大学的角色、贡献和缺陷；(3)私立高等教育的政策，政府对其施加影响的方式，它们怎样发挥调节作用而不是强加干涉；(4)什么是营利性高等教育的适当地位？下面要谈的内容是我所了解的全球私立教育及美国私立教育的情况，希望这些内容能与目前中国私立教育问题相关。
一、充分教育
“充分教育”的涵义是什么呢？就像在充分就业的条件下经济可以充分发挥它的生产能力一样，从理论上讲，社会在充分教育条件下能够把最潜在的生产率变为现实。这就意味着，每个人都应该接受他力所能及且希望接受的正规教育。显而易见，这是一种理想。即使是理想，它也要求具有一定资格要求。每一个社会的充分教育部与其经济基础相关，教育作为个人的消费品对每个人的发展都很重要，它不能计入充分教育这个理论目标中去，就像个人的义务劳动无法计入充分就业的情况一样。
充分教育以明显和不明显的方式提高了社会的生产率。最明显之处在于，它提高了个体在工作场所中有用的实际技能和知识水平；它在发现和发展个人才能方面所起的作用也是很重要的；从长远看，一些隐性作用的重要性也是不容忽视的。充分教育提高了社会成员的流动性、适应性和可教育性。“流动性”是指就业者不受地点的约束，更容易找到能够发挥其才能和令其满意的工作场所；“适应性”也与教育有关，它能够保持个体对新思想、新观念的开放程度并在变化中调整自己；“可教育性”不仅指个体在工作中不断学习，必要时，他们还会回到教室（或通过计算机）学习新的知识和技能。
通过比较前苏联与美国的高等教育，可以更加透彻地理解充分教育的含义。
前苏联的公立教育发展到了令世人羡慕的程度，但是狭窄的注重技术的人力资本概念影响了教育的效果。高等教育过于注重培养针对工作场所的工作技能和知识，忽略了学生的长远发展。教育机会由国家规定，而不能由个人选择。政府期望受过培训的工人能够充当经济活动中的螺丝钉，在他们的职业生涯中完成预定的产出。
美国在充分教育方面取得了一些成就，尽管它不是十分有效的。美国中小学教育中的很多方面受到了指责，但实际上所有的学生中学毕业后都有机会继续接受高等教育。因为许多美国大学生不能完成专业学位教育，所以过多的受教育机会因效率低下而受到批评。实际上，这就是我们的不足之处。私立大学在充分教育中发挥了重要的作用，它们录取了不到1/4的学生，却培养了1/3的本科毕业生，私立大学培养的研究生及专业学位学生的比例更大。更重要的是，它为在职或离职人员提供了大量接受继续教育的机会。在充分教育方面，美国可能领先于其他国家。为了学习新的工作技能或获得未来工作的竞争力，美国人有足够多的长短各异的重返学校学习的机会。这是充分教育在流动性、适应性和可教育性方面具有长期收益的例证。公私立大学都提供了经济或教育领域的继续教育及专为具有工作经验者(post-experience)设计的学位课程。营利性高等教育是发展最迅速的一个部分，它具有良好的生存环境。网络增加了人们受教育的机会。企业教育(corporate education)是一个很大的领域，它完全是私有性质的。
实际上，可以看出，如果没有私立学校，充分教育就不能很好地实现。国家不愿意为社会需求程度很高的教育事业投资，政府低估了个人为改善自己的经济状况而寻求各种形式教育的价值，也许政府对这种需求不能做出迅速的反应。因此，私立高等教育在推进全民充分教育中发挥着重要的作用。
二、私立教育的利与弊
认为私立教育具有合理性的经典观点是：政府提供教育是为了满足自身和政治的需要，私立教育作为公立教育的补充，应该提供更多、更好和不同的教育。[3]“更多”是指满足公立高等教育无法满足的社会需求，日本、巴西和菲律宾就属于这种情况；“更好”是指私立大学提供比公立大学质量更好的教育；“不同”是指提供公立大学不能提供的文化或课程的选择。那么私立教育在多大程度上扮演了这种角色？
“大众型”私立教育在前苏联、东欧国家及许多发展中国家发展迅速。中国的情况也是如此。毫无疑问，它成功地拓宽了人们接受高等教育的途径，比小规模的教育模式更受到人们的青睐。当然，它也存在一些问题：大众型私立教育有可能限制了扮演“更好”和“不同”的角色；它们有可能提供质量较低和形式雷同的教育服务。
质量低下的问题源于私立大学与公立大学之间的差别，公立大学选择合格的学生，私立大学只能选择那些不合格的学生。另外，大众型私立教育资源匮乏，从而导致了质量低下。这些情况造成了大众型私立教育的单一性。即使存在着地位上的差距，那些弱小的私立大学也努力模仿有声望的公立大学的办学模式，争取获得社会合法性。为了保证大学的质量，国家的教育法规也常常强调大学模式的统一性。政府颁布的规定对课程有所限制，结果导致出现单一模式。
这难道是大众型私立教育必定出现的情况吗？具有代表性的情况是，私立教育系统也发展出了自身的质量形式。日本较早的私立大学由于培养了大批经济领域的优秀人才而获得了良好的声誉；私立大学采取不同于公立大学的培养模式而获得了一定的声望，吸引了一些优秀的学生。
在高等教育领域，扮演提供好教育的角色是较为困难的。在初等教育和中等教育领域，私立学校的名声不太好，因为用钱可以直接购买到高质量的教育，教育质量对个人的影响也较大，接受高质量的初等教育就会得到更多接受下一个阶段教育的机会。在高等教育阶段，要提供更高质量的教育是更加困难的，由于教育质量与高深知识相关，需要得到更多的经济资助。美国的情况不同于其他国家，许多私立大学提供了一流的教育，拥有丰富的智力资源。其他国家可能也有个别优秀的私立大学，但在一些费用昂贵的科研项目中却没有竞争力。在上述情况之下，录取学生是按照学术标准进行的。美国精英型大学招收了许多富家子弟，但是他们都是既富有又聪明的孩子，除此之外，学校中还有许多优秀的平民子弟，他们依靠经济资助维持学来。
如果私立大学的招生标准只看经济实力的话，它的合法性就会受到质疑。但遗憾的是，这种情况仍然存在。日本和拉丁美洲私立医学院的费用十分昂贵。由于只有公立医学院具有行医的特权，使得这些学校处境维艰。学费高昂的商学院面临同样的状况，只是程度轻一些，这些学校的学生毕业后到私营企业就职。花钱购买好的教育仍然要受到抨击。
私立教育多样性是在特定条件下产生的。美国私立教育的多样性(diversity)源于不同的团体要培养自己的成员，教会是一种主要团体。这些团体成员及其所持的不同信仰，促进了教育试验及其功能的多样性。从美国当代私立教育的发展可以观察到两种趋势：学校间的竞争促进了教育模式的统一；经济力量薄弱的学校主要依靠学生的学费，它们不断地开拓市场，努力创新，开设新课程，采用新的教学模式。
人们普遍认为私立教育具有潜在的积极意义。理想的情况是，私立大学应该不断创新，扩大教育的可能性和机会。这意味着高等教育应该像自由市场一样运转吗？也许其中有一些合理的成分，但是存在着缺陷。
美国营利性职业教育（for-profit sector of vocationaleducation，指高等教育层次。——译者注）规模庞大，历史悠久，内容丰富，从美容美发到驾驶专业应有尽有。这几乎是在自由市场体系下运转的，没有什么规定，公司根据学生的需要提供教育服务。20世纪70年代，营利性教育产业获得了快速发展，这些学校的学生可以从联邦政府处获得一定的经济资助。在几年时间之内，营利性教育领域中出现了一些腐败现象，在入学时，学校向学生的承诺很高，但是当学校从学生手中拿到政府提供的财政资助后，学生却受到了冷遇。很多年后这种弊端才得以控制。这是否意味着自由市场机制不能在高等教育系统中发挥作用？当然不是。这表明，制度不健全的市场体制与第三方提供财政资助是一种导致失败的结合。但是，高等教育系统中的正规学位教育是不适合自由市场机制的，它们应该获得公共补助，不应该按照成本（外加投资回报）定价。正规学位教育需要得到保护，以免出现以劣代优的现象。总之，高等教育需要理智的、完整的政策和支持。
三、关于私立高等教育的政府政策
政府政策的目标应该是鼓励私立高等教育为社会多作有益的贡献，同时不鼓励出现上述提到的一些弊端。我特别选择了“鼓励”和“不鼓励”两个词，而不是“命令”或“禁止”，因为我希望政府能够基于以下目标建立激励机制。那么应该鼓励什么呢？
●鼓励在可以接受的质量水平上提高高等教育的入学率；
●鼓励通过创新和创业活动，增加教育机会的多样性；
●促进不同质量形式私立教育的发展，尤其是与公立教育优势不同的部分。
国家可以通过适当的政策影响私立高等教育发展。两种最有力的方式是：对学位的认可和认证，提供或收回资助。我并不是在推荐特效管理措施，而是建议建立一般性的激励机制。
私立高等教育可以提供四种不同的文凭：与公立大学相同的学位；与公立大学不同的学位；非学位课程学习文凭；与特定技能相对应的短期专业课程证书。很明显，应该对第一种学位的颁发进行最严格的控制，应该使最后一种证书能很好地适应市场的需要。如果私立大学有权颁发高级文凭，它们将会得到提高教学质量的激励。
当然，由政府审核私立大学颁发学位的动议马上会使人想到令人生厌的科层制和大摞的规章制度。而情况不一定是这样。许多国家都建立了质量保障体系，进行正规的学位认证。在美国，有一些由小规模专业认证机构与众多自愿者组织起来的定期学位认证程序。这样做的目标是建立一种程序，使得学样在质量提高方面的投入能够得到认可和奖励，从而被授权颁发更高水平的文凭。学校在颁发文凭上的提升，又对学校的声誉和经济状况产生了积极的作用。
对于缺乏资源的体系来说，政府给私立高等教育提供资助是一个棘手的话题。但是，高等教育经济学的第一法则是，如果没有公共补助，社会就不会对高等教育领域有足够的投资。实现充分教育目标意味着政府要提供财政资助。另外，政府对私立大学提供少量资助，会带来大幅度的私人投入。但是，应该仔细设计资助体系，以提供适当的激励。
理想的资助政策应该是分级的。第一步，可以让私立大学的学生享受与公立学校学生同样的半价交通优惠。[4]更重要的政策工具，也是最灵活的激励措施是，实行学生贷款制度。[5]与其他形式的资助相比，贷款具有一些优点。将选择学校的权利交给学生，形成了基于学生选择的市场机制。这种方法可以降低费用。例如，根据利率不同，美国政府支付的学生保障贷款费用为资金面额的1/3～1/2。另外，如果贷款的偿还部分又重新作为贷款资金使用的话，有一天这种机制将可以独立运行。政府可以使用获得贷款资格来作为对私立大学满足质量标准的一种激励。
四、营利性高等教育机构
美国多数私立大学是非营利性的，也就是说学校的各级人员不能从学校获得工资以外的经济好处，任何办学节余必须用于学校的教学活动。长期以来，这种限制使得这些私立高校积累了一定的财富和包括教育资源在内的物质资本。
在许多国家都有私立非营利大学，但它们的管理制度与美国的不完全相同。丹尼尔·莱维(Daniel Levy)教授注意到，即使在不允许营利性学校存在的国家，许多私立大学的管理实际上就像家族产业的管理一样。[6]中国可能也存在这种现象。对于这样的学校，经济模型不太适用。它们服务范围的扩展和服务质量的改善，都是为了照顾家庭成员的工作和福利。这样的安排在小规模学院里难以避免，也可以接受。但规模壮大后，家族式管理应该被非营利性的董事会所代替，但这种情况并非经常发生。
资本型(capitalist)或企业型(corporate)高等教育的兴起代表了一种不同的现象，它的目的在于获得利润，即获得投资回报。这种变化是怎样改变教育机构性质的呢？在谈中国的情况之前，我先以凤凰大学(University of Phoenix)为例谈谈美国的情况。
营利性高等教育是美国高等教育中发展最快的一支，虽然它只接纳不到3%的学生。发展最迅速的要数凤凰大学了，该校现有在校生100000多名。凤凰大学的经营计划允许它在一定收入水平上获得利润，而如果一所非营利性大学也按照同样的收入水平运转的话就可能要赔本。该校的教育对象、理论类型及要求、教师来源、学习目标及方式、评估方式如下：
(1)以在职成人为教育对象，他们的雇主通常为其接受教育支付学费；(2)便捷型模块式短期课程；课程专家按照通常的起点水平设计标准化课程；(3)实践工作者担任兼职教师，他们只负责授课，不负责确定教学内容；(4)学习方式：以学习课本知识为主，小组讨论为辅；(5)根据教学目标来评估学生的学习效果。[7]
凤凰大学的商业计划与传统高等教育在几个方面有所不同。学习过程标准化，所以它们既不需要昂贵的图书馆，也不用请专家型教师。传统大学的学生不论付不付得起高价学费，但他们每周都得忍受至少一个晚上的不便利的课堂学习方式。传统大学的教学目标是掌握概念、原理和智慧技能，这些需要接受严格的考试。与之相反，凤凰大学通过设定学生能够易于实现的具体学习目标，让所有的学生都能通过考核。
其他企业大学，如德夫里技术学院(Devry Institute of Technology)和斯特耶大学(Strayer University)，通过全日制教师提供较为传统的课堂教学。这些学校主要是满足两种市场要求：一是满足学生对工作技能及学历的需求；二是满足雇主对工人培训的需求。[8]这种市场需求比对凤凰大学的需求更强烈。这些学校必须大量投资于市场开拓，吸引学生，并使他们在毕业后能够得到工作岗位。它们非常关心毕业生的质量，因为学校的声誉取决于毕业生在就业市场上的竞争力。
在此可以总结几点。一些学校为了获取巨大的投资回报，往往把教育产品标准化，以便可以复制。这也是控制质量的一种方式。如同麦当劳汉堡包的生产模式一样，标准化产品的目的是适合大众口味。劳动力成本必须降到最低。它们常常通过聘请兼职教师来实现劳动力成本最低化，凤凰大学就是一个实例，或者像德夫里技术学院一样，专门聘请全职教师进行课堂教学。这种教育模式适用于培训或学历教育供不应求的状况。这种院校的毕业生不与名牌院校的毕业生竞争工作岗位。在这种意义上，资本型大学可以真正满足其他教育系统无法满足的社会需求。公共政策如何应对这种情况呢？
2002年12月28日，中国颁布的《民办教育促进法》允许民办学校获取合理回报，是对现实状况的一种认可。[9]虽然以前中国民办学校的未确定法律地位似乎并没有限制私立高等教育的快速发展，但是消除模糊有利于鼓励投资。这种投资对于提高私立学校的质量可能没有太大的作用，除非建立起前面提到的积极激励机制。
关键的政策选择在于，是否同等对待营利性学校与非营利性学校。最佳的行动方案要根据中国的具体情况来确定。《民办教育促进法》中的“合理回报”听上去是试图把高等教育列入受管理的行业，就像水电业一样。管理利润意味着某种形式上的财政监督和控制，这种方法可能会阻碍投资。当然，不应当允许私人投资者采取不诚信的行为获取过高的利润。美国的企业大学通过满足学生的需求而树立起社会声誉。这使得它们可以扩大校园。规模扩展通过股票在股市上的上扬和学校集资能力的提高而得到认可。[10]
对授予学位进行认证有两个目的。一方面是保证法律承认的学位的高标准，在美国也不总是能够做到这一点。另一方面，认证过程可以促使较差的大学提高质量。认证促使企业大学投资图书馆建设及发展教师队伍，这超出了营利性的目标。
关于学生的资助问题，我前面提到过，美国政府错误地承认了营利性职业学校学生具有获得资助的资格。如果学校当初想要获得资助的话，应该专门为此设计一种更适合的计划。另外，德夫里技术学院面向学生就是联邦资助项目所指向的低收入家庭的学生，他们需要获得资助来接受更多的教育，提高个人的经济收入。
最后，我要谈的是，很多年以来我一直在思考高等教育的数量与质量问题，我始终认为多受教育比少受教育好，教育水平低总比不受教育好。对于个人来说，这是一条普遍真理，我认为它对于社会来说也是同样成立的。正因为如此，我认为中国在过去十年中选择了一条明智的道路，允许民办高等教育的发展。中国未来面临的挑战是，帮助民办教育为实现人民接受充分教育的目标作出更大的贡献。