香港的贫困及救助：从理论到现实的探讨，本文主要内容关键词为：香港论文,贫困论文,现实论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2009)04-0072-08
系统并完整地探讨香港社会的贫困及其救助，对于我们更加系统并完整地认识香港社会，对于我们更好地总结香港在贫困救助方面的经验，并以此促进或推动香港及内地的贫困救助工作，均具有重要意义。
一、香港的贫困问题
香港是一个经济高度发达的社会，经济水平在亚洲乃至世界名列前茅，为“亚洲四小龙”之一。但是，香港也是一个贫富悬殊的社会。2001年，香港的基尼系数为0.525，2006年达到0.533。在世界24个经济最发达地区中，香港的贫富差距最大，最高收入的20%家庭占有全港总收入的50%，而最低收入的20%家庭仅占全港总收入的4.3%，可谓“富有一群属最富，贫穷一族属最穷”[1]。近十余年来，受全球化和经济转型等因素影响，香港的贫困问题不断恶化，因而成为备受社会各界关注的问题。然而，由于概念界定和测量方法不同，香港各界在贫困问题的一些方面有不同看法或见解，以下从三个方面对有关问题进行分析并提出笔者的基本观点。
（一）香港贫困标准分析。
贫困并无公认的测量标准，不同国家或地区由于经济社会发展水平不同，其贫困标准也大相径庭。一般而言，界定贫困的通行方法是根据某一标准制定一条贫困线，把生活在贫困线以下的人视为贫困人口。目前，世界上有许多国家和地区制定了贫困线，但是，香港没有官方统一制定的贫困线，只有类似于最低生活保障线的“综合社会保障援助计划”（以下简称“综援”），这给贫困问题的测量带来了一定的难度。那么，香港要不要制定贫困线？如果制定贫困线又该采取什么标准？围绕这两个问题，香港各界形成了截然不同的两种观点。
首先，香港要不要制定贫困线？第一种观点认为，政府不仅应当根据客观标准制定贫困线，更应依据贫困线每年公布贫困人数，并将有关数据作为制定经济政策的重要参考。香港学者莫泰基认为，订立贫困线有利于政府向公民发布贫困状况，避免政府隐瞒事实，亦可用于制定反贫困目标，成为反贫困政策的重要依据[2]。香港乐施会和香港社会保障学会等机构也一致认为，“任何扶贫机构和扶贫政策的基础是贫穷线的制定，这样才可以量度贫穷问题的结构和严重性”[3]。第二种观点则认为，香港经济发达，市民享受广泛的社会服务，贫困不应僵化地以一条贫困线来界定，而应根据本港实际情况制定出一套多元化的指标。在后者看来，综援标准作为香港最低生活保障线，足以应付基本生活所需，所以，综援标准在事实上成为香港的贫困线。有基于此，政府不宜另立贫困线而人为增加贫困人口和财政开支，那样有可能助长福利依赖并导致政府财政不堪重负，犹如打开潘多拉的盒子而“后患无穷”①。其次，如果制定贫困线又该采取什么标准？第一种观点认为，贫困是一个相对性概念，如果仅从绝对标准测量贫困人口，会严重低估香港的贫困状况，因此体现相对贫困观点的国际贫困线方法才是“香港贫穷线的尚佳制定方法”[4]。所谓国际贫困线，就是将贫困线界定为社会平均收入或中位收入的50%以下。香港社会服务联会主张这种方法，他们自1998年开始根据国际贫困线标准编制社会发展指数，并定期评估香港的贫困状况。与此相反，第二种观点则认为，贫困者仅指那些无法维持基本生活的人，综援以救助这些人为目标，所以它的标准可作为香港的贫困线。香港政府倾向这种观点，他们认为，像国际贫困线那样单纯以中位收入的某一个百分比去划定贫困线，会夸大香港的贫困状况，并可能带来严重的后果。因为，若根据中位数收入的50%计算，2005年香港贫困人口逾125万，许多人担心，要使百万人脱贫，香港的社会福利开支必然飙升，政府财政必然不堪重负。更为严重的是，“香港政治生态将因此产生不可抗拒的福利主义效应，政客为捞取逾百万‘贫穷线’之下选民的选票，必然大派免费午餐，煽动民粹主义，部分市民也会产生依赖心理，甚至滋生好逸恶劳的刁民。这将严重侵蚀本港自强不息、坚韧拼搏的优良传统，导致投资环境恶化，失业大军骤增，储备迅速用光，结果是整个香港‘越扶越贫’”①。
如果从绝对贫困的角度去理解贫困，那么香港可以综援标准作为贫困线，这是因为：第一，香港虽然不是福利社会，但政府一直重视社会保障，对广大困难群体提供了教育、医疗、住房等广泛的社会服务。综援虽然存在一些不足，但配合其他服务，它大体能满足贫困群体的基本生活需要。第二，香港虽然贫富悬殊，但由于整体经济发展水平和人均收入高，即使贫困人口，其生活水平也比发展中国家的贫民高，更不至于衣不遮体、食不果腹。第三，“低税制、低福利、高发展”是香港经济发展的基本特色，要保持香港作为世界自由港、贸易中心、金融中心的地位，就必须实行低税制、低成本的方针，因而不宜把贫困标准定得太高，人为增加政府开支、抬高福利水平。
如果从相对贫困的角度去理解贫困，那么香港可考虑另设一条贫困线，这是因为：第一，香港的贫困问题属于经济持续高速发展过程中的结构性贫困，与一些发展中国家因经济落后或社会动乱而出现的发展性贫困有根本不同，它虽然兼有绝对贫困，但以相对贫困为主，单纯把它理解为绝对贫困过于狭隘，且难以认清问题本质。第二，香港贫富差距悬殊，相对贫困问题非常突出，2006年基尼系数已达0.533，这个数字不仅超过绝大多数发达国家或地区，甚至也为许多发展中国家所不及。目前在香港，包括失业、低收入、少数族裔和新移民等在内的相当一部分人虽然不一定生活在综援标准线以下，但他们却在经济、政治和社会等层面处于明显弱势地位，因此，若单纯看到绝对贫困，会低估相对贫困问题，忽视广大低收入阶层的弱势地位。
综上所述，笔者认为，在要不要制定贫困线和以何种标准制定贫困线的问题上，不应该也不必要做出非此即彼的选择，而应结合香港实际综合两种观点及其做法，即以综援标准作为反映最困难群体贫困状况的“基本贫困线”，并将综援作为贫困人口的“最低保障”，从而保证底线公平，减少绝对贫困；与此同时，也可以根据相对标准另设一条“非基本贫困线”或“相对贫困线”，对处于这一贫困线以下而又没有享受综援救助的群体可以通过政府、企业和社会多方提供的其他福利或服务来改善他们的生活状况，从而在保障底线公平的基础上进行柔性调节，减少相对贫困。
（二）香港贫困状况分析。
香港的贫困状况究竟怎样？贫困人口有多少？贫困问题有多严重？对于这些问题，由于测量标准不同，不同研究者的测算结果差异很大，得出的结论也不尽相同。
一种观点力主用国际贫困线、收入十等分组、基尼系数等相对指标去反映香港的贫困状况，国际贫困线可以计算贫困人口，收入十等分组和基尼系数则可以反映贫富差距，这三个指标的共同点是以相对收入为计算基准。
国际贫困线是指把收入低于社会中位收入50%的人界定为贫困者，这一方法以相对收入为基准，计算的实际是相对贫困人口。这种方法在香港为许多机构所采用，如香港立法会和社会服务联会等。香港社会服务联会采取这个标准，将收入少于或等于当年全港相同人数住户收入中位数50%的住户定义为贫困户，计算出贫困户占总住户的比例即贫困率（见表1）。由表1可见，近10年来，香港的贫困率基本呈增加态势，从1996年的15.0%增加到2005年的18.3%，无论是儿童、青少年、妇女还是老人，其贫困率都不同程度地增加了，其中，老人的贫困率最高，高达31.8%。根据这个标准，1995年香港的贫困率14.81%，贫困人口约89万人，2005年贫困人口达到125万，占总人口的比重逾18%。
收入十等分组和基尼系数清晰地反映了香港社会贫富差距的变化情况。表2显示，近十几年来，香港居民的收入差距越来越大，其中最高收入组别的月收入中位数在1996-2001年的5年间上升了12.7%，而最低和第二低收入组别的月收入中位数在同期却分别下跌了2.1%和10%。表3更直观反映了贫富差距扩大的趋势：1971年以来，香港的基尼系数持续上升，1971年为0.430，1981年升至0.451，2001年突破0.525，2006年达到0.533。凡此种种说明，在香港经济快速增长的同时，贫富差距却不断扩大，财富日益向少数高收入阶层聚集，广大低收入阶层却陷入相对贫困化。
总之，若依据相对指标测算，香港的贫困问题无疑到了非常严重的地步，不仅贫困人数高居不下，而且贫富差距一再扩大，呈“贫者愈贫，富者愈富”之势。对此，有人警告，如果继续放任自流，不及时解决，便有失控的危险，最终形成一个贫富对立的“双层社会”[5]。近年来，香港流行一种“社会两极化”的观点，它认为，香港的社会结构正朝“中间收窄，上下两极扩大”的两极化方向转变，即中产阶级人数减少、上层阶级和底层阶级人数增加，社会结构由“橄榄型”向“漏斗型”转变[6]。
由于计算方法和标准不同，得出的结论自然有差异，绝对指标反映的是绝对贫困情况，相对指标反映的是相对贫困情况。香港是一个经济发达、物质繁荣的社会，其经济水平和富裕程度在亚洲名列前茅。2006年，香港人均本地生产总值达214710港元，家庭中位月收入达17250港元。整体地看，香港的贫困问题以相对贫困为主，兼有绝对贫困，无法维持基本生存的穷人毕竟属于少数，但收入分配不公、贫富悬殊是普遍现象。因此，若单纯以相对指标计算，香港的贫困问题几近失控之势，但若考虑绝对指标，问题还不至于那样严重。笔者认为，两种计算方法和标准各有优势，应当避免把它们割裂开来：绝对指标可以测算绝对贫困人口，反映最贫困群体的生活状况，为制订“基本贫困线”提供依据；相对指标可以测算相对贫困人口，反映相对贫困群体的生活状况，为制订“相对贫困线”提供依据。只有把两种方法结合起来，才能更加全面、客观地反映香港的贫困状况。
（三）香港贫困原因分析。
导致贫困的原因是复杂的，既有贫困者个人的客观原因和主观原因，也有社会层面的经济、政治和文化等方面的原因；既有历史积累的难题，也有时代的新问题；既有国内因素，也有全球化带来的国际因素。笔者认为，香港贫困问题的成因极其复杂，涉及许多深层次的因素，不宜片面化地加以解释，受篇幅所限，这里着重谈两点。
一方面，香港贫困问题的恶化有深刻的经济社会背景，在一定程度上是不可避免的。
首当其冲的是经济转型，从20世纪80年代到目前短短的二三十年间，香港连续经历了两次经济转型。一次肇始于20世纪80年代，期间香港逐渐由以制造业为主转向以服务业为主，传统制造业大量外移，金融、贸易、物流、旅游等服务业成为主导产业。一次发端于90年代末尤其是1997年亚洲金融危机之后，香港的制造业和服务业向高知识、高科技、高附加值方向发展，香港面临从“后工业社会”向“知识社会”的转变，目前这个阶段尚未结束。伴随两次经济转型，香港的经济结构发生了巨大改变，制造业地位下降，高科技产业和新型服务业逐渐兴起，一些低学历、低技术劳工和妇女、新移民等陷入结构性失业，失业、低收入等新贫困问题(new poverty)日益突出。
除经济转型外，人口老龄化、家庭核心化、单亲家庭增多等社会变迁因素也是导致香港贫困问题恶化的重要原因。早在20世纪80年代，香港就步入了老龄化社会，进入90年代后，香港的老龄化速度进一步加快，在亚洲仅次于日本。2003年，香港60岁以上和65岁以上的老人占总人口的比例分别为15.1%、11.7%。2006年，香港65岁以上的老人占总人口的比例达到12.2%。伴随快速的人口老龄化，香港贫困老人的数量一直高居不下。1996年以来，老年个案每年都要占到综援个案总数的50%以上②，1991年老年综援个案4.5万，1997年增至10万，2004年达到14万，占综援个案总数的50.7%，占老年总人口的13.9%[7]。此外，由于离婚率上升和家庭结构变迁，单亲贫困人士持续增加。2001年香港共有58460个单亲人士，2004年这个数字升至74200。1996-2004年，香港单亲综援个案年均增幅达19.0%，单亲个案占综援个案总数的比重从7.7%上升到13.4%。综上所述，由于经济转型和社会变迁的影响，香港贫困问题恶化具有客观必然性。
另一方面，香港的贫困问题又是由于不平等的社会结构和不合理的社会制度或政策造成的，包含着深刻的结构性不平等，所以，在一定程度上又是人为的。
在香港，富人富可敌国，亿万富翁比比皆是，但穷人则穷困潦倒，靠政府救助为生。导致这种状况的原因很多，但深层次的原因却是源自结构和制度层面的不合理。香港一直缺乏最低工资制度，对广大劳工尤其是边缘劳工的利益保护不够，这在一定程度上助长了在职低收入贫困。目前比较严重的老人贫困问题也跟制度的不完善有很大关系。在殖民统治期，香港一直缺乏一个完善的个人退休保障制度，全社会只有政府公务员等少数人可以享受退休保障，其他人则要依靠个人和家庭养老，致使许多人退休后不得不依赖“综援”为生，这无疑加剧了老人贫困问题。香港回归祖国后，特区政府在2000年实行了“强积金”制度作为新的个人退休保障，但是，这项制度要真正负起退休保障的使命至少要等到30年以后。此外，许多人陷入贫困是由于就业和薪酬制度不公平造成的。目前，年龄和性别歧视在香港的劳动力市场比较普遍，中老年劳工、妇女、新移民等群体明显处于不利地位。总之，香港的贫困问题属于“丰裕社会”在经济持续高速发展过程中产生的结构性贫困、局部性贫困，它与一些发展中国家因经济落后或社会动乱而出现的发展性贫困、普遍性贫困有根本不同。一直以来，香港奉行“不干预主义”，坚持“低税制、低福利、高发展”的发展道路，鼓励自由竞争，造成“自由胜于平等，效率优先公平”，这既培育了香港今日的繁荣和富庶，使之成为全球最自由的经济体和国际金融、贸易和航运中心，但这无疑也为贫富悬殊和贫困问题埋下了祸根。
二、香港的社会救助
以上探讨了香港贫困问题，那么香港对贫困的救助又是如何呢？下面将探讨香港社会救助的基本构成、鲜明特色及其对内地的启示。
（一）香港社会救助的基本构成。
目前，香港的社会救助主要由综援计划、公共福利金计划、三个意外赔偿计划以及有关社会服务等构成，它们承担不同的救助功能，具有各自特定的救助目标、救助对象、救助资格和救助形式（见表4）。
综援是香港社会救助的核心，它旨在为经济上有困难、无法维持正常生活的人士提供基本生活保障，属于“最后的安全网”。它无需供款，其救助资金主要来源于税收和政府拨款，其救助对象不分性别、年龄、残障或疾病，涵盖收入低于一定水平的各类贫困群体，如年老、永久伤残、健康欠佳、单亲、低收入、失业等。综援金额包括三个部分：标准金额、补助金和特别津贴。标准金额主要用于满足基本生活所需，不同类别的受助人均可享受。补助金主要面向高龄、伤残人士和单亲家庭，它分为长期个案补助金、单亲补助金和社区生活补助金。特别津贴主要用于应付个人和家庭的特别需要。除此之外，“综援”还包括两个特别计划：第一个是“自力更生支援计划”，旨在协助有劳动能力的受助人积极寻找工作，重返劳动力市场，它包括积极就业援助计划、社区工作和豁免计算入息。第二个是“综援长者广东及福建省养老计划”，目的是为符合申请资格，并且选择到广东或福建省养老的老年综援受助人提供现金援助。符合资格的申请人，每月发放一次标准金额，每年发放一次长期个案补助金，不过，不能享受特别津贴和其他援助金。
公共福利金计划主要是为严重残疾人士和老人提供津贴，每月以现金津贴的形式支付，以应付他们的基本和特殊需要。公共福利金计划包括以下四类津贴：(1)普通高龄津贴：发给收入和资产没有超出规定限额的65-69岁老人。(2)高额高龄津贴：这个不受收入和资产限制，无须收入审查，统一发给全港70岁或以上的老人。(3)普通伤残津贴：发给丧失全部劳动能力的残疾人士，无须收入审查，但需要经医生证明为严重残疾。(4)高额伤残津贴：发给严重残疾人士，让他们在日常生活中有人不断照顾，无须收入审查。
三个意外赔偿计划分别是：(1)暴力及执法伤亡赔偿计划，为暴力罪行或执法行动中的受害人或死者遗属提供现金援助，无需经济审查。(2)交通意外伤亡援助计划，为交通意外的伤者或亡者遗属提供现金援助，无需经济审查。(3)紧急救济，主要是天灾人祸时给灾民的紧急救济，具有灾害救济的性质，如供应热饭和其他生活必需品，会根据情况发放救济金。
有关社会服务主要包括公屋、公共医疗和公共教育等方面的专项服务，它主要面向收入或财产低于一定水平的有需要的人士。公屋政策是香港政府给广大低收入阶层和贫困群体提供的一项重要社会福利。香港学者周永新认为：“公屋政策是香港政府最重要的社会政策。从财政支出的角度看，政府对公屋支出虽及不上教育，但以影响的人数而言，公屋却凌驾于其他社会服务之上。”[8]公共医疗是政府通过医药局辖下的公立医院为广大低收入和贫困群体提供低廉的医疗服务。与私立医院相比，公立医院的收费相对低廉，许多项目属于象征性收费。除了公屋和公共医疗之外，政府不仅给予贫困家庭必要的各种教育补贴，如学杂费、课本费等等，还通过教育统筹局在学生辅导、学生资助、课外活动、学生培训和再培训等方面提供支持，协助需要支援的贫困学生和青年。尽管这些社会服务并不一定专门针对贫困群体，而是涵盖更广义的低收入阶层，但是，收入低于一定水平且有需要的贫困家庭皆可获得相应的社会服务。
（二）香港社会救助的鲜明特色。
香港公共援助制度建立伊始，汲取了英国公共援助制度和英国贫困法的经验，集中救助“那些容易受到伤害的人——老人、残疾人士和穷人”等所谓的“最不能自助者”，这一基本原则延续至今[9]。从这点看，香港的社会救助体现了西方补救型福利（又称作剩余型福利）的特点，这表现为保障水平较低、保障范围较窄，强调个人、市场和第三部门的作用，政府扮演最后帮助者的角色，福利主要面向“市场竞争的失败者”和“最不能自助者”，以保障其基本需要为目的[10]。此外，受中国传统文化的影响，香港的社会救助又表现出东方儒家文化的特色，如重视社会关怀，鼓励好善乐施，强调个人独立、社会互助、不依赖政府以及家庭责任[11]，对此，有学者称其为“儒家福利型体制”[12]。香港社会救助模式的鲜明特色主要表现在以下五个方面。
1.救助目标：协助受助人“从受助到自强”。作为一个全面安全网，综援不仅从经济上实现“最低保障”，还透过“自力更生支援计划”和有关教育、培训和就业服务为受助人“造血”，协助他们改善人力资本和社会资本，从受助到自强。通过“积极就业援助计划”，社会福利署与劳工处、雇员再培训局开展合作，互相配合，帮助受助人制订符合个人实际情况的就业计划，并提供广泛的就业辅导、职位空缺信息和职业培训。社区工作旨在帮助受助人融入社区生活，扩大社交圈子，加强自信，并重新培养工作习惯，为日后重新就业做好准备。豁免计算入息旨在鼓励受助人积极工作，避免养成依赖社会救助的习惯。据统计，从1999年推出“自力更生支援计划”到2005年初，政府成功协助45162名失业人士重新就业[13]。一项关于参与“自力更生援助计划”的失业综援个案的跟踪研究表明，找到工作的计划参与者的比例是计划没有实施以前的综援申请人比例的5倍，参与者不仅有更高的再就业动机，而且显示了对活动安排较高的满意度和服务社区的社会责任[14]。
2.救助对象：实施目标定位和分类救助。传统社会救助多采取“一刀切”的方式，对不同类型的受助人执行同样的资格审查条件，实行同等的救助标准和水平，这明显忽视了不同贫困人口的特点和需要。香港的社会救助注意到了这个问题，其目标定位和分类救助特色非常明显③。它特别强调以人为本，结合受助人的特点和需要提供“福利友好型”服务，在救助内容、救助标准和救助水平等方面既体现统一特点又保有合理差异，避免“一刀切”的做法。综援、公共福利金、三个意外赔偿计划以及有关社会服务等不同救助计划分别针对不同的目标群体，根据他们的特点和需要提供针对性救助，具有各自特定的救助目标、救助资格和救助形式。以综援为例，它强调个性化救助，既保障基本需要，也保障特殊需要，其中，标准金额主要用于满足基本需要，补助金和特别津贴主要用于满足特别需要。不仅如此，高龄、伤残、单亲、健全成人等不同综援个案接受救助的资产限制不一样，享受的救助标准、水平也不一样。一般而言，单身人士比非单身人士的救助金额高，老人、儿童和残障人士比健全成年人的救助金额高，以体现“特别照顾最不能自助者”的原则。
3.救助主体：发挥个人自助、社会互助和政府救助的协同作用。受中国传统文化的影响，香港社会普遍存在个人自助、家庭互助和社会互济的精神，反映到社会救助方面就是强调自助与他助的统一，发挥个人自助、社会互助和政府救助的协同作用。香港的社会救助历来强调区分“值得帮助的贫困者”和“不值得帮助的贫困者”，认为那些“值得帮助的贫困者”最需救助。对于那些无劳动能力和无生活来源的老弱病残者，发挥社会互助和政府救助的作用，保障其基本生活所需。但是，对于那些有劳动能力、有可能恢复“自助”的人（如失业、低收入者等），则不仅限于提供一点救济金，而是在保障其基本生活的基础上，尽可能协助他们恢复“自助”。综援准则明确指出，综援的目标不仅是要为经济上无法自给的人士提供安全网，而且还要扮演未来跳板的角色，为他们提供自力更生的机会。对于失业综援申请人，必须到劳工处登记寻找工作，或者参加政府安排的有关就业服务，没有恰当理由而不遵守有关规定的人将会被取消领取综援的资格。政府一再强调，社会救助不是要削弱受助人的独立精神，而是要通过社会互助和政府救助，协助他们开发潜能，最终实现个人自助。
4.救助标准：随着经济发展水平的提高而逐渐提高救助水平。不同于西方福利国家，香港走的是一条低税制、低福利、高发展的路线，政府希望在经济发展和社会福利之间保持平衡。为防止过高的福利水平影响经济发展和香港竞争力，香港政府一直严格控制公共开支水平，使其与经济发展水平保持一致。这体现在指导公共开支水平的两个重要原则：一是1976年规定的公共开支的规模不能超过本地生产总值的20%。二是1987年规定的公共开支的增速不超过本地生产总值的增速[15]。虽然这两个原则并非每年都得到严格执行，但却是香港公共开支方面的重要指引[16]。在社会救助方面，政府每年根据经济发展形势和通货指数、物价指数的变化情况，相应地调整救助金额，希望救助标准恰到好处，既能保证受助人维持可接受的生活水平，又不至于降低其工作动机、助长福利依赖。
5.救助内容：构建多元化的支持结构。香港的社会福利理念是“社会有责任协助其成员克服个人和社会的问题，以及因应独特的社会和文化状况，尽其所能履行人生的责任。社会亦有责任帮助不幸的成员，使他们维持可接受的生活水平”[17]。在这种理念的指导下，香港的社会救助致力于构建多元化的支持结构，不仅保障受助人的基本生活，而且通过配套服务改善受助人的生活质素，帮助他们维持一定的生活水平。除了综援和公共福利金计划外，政府还提供了廉价的公屋、象征式收费的公共医疗和各种各样的教育补贴。因此，广大贫困群体不仅可获得基本经济保障，亦可享受包括公屋、教育补贴和医疗等在内的广泛的社会服务，有需要的人士还可在工作、就业和培训等方面获得必要的支持。总之，政府构建多元化的支持结构，满足多方面的生活需求，在基本生活、教育、医疗和住房等方面为广大贫困群体提供了一张“多重安全网”。
（三）香港社会救助的几点启示。
综上所述，香港的社会救助具有鲜明特色，为公民提供了一张“多重安全网”，为经济发展和社会稳定创造了良好的环境。香港模式对于内地的社会救助改革具有重要借鉴意义，受篇幅所限，这里简要谈三点。
1.进一步深化社会救助改革，建立与市场经济相适应的社会救助体制。作为一张全面的“社会安全网”，香港的社会救助为香港的经济发展和社会稳定创造一个良好的制度环境。长期以来，香港在贫富悬殊扩大、贫困问题恶化的情况下能保持经济持续发展和社会长期稳定，其中一个重要原因就是建立了完善的社会救助体制[18]。目前，内地处于急剧的经济转轨和社会转型期，贫富差距扩大，贫困问题恶化，社会不公问题突出。在这种背景下，建立完善的社会救助体制，对于缩小贫富差距，缓解贫困问题，促进社会公正具有重要意义。虽然内地已初步建立了以低保制度为基础，以教育、医疗和住房等专项救助为补充的社会救助体制，但是，它还存在诸多不足，如法律不健全、制度不完善、救助范围窄、救助标准低以及城乡不平衡等。一个突出问题是，内地至今未建立全民低保制度，低保仅限于城镇和部分发达地区的农村，且保障标准偏低、难以满足贫困人口的实际需求。相当部分贫困人口在基本生活、医疗、住房和子女教育等方面没有足够保障。此外，相比低保制度，教育、医疗和住房等专项救助的制度化程度还很低，政策操作随意性很大，极大地受制于地方经济水平、政府财政及扶贫力度等因素。凡此种种说明，内地的社会救助尚难适应市场经济发展的要求，因此，深化社会救助改革，建立与市场经济体制相适应的社会救助体制势在必行。
2.立足本地区实际，根据经济水平逐渐提高社会救助水平。按照香港的经济水平，政府完全有能力建立一个高标准、广覆盖的社会福利体系，但是，香港政府却坚持重点发展社会救助，维持一个低水平、低覆盖的保障体制。这是因为，“低税制、低福利、高发展”是香港发展的基本特色，要保持香港作为世界自由港、贸易中心、金融中心的地位，必须实行低税制、低成本的方针，维持较低水平的公共开支和福利水平。这说明，建立和完善社会救助体制，须从本地区的经济、政治和社会实际出发，不可盲目照搬西方模式。我国尚属发展中国家，人口众多，经济发展水平还不高，地区之间、城乡之间发展很不平衡。必须从这些基本国情出发，量入为出、量力而行，根据经济发展水平逐渐提高社会救助水平。既不可人为限制、压低标准，从而影响社会公平的实现；也不可一味追求高水平，盲目仿效西方发达国家。考虑到这些因素，目前比较现实的选择是建立广覆盖、低水平、以基本生活保障为主的城乡一体化的社会救助体制。首先，逐步扩大最低生活保障制度的覆盖范围，建立全民低保制度，真正实现“应保尽保”。在此基础上，根据经济发展水平逐渐提高最低生活保障标准，发展教育、医疗和住房等方面的专项救助，增加一些配套性、发展性的服务项目，逐步建成与市场经济相适应、具有中国特色的新型社会救助体制。
3.转向发展型社会救助模式，更加强调穷人的资产和能力建设。与香港相比，内地的社会救助还基本处于单纯强调收入援助的消极救助阶段，这表现在强调最低生活保障、救助标准偏低、救助项目单一、缺乏发展性的社会服务、政策理念和实际操作相对落后等。美国学者迈克尔·谢若登指出，这种社会救助模式的一大缺点是效率比较低、缺乏可持续性，它既难以有效满足贫困者的基本需要，实现生存权，更谈不上帮助他们摆脱贫困，实现发展权，反而有可能使他们陷入“低收入—低消费—低收入—低消费”的恶性循环，形成一个代际传递的持续性贫困群体[19]。造成这种状况有客观原因，如内地经济水平还不高、贫困人口众多、政府财力有限等，但是，可以预见，随着经济社会发展水平的进一步提高，改变单纯强调收入援助的传统救助模式，转向一种新的发展型救助模式乃是必然之路。发展型社会救助的一个最大特点是更加强调穷人的资产和能力建设，认为社会福利应当投资到促进人力资本、社会资本、就业、劳动技能等服务项目上，提高穷人参与经济、融入社会的能力[20]。这种模式的一大优势是不仅强调社会救助的“输血”功能，亦强调它的“造血”功能，致力于在最低保障的基础上通过配套的发展性服务项目，如提供就业支援、提高就业能力、创造就业机会、支持创业、强化社会网络等，从根本上提高贫困人口参与经济、融入社会的能力。发展型救助不是要弱化收入援助或最低保障，而是要在基础上更加强调穷人的资产和能力建设，从而从根本上“激活”(activating)他们。
收稿日期：2009-04-18
注释：
①参见香港《文汇报》社评，2005年1月15日。
②参见《香港统计月刊》，2005年7月，FD4。
③目标定位一般指确定受益对象，即“将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人（通常是那些被认为是最贫困的人）的过程”。参见尼尔·吉尔伯特：《社会福利的目标定位—全球发展趋势与展望》，北京：中国劳动社会保障出版社2004年版，第155页。
标签：贫困线论文; 贫困人口论文; 社会救助论文; 个人计划论文; 制度理论论文; 助人自助论文; 生活教育论文; 社会问题论文; 社会援助论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文; 基本生活论文;