摘要：近年来国家大力推动PPP项目的发展，对PPP进行专项立法已普遍达成共识，然而，我国“重准入轻退出”的现象非常普遍，这导致PPP项目的发展呈现一种“政府积极推进而社会资本兴趣缺缺”的现象。本文主要从资本退出的维度，通过对资本退出现有立法的梳理，对PPP专项立法中应注意的事项进行几点思考。
关键词：PPP项目；资本退出；立法
PPP专项立法已势在必行，而资本退出机制作为PPP项目的定心丸，其作用不言自明。本文提过梳理PPP项目资本退出的立法现状，对PPP的立法应注意的几点事项进行了考量。
1 我国PPP项目资本退出的立法现状
为促进PPP项目的可持续发展，国务院制定了一系列政策性文件。国务院将政府和社会资本合作的项目称为PPP项目，并从四个角度对这类项目进行了初步完善，希望能够让PPP项目的退出机制更加健全，这是未来PPP项目的发展主攻方向。在国务院出台“60号文”中明确要求：“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。[1]”
为了能够响应60号文精神，国家发改委也颁布了与之呼应的文件——《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。基于60号文和国家发改委颁布的指导意见，王春雷（2016年）在《我国民营资本参与PPP模式的重难点》指出，应该加强政府和社会资本之间的联系，将重点放在完善退出机制上，同时提出，应该进一步拓展退出渠道。
此外，国家发改委还颁布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》文件，在这个文件中进一步规定了社会资本退出机制，认为重点应该在于合同权利义务是否允许转让上，若是在签订合同的时候规定了权利义务是可以转让的，必须要完成指定程序才能够将权利进行转让，当然具体方面还需要社会资本方和政府继续协商[2]。
2014年，为了响应国家号召，财政部门也发布了如下文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，在这一系列的规章制度中，让项目合同文本的内容变得更加完善，在政府和企业签定合同的时候，最需要关注的内容是项目的功能和项目的产出绩效，双方约定的付款方式和争议解决方式以及退出原则。这些都是双方在签订合同的时候最需要考虑的内容，尤其是退出机制，目前退出机制还不是很完善，若是能够就退出机制进行协商，将有利于极大程度防范争议。之后的几年间，财政部门又下发了一些文件，这些文件的主旨无一不是PPP合同的核心原则等内容，同时在这些文件中还提出了应该“兼顾灵活”，这样有利于让签订的合同长达20到30年之久，保障双方合作的利益，让双方能够在更愉快的环境中达成合作[3]。
目前PPP项目机制中的一项内容就是退出机制，退出机制是PPP项目的最重要内容，在政府和社会资本达成合作之前，双方就需要对PPP的项目推出机制进行协商。
虽然说已经有了很多文件规定了资本退出机制，但是目前资本退出机制还不是很完善。主要是因为当前政府对社会资本的吸收能力很强，每年都需要从社会中吸收大量民间资本，但是却不重视这些民间资本的退出机制，导致很多群众们想要退出参与项目的时候却发现出现了很多阻碍，让这些群众对政府产生质疑。除此之外，还应该将重点放在PPP操作流程上。未来应该进一步完善PPP操作流程，想办法降低税收水平，完善社会资本的退出机制，这对社会资本是很有利的，也有利于让项目落地率得到切实提高。
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2 对我国PPP专项立法的几点思考
第一，从经济发展水平上看，中国目前已经是世界第二大经济体。毫无疑问的是中国政府已有足够的资金去支持PPP项目的建设和运作。从我国的PPP项目发展现状来看，PPP项目存量虽然很多，但是最终落实的却不是很多。再加上我国的PPP项目不是很完善，运营风险相对较大，故社会资本不是很乐忠于参与PPP项目。根据2017年的PPP项目年报可知，PPP项目落地率不高，而其中民营企业的占比更少。[4]在接下来的PPP项目中，应该保证国有资本和民营资本两者都可以切身参与到PPP项目中。[5]近期，政府通过制定一系列的政策以吸引民间资本积极参与PPP项目的建设，这对未来的PPP项目发展而言能起到极大的促进作用。第二，从法律法规等一系列文件来看，国家陆续颁布了一系列政策性文件，这一些文件的出台，说明我国政府对推展PPP项目存在着强烈决心。但是我国的法律还有很多缺陷，比如已有的规范性文件位阶太低，无法为PPP项目的适用提供统一的规范以及现有PPP项目的规范性文件大多属于指导性文件，缺乏细则，实践性不强。这导致PPP项目一直处于落地率不高的状态，无法激发社会资本方的兴趣。因此需要对PPP制定完善且可操作的法律规范[6]，对PPP项目进行专项立法并提高PPP项目法律的位阶，除此以外，还应对PPP法的内容进行细化，使其具有操作性。而对于PPP项目的定心丸，社会资本退出以专章的形式进行规定。第三，对于在PPP项目运作过程中出现的争议应如何解决，应在PPP法进行规定，比如就PPP协议的部分条款产生争议无法协调时，可以赋予社会资本方依法提起民事诉讼或申请仲裁的权利。当涉及到政府方未依法行使其行政职权时，社会资本方也可以依法提起行政诉讼或申请行政复议。[7]完善司法救济程序，确定司法救济的方式可以保证在PPP项目中处于弱势的社会资本方可以根据法律规定和程序维护自身权利，从而为其参与PPP项目保驾护航，另一方面，有完善的司法救济方式也可从司法审查的层面加大对政府方行使行政行为的监督。第四，推广PPP项目需要大量的专业型人才，但是我们现有的教育体系还停留在应试教育的层面，极度缺乏具有实践操作能力的人才。无论是在高校还是在 研究机构，PPP项目领域相关人才的数量也比较少，因此，无论是党中央还是相关政府部门，想要推广PPP项目必须要有一大批具备专业能力和足够知识储备的人才，然而现实是找到符合条件的人才很有难度。接下来的重中之重是加大人才队伍的建设 和培养。为推进P PP项目的蓬勃发展，促进经济的增长，专业人才不可或缺。第五，在PPP项目的运作方面，就PPP协议的内容，应采用示范的标准合同的形式，而不是将政府和社会资本方双方的权责义务均事无巨细规定在PPP法中，或者在签订PPP协议时不认真尽责，遗漏了关键条款。无论是在英国还是在科威特，其PPP法均对PPP协议的格式进行规定，且未经合法程序不得修改。将PPP协议的格式标准化有利于提高我国PPP项目的执行效率且防范一些不必要的风险。
第六，对于资本退出应予专章的形式体现在PPP法中，对PPP项目的资本退出途径和保障等予以规定。
参考文献：
[1]鲍程亮，苏苑萍，PPP项目资本退出路径探讨[J]，交通财会，2017.10.05
[2]黄先成，“PPP”投资决策中风险管理问题的研究[J]，学术论文研究比对库，2016.10.20
[3]《“中国PPP大数据”之全国PPP综合信息平台项目管理库2017年报》[J] 《中国经济周刊》2017.
[4]王健，汪伟勃，英俄PPP模式的比较及对中国的启示——基于KPI方法的研究[J]，复旦学报（社会科学版），2017.07
[5]顾功耘.公私合作（PPP）的法律调整与制度保障[M].北京：北京大学出版社，2016：347
论文作者:石璐璐
论文发表刊物:《基层建设》2018年第33期
论文发表时间:2018/12/18
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