治理理论与我国第三部门的培育，本文主要内容关键词为：部门论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、治理理论的兴起与我国学者的回应
自从1989年世界银行首次使用“治理危机”一词以来，“治理”一词便被广泛应用于社会科学界，而且不再仅仅局限于政治领域，而是被拓展到经济、社会、文化等诸多领域。到了20世纪90年代以后，研究治理的西方学者则对治理理论作了许多新界定。概括地说，这些界定所包含的基本内容主要有三个方面：一是治理主体的多元化。治理理论强调，政府并不是国家的唯一权力中心。私营部门和第三部门行使的权力只要得到公众认可，就可能成为不同层面上的权力中心。二是主体间责任界限的模糊性和权力依赖性。治理理论认为，政府与社会、政府与市场的责任界限相当模糊，政府正在把原先由它独立承担的责任移交绐私营部门和第三部门，而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系。三是自主自治的网络体系的建立。治理主体的多元化，多元化主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。[1]
这种源于西方的理论同样为我国学者所关注和研究，并取得了一定的研究成果。如俞可平的《治理与善治引论》（《马克思主义与现实》，1999年第5期）、张璋的《治理：公共行政的新理念》（《公共行政》2000年第3期）、唐贤兴的《全球治理与第三世界的变革》（《欧洲》，2001年第3期），毛寿龙的《现代治道与治道变革》（《南京社会科学》，2001年第9期）等等。这些研究成果反映了我国学界对西方前沿理论的高度敏锐性，也体现了国内学者孜孜以求的执着精神。这些成果无疑对我国公共管理理论和实践的发展具有重要的参考价值。然而当我们仔细解读这些研究成果时，发现其中存在一个明显的不足之处就是，我们在对治理理论的研究过程中，大多停留在引进和介绍层面，即停留在“行动研究”层次。在引进和介绍时，我国学者相应挖掘了该理论对我国公共管理的借鉴意义，但对借鉴意义的论述也只是泛泛而谈，缺少理论深度，更缺乏对治理理论引入社会条件进行分析的上乘之作。
二、治理理论引入公共管理实践的社会条件
治理理论的兴起是对传统的政府与市场二分法的超越。古典自由主义的倡导者强调“看不见的手”的作用，信奉“政府无用论”，认为政府存在许多缺陷，如“成本与收入的分离导致的多余的和增加的成本；内在性和组织目标；派生的外在性以及分配的不公平（权力和特权）”[2]而市场则可以避免这些缺陷，因而要尽可能发挥市场机制的作用，政府则扮演“守夜人”角色。与之相反，以凯恩斯为首的国家干预主义则强调“看得见的手”的作用，其隐含的一个理论预设就是政府优于市场，市场存在重大缺陷，如市场有很大的波动性，会产生经济危机；市场存在不能发挥作用的领域；市场存在不完全竞争；市场会造成分配上的不公平等等。而政府可以避免这些缺陷，为此，必须加强政府对市场的管制，并由政府尽可能多地替代市场。再到后来，由货币学派、理性预期学派和供给学派组成的新自由主义理论则对“看不见的手”再次青睐。所有这些传统的经济学理论都在政府与市场这两极之间摇摆。然而，现实情况是，两只手的争论以及交替使用仍然无法克服“政府失灵”与“市场失灵”的悖谬。
治理理论则摆脱了关于两只手的持久论争。该理论认为，在许多社会领域，存在市场与政府同时失败的情况，因此应该将第三只手——第三部门引入公共管理之中，实现三只手的良性互动与良好合作，并寻求三只手的最佳组合。那么，不言自明的是，该理论的一个重要的理论预设就是有发育较为成熟的第三部门的存在，这是治理理论得以产生、发展并应用于公共管理实践的一个必不可少的社会条件。相应地，该理论能够在西方产生并迅速传播，也就证明西方国家已经具备了这样的社会条件。当我们试图将该理论引入我国时，也必须对这一社会条件加以考察。也就是说，我们要对我国第三部门的发育程度加以客观分析，唯其如此，才能从学理上说明我国目前是否应该大力引入该理论。
三、我国第三部门发育程度的客观分析
我国第三部门的发育程度可以从其法律地位、治理机制、设备和人力资源状况以及收入来源等几个方面加以考察。
首先，从第三部门的法律地位来看。我国有5.1％第三部门在工商部门登记注册；68.2％的第三部门在民政部门登记注册；6.3％的第三部门在事业单位内部登记备案；有高达14％的第三部门属于其他类型。另外，还有6.4％的组织没有回答该问题。[3]结果表明，我国有大量的第三部门并不在民政部门登记注册，而是在工商部门登记注册。其原因与我国的双重管理体制有关。根据我国社团登记管理条例，一个机构要想在民政部门登记注册为社会团体，首先必须找到一个业务主管单位。[4]由此不难看出，我国第三部门的法律地位是较低的，国家对其管制是严格的，这在很大程度上造成为我国第三部门独立性的缺乏，使其一定程度上成为业务主管单位的附属物。
其次，从第三部门的治理机制来看。我国大部分第三部门都有章程。干部来源是反映第三部门治理机制的一个重要参照物。我国第三部门的干部中，有23.2％的第三部门的主要管理干部是由组织负责人提名并经主管部门批准；38.5％的第三部门的主要管理干部是由主管部门派遣和任命；8.6％的第三部门无特别的规则。[5]由这些数据可以看出，我国有近三分之二的第三部门的主要管理干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的审核和批准。因此，我国大部分第三部门没有独立的人事任免权，其负责人缺乏足够的管理控制权。这必然造成我国第三部门积极性、主动性、创造性的缺乏以及效率的低下。组织的决策方式和程序也在一定程度上反映了组织的治理机制。在被调查的第三部门中，有46.6％的组织由理事会或全体会议决定组织的战略决策和活动计划；10.7％的组织无正式决策机构；17.8％的组织由两个以上的负责人协商决定；18.9％的组织由负责人个人决定。[6]这些数据表明，我国有近一半的第三部门无正式决策机构，许多第三部门缺少民主决策机制和制度保证。这也是我国一些第三部门非营利性和公益性欠缺的一个重要原因。
再次，从第三部门的设备与人力资源状况来看。在被调查的我国第三部门中，有6.9％的第三部门没有专职人员；33.5％的第三部门专职人员在1—4人之间，38％的第三部门专职人员在5—9人之间，而专职人员在10—39人之间的第三部门只占19.4％，40人及以上的第三部门只有2.2％。[7]由此可以看出，我国第三部门的专职人员很少，兼职人员也不足，人员总体规模很小，人力资源状况低下。
最后，从第三部门的收入状况看。我国第三部门最主要的收入来源是政府拨款和补贴，居第二位的收入来源是会费收入。调查显示，仅政府提供的财政拨款、补贴和会费收入就占了第三部门收入来源的70％以上。而营业性收入仅占总收入的6％左右。[8]这表明我国第三部门对政府的依赖性很强，缺乏竞争的动力和机制。营业性收入如此之少也从一个侧面反映出我国第三部门服务的数量不多，服务质量偏低。我国第三部门的收入来源过于单一，这在客观上造成其资金的缺乏。调查资料显示，“有41.4％的第三部门表示当前组织面临的问题是缺乏资金。一些组织甚至表示由于经费太少，组织已到了难以维继的地步。”[9]
从上述几个方面来看，我国第三部门还很不成熟。它长期存在缺乏独立性、管理制度不健全、人力资源严重不足、财务状况恶劣以及资金短缺等问题，这又造成其能力低下、服务效率和质量不高以及缺乏变革的动力机制等一系列问题。因此，在当前情况下，我国还缺乏将治理理论引入公共管理实践的社会条件，我国的第三部门还难以成为多元治理主体中的一元。
四、培育第三部门：引入治理理论前的现实选择
由于在我国公共管理中引入治理理论的社会条件的缺乏，因此，我国学者关于治理理论的已有的研究成果就存在一个重大缺陷，那就是过早的将源自西方的治理理论引入了我国的公共管理中，而忽视了不同国度的生态环境差异。那么其结果很可能是“淮南之桔，淮北为枳”。因此，本文的基本观点是，在没有对引入治理理论的社会条件加以客观分析之前，不要轻易的将治理理论当成一种可以包治百病的妙方。而在对我国的第三部门加以客观分析之后，更使笔者坚定了一个看法，那就是将治理理论引入我国公共管理应当缓行。
那么，我们是不是因为引入该理论的社会条件的缺乏就轻易的将治理理论拒之门外呢？如果真这样做的话，我们又走到了另一个极端。我们当前现实而理性的选择是培育第三部门，这一重要职责责无旁贷的要由政府来承担。我国政府理应为第三部门的成长提供良好的法律框架和科学的制度安排，促进其发展壮大。我国第三部门的发展壮大过程应当与我们将治理理论引入我国公共管理的进程相生相伴。而当我国第三部门发育成熟之际，也就是治理理论在中国公共管理实践广泛应用之时。具体来说，我国政府在培育第三部门的过程中，可供选择的措施至少有下述方面：
首先，要完善法律法规，放松政府规制。从目前来看，我国关于第三部门的法律主要有国务院于1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》两个行政法规。与1989年的《社会团体登记管理条例》相比，无疑有了一定的进步，但仍然存在许多不足之处。比如在法律技术上与国外相比还存在巨大的差距，而且在法律政策上对一些重大问题的认识也并不妥当。[10]从总体上看，我国政府对第三部门的控制还过于严格，第三部门要受到业务主管单位和登记管理机关的双重领导，同时也受到同行业竞争和地域性的限制。我国政府尽快改变对第三部门的过多控制，对其建立要持积极的支持态度，为其发展提供了很好的优惠政策，并用法律形式保证其快速发展。
其次，要完善第三部门的治理机制，返还部分社会管理职能。我国政府要给第三部门独立的人事任免权，让他们通过选举自主决定主要负责人员的人选；要减少对第三部门的直接微观管理，赋予其负责人足够的管理控制权，这样有利于第三部门积极性和主观能动性的创造性发挥。我国政府还应当帮助第三部门建立健全决策机构，形成民主决策机制和制度。
我国政府还应转变政府控制社会的陈旧观念，切实转变政府职能，并将部分社会管理职能返还给第三部门。据业内人士介绍，目前我国的第三部门只能做两类事情：一是政府想做，但暂时还来不及做的事情，或是没有精力做的事情；二是政府虽然没有想到要做，但只要第三部门先做了，它也绝不会反对的事情。[11]这表明我国政府仍然没有改变旧有的国家与社会的对立观和几乎包揽一切社会事务的全能政府观。因此，我国政府要实现公共管理的适度社会化，在真正转变政府职能的同时把部分职能返还给社会，培育和支持具有较强公益性的第三部门，增强社会自我管理的能力。
第三，要创建高素质的工作人员队伍。第三部门能否发展壮大，人才是关键。这要求政府帮助第三部门建立吸引人才、留住人才和培养人才的科学机制。具体来说，一是要加强对工作人员培训，使他们不断提高专业知识和服务技能，给他们提供更多的发展机会：二是要建立合理的物质机制，包括设计具有公平性、激励性、经济性和竞争性的薪酬制度；三是要用工作本身来激发工作人员的积极性、主动性和创造性，减少对工作人员的过多控制，给他们更多的自主权和责任；四是要形成合理的晋升机制，将优秀的工作人员尽早吸纳到领导和管理岗位上来。
最后，要鼓励竞争，实行依法监督。我国《社会团体登记管理条例》第13条第2项和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条第2款第3项都规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民间组织，没有必要成立的，对于其成立申请不予批准。[12]这种规定显然是一种限制竞争的方式。而限制了竞争，必然鼓励了垄断。这样，缺乏竞争的第三部门在公益性、效率等方面都将大打折扣。我国政府理应改变这种过时的观念，大力鼓励第三部门之间的竞争，并为它们的公平竞争设定科学的游戏规则，这才是正确的选择。
由于并非第三部门中的所有组织都是圣洁的天使，而且不同组织对公益的理解也可能存在分歧。因此，在不同组织之间、第三部门与私营部门之间都可能产生矛盾和冲突，第三部门中也同样存在贪污腐化、违法乱纪等丑恶现象。这些都要求政府要对第三部门实行必要的监督。当然，政府对第三部门进行监督的依据只能是法律法规，而不能根据自己的长官意志。