实施存款保险制度不应操之过急，本文主要内容关键词为：操之过急论文,不应论文,存款论文,保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前在我国实施存款保险制度，面临诸多难题。考虑到可能引致储蓄存款本金信用保障覆盖面收窄而带来风险，配套的金融条件仍不充分，因为保费操作涉及到复杂利益关系的调整而使存款保险机制效率受到消极影响，以及相应的监管机制难以确立等因素，目前出台这一制度并非良机。
机制转变：信用保障覆盖面收窄的风险
储蓄存款向大中型商业银行集中引致的风险。由于大中型商业银行实力雄厚，抗风险能力较强，因此，在实施存款保险制度以后，一些大额资金储户很可能将资金从城乡信用社、小型商业银行中取出转存于大中型商业银行。由此，不仅在一个时间段内可能出现储户资金“大搬家”的现象，更重要的是，一些城乡信用社和小型商业银行可能因此而陷入某种经营困境。从区域角度看，这种储户资金的“大搬家”更多的可能发生在农村和城乡结合地区，容易形成农村资金向城市转移的态势。如果这种情形果真发生，对推进农村金融体系的建立显然是不利的。
储户分拆存款引致的金融资源浪费和风险。存款保险制度以商业银行等金融机构的法人单位为缴费和保障主体，即储户不论在一家商业银行的几个网点存款，只能得到存款保险制度规定的保障。例如，某一储户在某一商业银行的三个网点分别存款总计达15万元，如果存款保险制度规定的保险赔付额为10万元，那么，该储户的存款也只有10万元可以获得保障。这一机理决定了，如果这一储户要获得储蓄存款全额保障，就必须将存款资金分别存入不同家商业银行，由此，在实施存款保险制度过程中，难免发生现有储户分拆存款的现象，这不仅造成金融机构的资源浪费，而且还将引致储蓄存款“大搬家”，并可能引发对应的风险。问题还不仅仅在于此，更重要的是，在我国目前条件下，储户并无个人支票等金融工具可用，可购买住宅、汽车及其他大额商品又时有发生，这样，当储户需要大额支付时，就需要分别从各家金融机构中提款，不仅费时麻烦，而且有着难以预期的风险。
差别化存款保险缴费率引致的风险。实行存款保险制度，要求根据商业银行等金融机构的资产质量状况（即储蓄存款的风险状况）收取存款保险费用，由此，资产质量较差的金融机构要按照较高的费率缴纳存款保险费。2004年以后，随着国有商业银行改革的展开和深化，工、建、中等大型商业银行的资产质量明显提高，农行的资产质量也将随改革的展开从根本上得到改善，由此，资产质量较差（甚至资本充足率低于监管要求）的金融机构主要集中在城市商业银行和城乡信用社范畴内，其中相当一部分在不缴纳存款保险费的条件下尚且经营状况不佳，一旦再按照差别化存款保险费率要求缴纳这些费用，无疑将更加增大运作成本，经营状况的改善更加困难。值得注意的是，这些小型金融机构大多直接服务于小型企业、农户等，一旦他们陷入经营困境，后者的金融需求就很难得到满足，由此，又将引致诸多其他问题。
不难看出，对西方国家而言，实行存款保险制度是信用保障面的“加法”，但对我国而言，将储蓄存款的政府信用转为市场信用，对应的是储户资金的保障面收窄，即“减法”，这是我国实行存款保险制度的特殊情况。为了防范由此引致的储户心理紧张和一系列可能发生的现象，从存款保险制度设计开始就要谨慎而细致，考虑到下述条件的不充分，更应避免草率从事。
市场条件：利率未市场化背景下的困境
相对于储蓄存款的政府信用而言，实行存款保险制度，一方面意味着相关存贷款金融机构的运营成本增加，另一方面，意味着储户的存款风险提高，在我国金融市场发展严重不足和存款利率尚未市场化的条件下，相关主体实际上处于缺乏化解风险机能的无选择状态，从而，可能形成“政府甩包袱”的感觉，同时，感到这是只能接受的“无奈”。
从储户角度看，假定存款保险制度规定的保险额为10万元，这意味着10万元以下的存款基本上是无风险的，而高于10万元的存款部分风险明显较高（而且存款越多，风险越大），由此，根据风险－收益的对称机理，这部分存款就应给予较高的利率回报；同时，从商业银行等金融机构的操作来看，一笔10万元存款的成本与一笔30万元存款的成本相差无几，由此，吸收30万元存款意味着操作成本的节约，也理应从利率上激励储户。但是，我国目前的储蓄存款实行的是“以基准利率为上限”的规则，且各家商业银行等金融机构实际执行的几乎都是基准利率的上限，由此，可选择的利率对策处于两难境地：其一，如果对10万元以下的存款实行利率下浮（即低于基准利率）的措施，以腾出存款利率空间来拉开10万元以下存款和10万元以上存款的利率差别，这不免给众多储户造成“成本转嫁”、“借机降息”等诸多猜疑，由此引致一些低存款储户的不满意见。其二，如果继续贯彻“不论存款多少，一律实行基准利率上限”措施，那么，大额储户在没有其他方案可选择的条件下，只能拆分资金分别存入不同的商业银行等金融机构，由此，既引发这些储户的不满情绪，又增加各家商业银行等金融机构的吸储成本。
在各项储蓄存款实行基准利率上限的条件下，大额储户本来还有一系列可供选择的路径，例如，将资金投资于债券、股票、基金和其他证券，购买理财产品或集合理财产品，进行直接投资等等。2006年底，我国城乡居民储蓄存款余额已超过16万亿元并且继续按照每年新增2万亿元的规模扩展。在此背景下，转移上万亿元储蓄资金不是臆想。一个简单的实例是，自2006年11月以后，单只基金100亿元规模的基金仅在几小时内就销售一空。但是，在我国金融市场发展的规模不充分、品种较少、层次单一的条件下，如果短期内从储蓄存款中转移出上万亿元的资金进入这些金融市场，很难避免这些市场的交易走势因受到严重的需求冲击而形成价格虚高，并由此引发的一系列负面的后期效应。
在金融市场不发达的条件下，超过被保存款的储户资金缺乏足够的选择余地，只能继续以存款方式进入商业银行等金融机构。对这种具有“强制”色彩的存款，如果完全不考虑信用保障问题，一旦某家商业银行发生经营危机，就可能引发某种程度的经济社会问题；但另一方面，如果对这些储蓄存款予以保险又不符合存款保险制度的初衷，由此来看，简单推出存款保险制度，很可能出现制度要求与实践要求不一致的情形。
从商业银行等金融机构角度看，他们必须按照存款保险制度的规定向存款保险机构缴纳存款保险费，由此，这部分缴费资金本来可带来的经营收益就自然失去了。这一额外损失（再加上由存款保险制度实施引致的其他成本增加）如何补偿，在这些金融机构的经营安排中是需要认真考虑的。如果想继续获得原先的经营业绩，可选择的解决方案大致有三：一是调整储蓄存款利率。例如，对不同数额的存款实行差别利率（甚至对小额存款实行零利率，或拒收小额定期存款），结果将引致储户的不满意见。二是从其他经营活动中补偿。例如，降低理财业务的客户回报率、扩大中间业务、进行产品创新等等，但这些开源节流的措施，在未实行存款保险制度之前也都可以选择，并非是在实行这一制度后才可能展开的，因此，虽然从财务角度说，似乎可以补偿由实行存款保险制度引致的额外损失，但实际上，这种额外损失并未真实补偿。三是降低经营成本。这方面虽有许多措施选择，但不论采用什么措施也都是在未实行存款保险制度之前可以考虑的，并不因实行存款保险制度而增加新的变数。
在存贷款利差较大的条件下，商业银行等金融机构本来可以通过提高利率吸收那些高于被保存款的存款资金，以扩大经营运作规模、抵偿保费支出和相关成本、提高盈利水平，但在“以基准利率为上限”的政策限制下，存款利率难以市场化，这些存贷款机构的这一选择也就很难展开。
在西方国家的金融体系中，各类利率主要在市场机制作用下形成，且已为储户和各类金融机构所熟悉，同时，金融市场比较发达，不论是储户还是各类金融机构都有着较为充分的选择空间，因此，实施存款保险制度的金融条件比较有利。与此相比，我国在这些方面还有不小差距，还要花费不少时间通过深化改革和金融创新来推进这些条件的形成。
保费操作：错综复杂的利益关系
实行存款保险制度，不仅是一项牵涉数亿个储户和千万家商业银行等金融机构的利益调整的重要金融举措，而且是一项业务量巨大且关系复杂的工作。其中，很多工作还存在着需要进一步研究协调之处。
从保费收取来看，保费的缴纳数额与保险的保障数额对称一致，是保险的一个基本原则，它直接关系被保事项发生后的理赔数额。从这一机理出发，实行存款保险制度中，有三个问题值得深入探讨。
投保对象的界定。在假定存款保险只保障10万元以下存款的条件下，如果保费收取的对象是所有的储蓄存款余额，这意味着所有的储蓄存款都投了保，那么，当某家金融机构发生经营危机时仅按照存款保险制度的规定进行赔保，就与保险的内在机理相矛盾。理由是，超过10万元的存款也投了保，为何不予理赔？既然不予理赔，那么，要求这部分存款也缴纳存款保险费的根据是什么？如果超过10万元的存款部分不需缴纳存款保险费，那么，商业银行等金融机构就必须对储蓄存款账户进行逐笔审核清理，其中，还需将同一储户在同一金融机构的不同网点的存款进行合并计算，由此，理出存款在10万元以下的储户，进而计算出应缴纳存款保险的储蓄存款总额。这是一项复杂且成本甚高的工作，需要耗费不少的时间、人力和工作，由此产生的成本由谁承担？
缴纳保费的时点界定。各家商业银行等金融机构的储蓄存款余额和储户每天都在变动，缴纳保费以哪一时点为基期，对各家金融机构和储户的利益直接相关。如果以前年底（如2006年底）为缴纳保费的时点，那么，在此之后，储蓄存款增加的金融机构将因实际缴费较少而获得好处，储蓄存款减少的金融机构则因实际缴费较多而提出异议；如果以存款保险制度出台日为缴纳保费的时点，那么，由于在此时点后的一段时间内，储蓄存款“大搬家”尚处于过程中，所以，缴纳保费额与实际保障的储蓄存款不对称，将成为各家商业银行等金融机构拖延缴纳（甚至拒缴）保费的一个主要理由。
已缴保费的调整。在已按照存款保险制度规定将存款保费缴纳给了特定的存款保险机构之后，商业银行等金融机构的储蓄存款和经营状况继续处于变化，由此，提出了调整已缴保费的问题。因储蓄存款余额增加而增加缴纳的保费相对容易处理，但有两种情形比较复杂：其一，在金融机构的储蓄存款余额减少（甚至是持续减少）的情形下，已缴保费是否应当对应地退还？如果不退还，则违反保费与保额对称性的机理，相关金融机构将提出异议；如果退还，则存款保险机构将陷入繁琐的计算、核实和结算等事务工作中。其二，在实行差别保费率的情形下，如果某家金融机构的资产质量提高、经营状况改善等引致缴保费率降低，那么，它先前按照较高费率缴纳的保费是否应当退还？如果不退还，同样违反保费与保额对称性的机理，这家金融机构将提出异议；如果退还，则存款保险机构又将陷入繁琐的计算、核实和结算等事务工作中。
各家商业银行等金融机构的储户数量、储蓄存款余额、资产质量状况和经营运作水平每年都在变化，由此，保费如何收取就成为一项复杂的事务。这一事务处理的状况和成本高低，又直接关系到设立存款保险机制的效率，因此，不得不予以重视。
从保费使用来看，2006年底城乡居民本外币储蓄存款余额达到16.93万亿元（其中，人民币储蓄存款余额为16.16万亿元），如果存款保险的平均费率为1%，则可收得保费1693亿元。这笔巨额资金如何使用，不仅关系着资金使用效率，而且关系着存款保险能力的高低和存款保险机制的机能。保费的使用主要有三项内容构成：日常管理开支、被保事项发生后的理赔支出和保险资金的金融运作。
只要设立保险存款机构，第一项就是必不可少的，但与存款保险机构设立前相比，就金融体系而言，这是一项新增加的管理费用。这一管理费用存在的意义由其效用决定，即主要由第二项内容（即理赔效应）界定。首先，从1999年以来我国金融机构清理不良资产的情况看，不论是国有商业银行的不良资产处理还是农村信用社的不良资产处理，央行给予的再贷款数额都远远超过了1693亿元。其次，目前城市商业银行和城乡信用社尚存在的不良资产数额也远远超过了1693亿元，如果这些金融机构较大面积地发生经营危机，存款保险资金恐难予以赔付。最后，工、农、中、建、交等大型商业银行吸收的储蓄存款高达数万亿元，若真发生经营危机，其理赔恐怕也不是1693亿元存款保险资金所能承担的，也许还得启动央行的再贷款救助方式。由此提出了一个值得深思的问题：在相关条件尚有不少欠缺的情况下，启动存款保险制度是否合适？
金融投资是存款保险资金使用的一个重要方面。在一般情况下，存款保险资金支付经营管理费用和赔付支出后的余额，应用于金融投资，以提高这部分资金的使用效益。存款保险资金的金融投资选择何种组合结构，直接关系着投资的风险－收益模式。在我国目前条件下，可参考的金融投资组合结构大致有三种：社保基金的投资结构、汇金公司的投资结构和证券投资基金的投资结构。如果参照社保基金的投资结构，存款保险资金将主要投资于定期存款、国债和其他低风险证券。这虽有利于本金的安全，但其收益率明显低于等量资金的商业银行运作效率，由此，从资金使用效率来看，还不如将这些资金留存于商业银行等金融机构内,由他们经营运作为好。如果参照证券投资基金的投资结构，存款保险资金将主要投资于股票等高风险证券。这虽可能获得较高的收益率但风险较大，在若干年内只要有一年股市持续下行，前期的投资收益就可能被亏损抵消，同时，主要投资于股票也不符合存款保险资金的设立宗旨。如果参照汇金公司的投资结构，存款保险资金将主要投资于股权。当被投资的公司经营运作效益较高或发股上市时，存款保险资金的投资收益率较高，因此，大致上是一个相对有利的选择。但是，选择投资项目竞争激烈的市场环境下，对上千亿元的存款保险资金来说，是否能够获得足够的投资项目，不是一件容易之事；另一方面，如果资金大部分以股权方式投入到企业中，一旦发生理赔事件，如何变现以满足赔付的需要也还是不易之事。存款保险资金的投资组合结构，本应以公司债券和资产证券化债券为主要对象，既保障本金的安全性和流动性又获取高于存款利率的收益，但在我国目前的金融市场中这一条件并不充分，由此，使得存款保险资金的投资运作比较困难。
体制摩擦：存款保险业务的监管难点
实施存款保险制度，必须确立相应的监管机制，由此，涉及到存款保险机构的定位、监管部门的确定和监管机制的选择等事项。这些事项的明确本来是比较简单的，但在我国金融的行政性分业体制的摩擦中情况则比较复杂。
从存款保险机构的地位看，就收取存款保险费和理赔而言，这一机构的业务涉及到银行业和保险业；就金融投资而言，这一机构的业务涉及到证券业，由此，它应确定为银行业机构还是保险业机构或是证券业机构？但在迄今有关政策面的研讨中，这一问题并未理清。
从监管部门的确定看，如果存款保险机构定位为银行业，那么，它应归口由银监会监管；如果存款保险机构定位为保险业，那么，它应归口由保监会监管；此外，它的证券投资行为，在银行间市场由人民银行监管，在证券交易所市场则由证监会监管。在目前政策面的研讨中，有一种意见主张将存款保险机构作为一种特殊金融机构，归入央行监管。这一观点反映了体制摩擦条件下，存款保险机构定位及其监管定位的复杂程度，但值得强调的是，央行的主要工作是实施货币政策以保障币值稳定，除监管银行间市场外，并不具有直接监管金融机构的功能。如果由央行直接监管存款保险机构，不仅与央行的职能不协调，也不仅将牵扯央行的许多精力（如制定与存款保险机构业务相关的一系列规章制度，进行日常监管活动，甚至需要在其内部新设监管机构等），更重要的是，这些监管很可能与银监会、保监会、证监会等的监管不协调而引致新的问题发生。
从监管机制的选择看，首先，监管指标。资本充足率管理是银行业监管的一项主要指标，净资本是保险业监管的一项主要指标，那么，存款保险机构应当贯彻哪个指标？如果实行资本充足率管理，它没有贷款业务，又如何衡量资本是否充足？如果实行净资本管理，它的监管部门的监管机制又该如何选择？其次，信息披露。存款保险机构是否有义务和权力公开披露各家商业银行等金融机构的资产质量、经营状况等信息，以引导储户调整储蓄存款，防范可能发生的理赔事件？如果它不能进行此类信息的公开披露（理由可以是避免储户资金的“大搬家”），那么，谁应公开此类信息（因为储户拥有知情权）？如果它有权进行此类信息公开披露，那么，它如何获得这些信息，其制度保障是什么？再次，业务活动。存款保险机构的业务行为如何监管？其中包括：分支机构设置、保费收取权和保费率的调整、理赔覆盖面和进度、资金运作组合结构和投资进度等等。
稳步推进：金融创新政策的时机选择
一项好的政策需要选择有利时机出台方才能够达到预期的目的，如果时机不利则可能事与愿违。就我国目前情况而言，出台存款保险制度并非处于有利时机。且不说经济社会层面存在着一系列不稳定因素亟待解决，如支持“三农”发展、医疗保障制度改革、养老制度改革、教育体制改革、住宅市场发展等等，就是金融体系内也存在着诸多需要着力解决的重大深层问题，其中包括：第一，深化金融体制改革，建立行政性分业体制下的金融协调机制，推进利率市场化进程，提高中资商业银行的国际竞争力；第二，加快金融结构调整，大力发展直接金融，改变间接金融比重过高的状况，逐步形成以资本市场为基础以商业银行为主导的现代金融体系；第三，积极推进多层次金融市场体系建设和农村金融体系建设，提高金融支持多层次经济发展的覆盖面和服务力度；第四，积极推进金融机制、金融产品和金融市场创新，缩小与国际水平的差距，提高我国金融的全球化对接程度和对国际金融发展的影响力度；第五，有效防范和化解金融风险，提高金融运行和金融发展的安全程度，积极推进和谐金融的建设。这些金融深层问题的解决涉及千家万户的居民、企业和金融机构的利益关系、经营运作和发展战略的调整，既复杂又艰巨。与此相比，存款保险制度的实行并非紧迫，其积极效应有限而负面效应可能更加明显，因此，近期出台这一政策不是有利时机。
一个值得考虑的情形是，在现期推出存款保险制度的条件下，如果发生储户资金大量从农村信用社中转向主要商业银行，同时，又对这些农村信用社收取较高的存款保险费，则相当一部分的农村信用社经营运作可能陷入困境，这与发展农村金融的政策取向是不协调的。
实行存款保险制度大势所趋，但要使其在实践中发挥积极效用，还需要创造一系列条件，其中包括：
积极推进利率的市场化进程。存款保险制度将储户资金划分为被保存款和未保存款两大类，它们的风险状况不同，利率水平也就理应有所差别。但这种差别在实行“以基准利率为上限”的条件下无法实现，这决定了实行存款保险制度尚待存款利率市场化的成熟。
积极推进多层次金融市场建设。在实行存款保险制度条件下，未保存款的资金应可投资于除存款之外的其他金融产品，其中以债务性产品为主，由此，需要大力发展公司债券和各种资产证券化产品，但到2006年底，我国这一市场还很不发展；同时，不同储户在不同时期对资金的运用也有着不同的取向和要求，要满足众多储户的资金运用要求，就必须发展多层次金融市场体系，这一态势决定了实行存款保险制度有待多层次金融市场体系的建设进展。
发展有利于储户资金调整的支付产品。个人支票在西方国家已存在几百年，尽管信用卡快速发展，但它依然生机勃勃。一个重要原因是，它方便了储户资金的调整和支付，且具有较高的安全性。我国的储户资金划转很不方便，可选择的支付产品极为有限，在实行存款保险制度条件下，随着储户资金分存于不同的金融机构，仅靠信用卡来满足储户资金的调整和支付是远为不足的，还必须考虑储户的个人支票等支付产品发展状况。
着力降低不良资产，建立防范不良资产形成的机制。商业银行等金融机构的不良资产曾是困扰国有商业银行改革的一个难题，通过实行股份制和发股上市等措施，工、建、中的资产质量明显提高，农业银行也开始迈入股份制改革轨道，但这并不意味着中资商业银行等金融机构的不良资产问题已经解决，尤其是对城市商业银行和农村信用社来说，化解不良资产还是一个艰巨的工作。另一方面，虽然多数中资商业银行通过风险管理已建立了防范不良资产形成的机制，但由体制、政策和人为等因素引致的不良资产还时有发生，为此，建立防范不良资产形成的机制也还是一项需要花大气力的长期工作。在这方面问题未有效解决的条件下，实行存款保险制度，对存款保险机构来说，实际上面临着严重风险，其运作也可能因此而难以达到制度设计的预期目的。
加快建立金融协调机制的步伐。存款保险贯彻着保险机理，与此对应，存款保险机构应定位于保险机构，接受保险监管部门的监管。但受行政性分业体制制约，根据存款保险制度建立的存款保险机构的定位似乎游离于三个金融监管部门之外，这一问题不解决，存款保险制度的出台将遇到贯彻实施的困难。
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