建立社会保障基金财政专户的实质是加强财政监督——访财政部社会保障司司长杜俭，本文主要内容关键词为：财政部论文,财政论文,专户论文,司长论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革开放的深入，我国行政事业单位和企业职工的生老病死逐渐由过去的单位保障向社会保障过渡；社会保障基金也从无到有，由小到大，已在我国社会经济生活中起到了越来越大的作用。为了加强社会保障基金的管理，国务院最近规定，建立财政社会保障基金专户，实行收支两条线管理。对此，记者采访了财政部社会保障司司长杜俭同志。
社会保障基金为什么要纳入财政专户管理
记者：杜司长，最近国务院下发文件，规定社会保障基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，请您给我们谈谈这方面的情况。
杜俭：中央、国务院有关文件规定，社会保障基金在国家财政建立社会保障预算之前，先按预算外资金管理制度进行管理，即纳入财政在银行开设的社会保障基金专户，专户存储，专款专用，实行收支两条线管理。这项基金虽纳入财政专户，但同财政预算内、预算外资金不同，财政无权自行调配和用于平衡财政预算，只能按国家规定全部用于社会保障支出。
记者：纳入专户的社会保障基金包括哪些内容？
杜俭：要求纳入财政专户的社会保障基金包括：社会养老保险基金（包括农村养老保险基金）；企业职工失业保险基金；职工医疗保险基金（实行预算内管理）；企业职工工伤保险基金；企业职工生育保险基金等。
记者：随着社会保障制度改革的建立和完善，各项社会保障基金的收支、结余规模迅速扩大，占国内生产总值的比重将会越来越大。其管理和运营不仅直接关系各项社会保障制度的顺利运转，而且关系到社会稳定、改革深化和经济发展的全局。这是一项相当重要的工作，请您给我们谈谈应该如何加强基金管理？
杜俭：这是一个非常重要的问题。社会保障基金是政府行使社会管理职能和建立保证广大职工基本生活及基本医疗需要的政策性基金，是以政府信誉担保，通过法律、法规强制建立的专项基金，应该有明确的管理原则。我认为，以下几点是必须坚持的：
第一，要建立健全有效的监督制约机制，实行政事分开。从改革开放以来的实践看，建立健全有效的监督制约机制是做好任何一项工作的重要前提。社会保障基金是广大职工的“养命钱”、“保命钱”，关系到广大职工的切身利益，事关到国家和企业的经济负担。建立健全必要的部门间相互配合、相互监督、相互制约的机制，确保社会保障基金的安全是极其必要的。现行的社会保障基金管理体制是制定政策、标准、办法和征收、支付、管理、运营同属一个部门，在社会保障基金管理上缺乏有效的监督、检查和制约机制，收支一条线，“会计”、“出纳”一个部门兼署，这与党中央、国务院规定的“社会保障行政管理和社会保障基金经营要分开”的原则不一致。在这种事先缺乏控制，事中缺乏监督机制的情况下，由于部门利益的驱使，挤占、挪用、挥霍浪费社会保障基金问题，会不可避免地发生。
第二，社会保障基金是政府强制建立并承担责任的专项基金，对财政收支平衡影响甚大，必须从宏观上加强管理、调控。社会保障基金是国家通过法律法规筹集的，没有国家的法律法规和政策，任何部门、单位和个人都无权建立和征收社会保障基金，也无权扩大范围、提高标准和改变用途。基金的筹集、支付及结余状况，直接影响国家预算收支平衡：有些保险费来源于财政拨款；有些保险费在企业所得税前列支，减少国家财政收入；各项社会保障基金收不抵支时，各级财政要给予支持；各级社会保险管理机构的管理费也由财政拨款。据初步测算，按现行企业职工社会基本养老保险办法，该项基金影响财政减收增支（包括税前列支和收不抵支财政补贴）总额占财政收入的比例，1996年为7.9%，2010年将达到16.8%。因此将社会保障基金纳入财政监管范围，对社会保障基金收支和结余情况进行中长期预测和分析，有利于加强宏观调控，确保社会保障制度改革与生产力发展水平和国家财政及企业负担能力相适应。
第三，确保社会保障基金保值增值。社会保障基金是广大职工的“养命钱”和“保命钱”，必须确保其安全，并保值、增值。当前，最可靠的办法是购买国家发行的特种定向债券。有人提出，购股票或投资回报率较高。这种增值的愿望是好的，也可能某项投资能获得较高的回报率。但是，在通货膨胀率不稳定、投资市场秩序不规范、金融市场波动较大的形势下，回报率越高风险越大。社会保障基金不允许冒任何风险。像美国这样发达的国家，法定的养老保险基金结余，政府也规定只准购买国债，不准购买股票。
记者：您刚才谈到挤占、挪用、挥霍浪费社会保障基金的问题，请您给我们的读者介绍介绍这方面的情况。
杜俭：去年，财政部对企业职工养老和失业保险基金开展了专项财务检查，审计机关也对上述两项基金进行了专项审计。据审计署报告，经审计发现的违纪金额达92.2亿元，其中挤占挪用59.7亿元。财政部1996年对全国10个省、自治区、直辖市的54个社会养老、失业保险经办机构进行了重点检查，检查出1992年至1995年累计违纪金额达62.33亿元。从这次检查反映的情况看，违纪现象普遍、存在的问题多、不良影响大。其资金去向有：搞基本建设项目投资；参与房地产投机；直接参股或购买地方债券；直接投资或委托放款；举办经济实体；转移基金及对外借款；公款私存及存入非银行金融机构；主管部门挤占基金或管理费；超标准提取或滥支管理费等。许多基金已无法收回，成了“呆帐”、“坏帐”，造成了难以弥补的损失和严重浪费。因此，国务院要求财政部和劳动部制定对社会保障基金实行收支两条线管理的具体办法，切实加强对基金的管理。现在，这一办法已经出台，要求将基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。其结余额除预留两个月的支付费用外，应全部购买国家特种定向债券，任何地区、部门、单位和个人都无权决定用于其他任何形式的投资，违者要严肃查处。
记者：有人认为，这样是增加了管理层次，可能会影响工作效率。
杜俭：如果认为加强监督是增加了管理层次的话，那么这是必要的，但绝对不会影响工作效率。对此，国务院有要求，财政部有规定，只要是用于社会保障的支出，财政部门都会立即拨付；如果不是用于社会保障支出，谁批了财政部门也不能拨付。
记者：我国有许多法律法规规定要建立社会保障预算，如何理解专户存储和社会保障预算的关系？
杜俭：中共中央、全国人大、国务院有关法律和文件都要求建立社会保障预算。《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”，社会保障基金是社会保障预算的重要组成部分。考虑到社会保障预算的建立尚需一个过程，在此之前必须有一个科学、合理、规范的办法。当前根据有关法律法规的要求，把社会保障基金纳入社会保障财政专户，实行收支两条线，以保证专款专用，待条件成熟时再建立社会保障预算，纳入预算内管理。
纳入财政专户管理后如何保证基金的安全性、完整性
记者：有人认为，社会保障基金既不是财政预算内资金，也不是预算外资金，而是社会资金，不应该纳入财政专户，实行收支两条线管理，应单独成立私营公司或中介组织机构进行管理。
杜俭：这种认识事实上是把社会保障基金同社会团体举办和募损（或捐赠）的社会性基金，同机关、事业、企业单位自有资金混淆了，把国家政策规定的强制性保险同社会举办的商业保险混淆了。社会保障基金同上述基金在性质、政府责任、资金管理制度、筹资方式、使用范围、管理办法等等方面都有明显的区别，不能混同。
目前，世界上有165个国家建立了社会保障制度，其中多数国家对政府强制建立的、法定的社会保险基金以社会保障（险）税的形式由税务部门征收直接缴入国库。据了解，世界一些主要国家如美国、英国、日本等，都把社会保障基金纳入财政预算管理。建立财政管理基金征收、发放，社会保障主管部门负责制定政策、办法、标准和社会化管理及服务，银行管操作的有效制约管理体制，确保了基金的安全和保值增值，促进了社会保障事业的发展。分散的管理，一是不安全，容易被挤占、挪用；二是多部门办保险，机构多，成本高。这些经验和教训值得借鉴。
记者：有人认为，我国实行社会统筹与个人帐户相结合的社会保障模式，个人帐户资金有的部分要由个人缴纳，所有权归个人所有，其基金性质不是财政资金，不应该纳入财政专户，应该由个人委托私人公司管理。这种观点是否正确？
杜俭：我国社会基本养老保险和职工医疗保险制度改革实行社会统筹与个人帐户相结合的模式，并不意味着政府可以减轻责任或不负责任。一是个人帐户不是商业性保险帐户，不是自愿投保，是政府强制性建立的，要按政府统一规定的比例缴费，缴费有困难的还由政府或企业给予补助；二是当个人帐户资金按规定使用完之后，政府要采取措施筹集资金保证投保人的基本生活和基本医疗；三是个人帐户基金是整个社会保障基金不可分割的重要组成部分，只能专项用于国家统一规定的项目，不允许提前支用，也不允许项目之间调剂使用，更不允许用于其他方面的支出。
记者：从过去分散管理到建立财政专户统一管理是一个很大的变化。财政部门如何让全国人民放心，保证基金的完整性和安全性？
杜俭：为加强社会保障基金的管理，建立财政内部制约机制，财政部对该基金纳入财政专户实行收支两条线管理的具体问题作出了规定。一是社会保障基金财政专户是在预算外资金帐户内设立单独帐户，财政社会保障部门按核定的用款计划及时、足额拨款；二是财政部门不能擅自动用社会保障基金，无权直接安排和使用社会保障基金，也不能从中提取任何费用，更不能用于平衡预算，要确保按照财政社会保障部门核定的用款计划及时拨付，不能以任何名义拖延拨款；三是财政社会保障部门负责核批社会保障经办机构提出的用款计划，并审核、批复、汇总社会保障基金预算、决算，报政府审批，制定社会保障基金财务、会计制度；四是不再从社会保险基金中提取管理费，社会保障经办机构根据国家编制部门批准的人员编制和国家规定的开支定额与标准提出经费预算，经主管部门审核后报同级财政部门，财政部门参照本级行政事业单位人均支出水平和社会保险经办业务实际需要审批，列入预算，由财政拨款。
社会保障基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理是党和国家赋予财政部门的重要、艰巨而又光荣的任务；是健全财政职能、提高财政在社会保障事业中的地位的重大决策。财政社会保障机构工作人员要认真学习，准确理解，抓好落实，保证社会保障基金的提取、使用更加合理、有效、安全；同时要认识到这不是财政职能的无限延伸，更不是由财政部门替代其他部门的职责，而是建立部门间相互制约的机制，保证基金的安全与完整。要坚持“三个不变”：第一，社会保障基金专项用于社会保障的性质不变；第二，社会保障基金由社会保险经办机构具体经办职责不变；第三，社会保障基金不同预算内外资金混淆、调剂使用，不提任何费用，不得平衡预算的原则不变。如果财政部门不按上述规定和原则办事，擅自动用社会保障基金，就是监守自盗，执法犯法、罪加一等。
纳入财政监管渠道之后财政能否保证支付需要
记者：我国的社会保障制度是改革开放以来逐渐建立的，上一代人没有完善的社会保障制度，没有提取足够的社会保障基金，实际上我们这一代人要负担两代人的社会保障需要。同时，人口老龄化趋势迅猛，改革中相当多的企业职工要下岗。财政管了钱，能不能保付？这是从决策层到普通职工都非常关心的问题。
杜俭：从现在开始，可以说财政的担子更重了。一方面不少地区保险费提取标准较高，一方面钱不够用。但是保证支付的问题没有任何商量的余地，必须保证广大职工的基本生活、基本医疗需要，不然不能叫社会主义。从改革尤其是企业改革的需要来看，不建立完善的社会保障制度，企业改革就根本无法深入下去。
记者：会不会出现入不敷出的情况？出现了怎么办？
杜俭：我们有一套完善的保障机制保证保险费的及时给付。国家规定，社会基本养老、失业、工伤、生育保险基金在社会保障基金财政专户中分别独立设帐，分别管理，不得相互调剂。当年如有入不敷出时，按以下办法处理：一是经同级财政部门批准，动用历年滚存结余中存款；二是存款不足解决时，建立调剂金的地区，可提前变现特种定向债券；三是提前变现特种定向债券仍不能解决时，可经同级财政部门批准后调整企业缴费比例；四是调整企业缴费比例仍不能解决时，同级财政部门给予适当补贴。
记者：能否给我们介绍一下目前各项社会保险基金结余情况？
杜俭：根据财政决算统计，截至1996年底，全国企业职工养老、失业保险基金收入1227亿元，支出1040亿元，历年滚存结余739亿元。
记者：我们觉得还有必要谈一谈保证支付的问题。西方一些国家，尤其是那些高福利国家，搞了所谓“从摇篮到坟墓”的福利社会制度，已不能为继。我们如何吸取其中的教训？
杜俭：北美和欧洲的福利社会制度已经发生危机，目前正在进行全面改革。所以我们不能学习高福利国家的政策，应从我国人口多、底子薄、经济不发达、负担重的现状出发、建立具有中国特色的符合中国国情的社会保障制度。
首先，我们不能搞高福利的社会保障制度。国务院领导同志多次强调，社会保障只能保基本生活需要。西方有些国家实行高福利制度，标准高了上去就下不来，产生支付危机，对社会发展也是个拖累。
其次，要提高国家强制保障的覆盖率。建立社会保障制度是一个社会互济、互助问题，是国际通行惯例，不能认为眼前自己不需要就不参加。享受社会保障是每个人的基本权利，因此也要尽义务，这个义务就是参加社会统筹，如果不缴，将来就没有保障。目前，只有国有单位和部分集体企业单位参加社会保险，要做好宣传、动员工作，争取到本世纪末，城镇所有劳动者都参加，这样覆盖面广的保险的互助、互济功能就可以充分发挥。
第三，要提高收缴率。由于种种原因，目前社会保障收缴率逐年下降，要针对不同情况，采取切实可行的措施提高收缴率。
第四，国家提倡和鼓励社会各单位自愿组织和开展的互助互济活动，以及个人出资建立互助基金、慈善基金、帮困工程等，解决广大职工的困难。
第五，大力发展商业保险做为社会保险的补充，分散职工风险。
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