过渡性失业保险方案与国有企业改革[＊]，本文主要内容关键词为：过渡性论文,失业保险论文,国有企业改革论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的渐进式改革正处于又一个关键时期，从整个制度整体推进的角度来说，就业制度的改革相对滞后。在现阶段，我国的就业形势面临着多种矛盾。一方面，建立现代企业制度要求企业成为最大利润的追逐者，对边际收益产品（MRP）低于工资（W）的就业存量（企业富余人员，或称冗员）进行必要的排放，使失业率呈现上升的趋势。另一方面，失业保险制度不健全与失业率的上升也呈现出突出的矛盾，由于失业保险基金的承受能力很低，企业富余人员流向社会，将受到失业保险的“瓶颈”制约。这样的矛盾反映在现实中，并不是失业率过高，社会矛盾激化，而是国有企业冗员比率居高不下，企业经济效益低下。据统计，虽然我国1992—1995年，失业率由2.5%上升到2.8%，[①a]而国有企业冗员比率平均仍达20%左右。[②a]我国当前的失业是由多种因素造成的，如二元经济中的农村失业问题，企业转制过程中隐性失业的公开化，经济发展过程中结构性调整所带来的失业，城市中的自愿失业，非国有经济发展导致国有部门产生的失业和宏观经济周期性波动所带来的失业等（袁志刚，1994）。实际上在过渡时期，我国的各种失业现象与我国计划经济下的就业体制有着千丝万缕的联系。在其他一些关于我国失业问题的研究中，一般都较注重现有失业存量及结构的变化，从政策建议角度来说，较注重研究怎样使失业人口再就业。与这些研究相比，我们可能更加关注我国过渡时期失业现象背后的体制性特征，以及未来几年内失业状况变化的体制性因素，从政策建议的角度来说，我们更注重失业问题与国有企业改革问题的密切相关性，并将扩大失业保险基金的承受力作为解决我国未来失业问题的前提条件，也为国有企业改革寻找一个新的突破口。我们将利用合约理论对传统就业体制和过渡时期就业体制的变化作一概括性的描述，借此在理论上找到解决我国现阶段就业形势中突出矛盾的方法，然后，再提出一个与本文理论分析相一致的操作方案，即国家进行“违约补偿”。最后，我们将针对部分国有企业存量资产转化为社会保障基金的方案，讨论计算方案实施过程中各年需划拨国有资产数量的方法。
在本文中，我们将中国处于过渡时期而产生的失业在一定程度上归结为所谓“体制性失业”。我们在这里所用的“体制性失业”一词带有鲜明的过渡时期的特点，强调了传统就业体制对过渡时期失业现象的深刻影响。我们对一些与传统就业体制无密切关系的失业现象（如结构性失业、周期性失业和自愿失业等）并不作分别的讨论，而我们所考察的失业也局限于城镇的失业。本文中所指“企业”，均为国有企业。
一、过渡时期失业的体制性特征
我国正处在由计划经济向市场经济转轨的过程之中，在这个过程中暴露出的种种经济现象都带有某种过渡性的特征，这种过渡的本质在于用市场经济中的价格机制取代传统的计划经济指令性的资源配置体制，从而达到各类生产要素的合理配置。而作为生产要素之一的劳动力还远未达到市场化的配置，一方面，作为配置劳动力要素的“装置”——劳动力市场还远未发育成熟，另一方面，从市场经济的要求而言，企业应能完全自主地根据利润最大化原则选择自己的雇员（包括有权根据需要辞退职工），而在过渡时期，企业实际上并不拥有完全的用人权。
作为改革起点之一的计划经济的就业体制安排至今仍留有遗迹。首先，我们对这一改革的起点作一描述。在传统的计划经济的就业体制下企业除完成产量与利润指标外，还必须完成计划就业指标，当我们假定固定资产（K）为不变时，企业对劳动力的实际需求（L[d]）取决于完成计划产量（Q[，p]）所需要的劳动量，L[d]＝f（Q[，p]，K），d（L[d]）／d（Q[，p]）＞0。但在计划经济里，计划者强制企业接受超过企业实际需要的就业量（L[，p]），就出现了一种非自愿交换的最低配额机制，当L[a]＞L[d]时，实际就业量L[＊]＝Max（L[d]，L[，p]），L[，p]≤L[a]。当L[，p]＞L[d]时，就形成了（L[，p]－L[d]）的冗员量（袁志刚，1994）。
当我国实行市场化改革，提出建立现代企业制度后，客观上要求企业追逐自身的最大利润，但由于传统就业体制的影响和企业仍不能根据需要解雇职工，造成了企业内大量冗员的存在。更为一般和严格地说，在市场经济下，企业的实际劳动力需求应由工资（W）曲线和边际收益产品曲线（MRP）的交点（L[，0]）决定。而在传统计划经济的就业体制影响下，由于最低就业配额造成的企业内职工存量（L[，p]）超出了企业实际所需的职工数，即企业内存在有的L[，0]L[，p]富余人员。如图一所示，在L[，p]的就业量下，企业的劳动的边际收益产品可能为正、为零或为负，当企业生产产品在市场上完全能够售出时，企业要承担面积为△ABC的损失。但在现实中，更常见的是企业存在冗员的情况下，同时面临市场需求不足的情况，当市场需求为Q，企业产量为Q[1，p]时，市场的实际成交量Q[＊]＝Min（Q，Q[1，p]）＝Q，Q≤Q[1，p]，当Q[＊]恰为L[，0]劳动量生产的产量时，则企业为冗员支付工资承担的损失面积为L[，0]L[，p]BA，即W[＊]（L[，p]－L[，0]），这就表现出劳动力低效率配置的“体制性特征”，这也成为所有过渡经济（Transitional Economy）所要面对的问题。[①b]
需要说明的是，由于计划经济与市场经济下，企业的目标由完成计划产量转变为利润最大化，所以，由不同目标决定的企业的实际劳动需求也是不同的，即L[d]可以大于、等于或小于L[，0]。其冗员度量的标准也不同，所以在两种体制下企业内冗员的数量在理论上可以不一致。但是从过渡的过程来说，计划经济体制下企业最低就业配额超过企业的实际劳动需求，就会直接导致企业在面向市场时富余人员的产生。
图一
在改革以后，这样的就业体制发生了一些变化，主要是企业用人权的扩大和职工失业风险增大。1982年国务院颁发的《企业职工奖惩条例》赋予企业以开除和除名的权利，开除用于对犯有各种严重错误者的处分，而除名用于对无故旷工者的处分。1986年，国务院发布了《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，规定国营企业对于错误严重程度尚未达到开除和除名的违纪职工企业可以予以辞退，这两种法规赋予了企业一定限度内的辞退权，但其前提是职工有过失行为，企业实际上并不能根据生产需要辞退职工。1995年，现代企业制度试点企业被允许依法裁员，使得这些企业拥有了更大程度上的辞退职工的权利，然而拥有这项权利的企业很少，对于总体上国有企业效率的提高并无太大改变。企业用人权的放宽体现了渐进式改革的特点，表现在两个方面，一是企业的用人权限本身在扩大，二是随着现代企业制度试点企业拥有依法裁员的权利，拥有这样权利的企业必将逐渐增多。
但在过渡时期内，如果国家服从企业理性，允许其完全地释放冗员，则会造成类似苏、东激进式改革后失业率剧增的严重后果。所以在国家理性的支配下，我国现在解决企业冗员问题的对策主要仍是以企业内部消化为主。然而按照这样的改革路径，即仍然强调以企业内部消化冗员为主，必然转化为国有企业在面对市场时处于不利地位的困难局面。由于企业不能释放冗员，直接导致两个后果，一是企业成本上升，产品价格缺乏市场竞争力，具体表现在企业必须为内部冗员支付大量的工资，同时企业还必须为职工缴纳失业保险基金。但按《国有企业职工待业保险规定》，七类人员可以享受失业保险，其中最主要的两类，即破产企业职工和濒临破产企业在整顿期间被精减的职工为数并不多，而企业因转换经营机制和深化劳动制度改革所出现的富余人员并不在保险对象之列，因而在企业上缴的失业保险金中，真正用于企业的却非常少（陈红爱，李岩，1996；王云珠，1995）。二是企业内部职工由于缺乏来自于劳动力市场竞争的压力和失业风险造成大量“X—低效率”现象的存在，同时，当职工劳动供给行为出现了市场化特征之后，企业内外出现了收入差，职工便减少真实劳动付出量以维持与低劳动报酬之间的均衡（符钢战，1992）。由于企业内上述特征的存在，也使我国过渡时期的失业现象从总体上表现出一些体制性的特征，具体表现在这样几个方面：
1.在现阶段，中国的整体失业率（显性失业率+隐蔽失业率）的绝大部分是由隐蔽失业率构成的，并可能成为我国未来显性失业率上升的主要原因（王诚，1996）。[①c]
2.部分企业的破产是由于产品缺乏市场竞争力，很重要的原因即是成本降不下来，产品价格缺乏竞争力，也就是说，从某种程度上而言，在企业不能自由解雇职工的情况下，却有可能导致企业全体职工成为“失业人员”。
3.由于企业充斥大量冗员，使得监督更加困难，“搭便车”现象大量存在，再加上缺乏失业风险，产生了随处可见的“X—低效率”现象。这种低效率又会反映在产品质量低下，产品品种陈旧单一，缺乏技术创新且新技术扩散被动缓慢，以及企业未能达到最大产量等方面，更使企业在成本高居不下的情况下，面临产品缺乏非价格竞争力的不利局面，从而加深企业经营不良的状况，成为部分失业人员失业的直接原因。
4.在国有企业利用产权重组的方式盘活存量资产的同时，也会实行劳动力的重新雇佣，一部分劳动力由于不能适应新的工作或其他的原因，在产权重组的过程中成为失业人员，这实际上就是原国有企业释放冗员的一种方式。
5.由于非国有经济的迅速成长，与国有企业间的报酬差距拉开，以及国有企业内部显示出人员过多的信号，一部分原有企业职工，主要是些在年龄、技术等方面较有优势的人员，主动下岗，寻求“体制外就业”，在一定时期内会成为失业队伍中的一部分。
正是基于以上的分析，我们把现阶段的失业现象在一定程度上归结为所谓“体制性失业”，亦即由于传统计划经济下的就业体制的内在缺陷在过渡经济中得以暴露的一种特征。这种特征的形成可以形象地由图二加以表示：
图二
过渡时期就业体制的特征同时表现为劳动力市场发育不健全，失业保险基金不足和企业存在大量冗员两个方面，而其共同的体制性背景即为计划经济下的就业体制。在我们的思路中，设计一个过渡时期的失业保险方案，既是为了给劳动力市场的建设创造条件，实现劳动力的合理流动和配置，又是为了通过增加失业保险基金承受力来缓解国有企业的困境，二者是并行不悖的。就业体制的过渡在市场化的进程中，最终达到消除企业冗员的结果，其间，必然会有一个企业不断向社会释放冗员的过程，这也成为我国渐进式改革在当前所必须面对的一个新的难点。现在的以企业消化冗员为主的思路，根本上仍然是违背市场经济下的企业理性的，实际上仍有浓厚的计划配置劳动力的色彩。这个方法不仅依赖于整个国民经济的增长，而且更依赖于国有企业确实拥有消化冗员的能力。事实上，国有经济的增长在我国远远落后于其他经济的成长，据统计，1991—1994年间，国有企业数目基本呈下降趋势，工业总产值增长远远低于非国有经济，国有经济的固定资产投资增幅也远远低于非国有经济，与此同时，国有单位的职工人数也正在下降，城镇新就业人口中，国有单位人数也逐年下降（见表一）。可以推论，企业消化冗员的能力并不强，靠企业消化冗员，只会使国有企业在市场竞争中面临日益不利的局面。
各种经济类型工业企业单位数 （万）
各种经济类型工业总产值按可比价格计算 （上年为100）
全社会固定资产投资额1994年比1993年增幅（%）
各种经济成分职工人数（万人）
年份 1991 1992 19931994
国有单位10664108891092010890
城镇集体单位3628 3621 3393 3217
其他经济216.04 281.78 535.69 747.46
城镇新就业人口（万人）
年份 1991 19921993 1994
国有单位363.0
366.9 310.0
294.0
城镇集体单位272.0
218.2 202.0
181.0
其他单位70.0 77.598.0 115.0
从事个体劳动60.0 73.495.0 125.0
表一，数据来源：《中国统计年鉴1995》，P375、P74、P94—98、P106，中国统计出版社，1995年8月版。
二、传统“就业合约”的解除与相应的补偿
在计划经济的就业体制下，由国家来实行统一的社会保障，包括医疗、养老，也保障每一个劳动者有终生就业的机会，而国有企业职工在享受各种保障的同时，只拿到很低的工资，一部分劳动所得由国家用来实行统一的社会保险，这实际上在国家与企业职工之间形成了一种隐性的“就业合同”，即由国家保障职工就业的权利，而职工则将一部分所得交给国家，相当于一种保险金。在这种隐性的“就业合约”下，企业职工实际上并无失业风险。
作为对传统就业体制的改革，一项根本性的举措是推行劳动合同制，这项制度从1980年起在上海、广东等少数地区试行之后，又不断扩大试行范围。1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，标志着我国就业制度改革的转折点，开始全面推行劳动合同制，这一制度动摇了铁饭碗式的传统就业制度，失业风险随之产生。由于实行了劳动合同制，实际上国家便不再保障每个人都有就业的机会。由于失业风险的产生，客观上便要求形成一种机制，分散失业风险，这就是失业保障制度。我国从1986年10月开始，配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施，建立了国有企业职工失业保险制度。也就是说，传统的“就业合约”解除了国家不再承担为每个劳动者安排工作的义务；同时新的合约形成了在企业内，职工与企业签订劳动合同，在企业外，劳动者通过缴纳失业保险金而享有在失业期间领取失业救济金的权利。
在这个旧的“就业合同”的解除过程中，作为改革推进者的国家成为实际的违约一方，而在新的制度下的原国有企业职工成为违约的实际受损者，这样就要求国家在失业保障体系不健全、尤其是失业保险基金的承受能力还太低的情况下，在一定的过渡时期内，对经历过传统就业体制的失业者作出补偿。由于在职工领取低工资的旧体制下，企业职工的一部分劳动所创造的价值已转化为国有资产，所以，我们设想，当国家再也不保障职工终生就业的情况下，可由国家每年划拨一部分国有资产充当失业保险基金。
从功能上来说，由国家划拨国有资产充当失业保险基金的方案，实质上也是国家在释放冗员提高企业效益的同时，避免由于社会失业保险基金不足而造成的社会动荡的一种手段。这与国家作为一种特殊主体的身份有关，这在一般市场经济国家是以国有资产充实失业保险基金的做法的理论基础，所不同的是，我国在经济转轨的特殊时期，上述做法有其特殊的历史背景。在西方国家的失业保险制度中以国有资产充实失业保险基金的做法，虽然其理论基础和历史、现实背景与我国有很大不同，但其做法是可以借鉴的。其中最有代表性的就是阿根廷，该国于1991年9月颁布了新劳动法，提出了新的失业保险计划，建立了一个“全国就业基金”（National Employment Fund），其筹措方式之一，就是从国家企业私有化中抽出10%的收入予以支持。
从可能性上来说，由国家划拨国有资产充当社会保险基金，实际上只是国家同一支出在形式上的转换（牛仁亮，1993）。因为国家每年实际上要为企业冗员支付工资、福利补贴、公费医疗等等，而将这部分冗员从企业中剥离后，国家实际上在一定程度上只是将原先由国家支付给冗员的工资等交由失业保险机构发放。根据统计测算，按国有职工1994年平均工资4797元、人数10890万人计，[①d]如富余人员占20%，则工资总额每年就要消耗1044亿元，而按照上海市1996年4月1日起实行的新的失业救济金标准，第一年225元，即使上述富余人员都转换为显性失业者，一年也只不过领取失业救济金588.06亿元。因此，我们说，鉴于本文开始时所说的两个突出矛盾，将国有资产划拨一部分扩大失业保险基金的承受能力，同时允许企业逐步释放冗员，从而增进企业的“X—效率”，提高企业的生存能力，不仅有理论上的合理性，而且有现实的可操作性。
三、隐性失业显性化基础：过渡性失业保险方案设计
如果要使国有企业能够逐年释放一部分冗员，失业保险基金必须有相应的承受力。在这里，我们试图设计出这样一个方案，每年由现有制度收缴的失业保险基金加上国家划拨的国有资产，使得国有企业在一定时期内基本上可以释放全部冗员，其中一个关键的问题在于国家每年究竟应以多少国有资产充入失业保险基金，应以怎样的方法计算。
由于具体的实施方案总是简单的，因而在我们的计算中，也作了一定的简化处理，这些简化处理是：1.假定在现在的就业体制下，国有企业不再会增加新的冗员，或者新增冗员对现有的冗员存量来说可以忽略；2.自1986年全面推行劳动合同制之后，国有企业的新增劳动力没有经历过传统的就业体制，因而从我们的方案的理论基础，即国家进行“违约补偿”的角度而言，他们不作为我们的方案的“补偿”对象；3.我们假定，就业人口在年龄上是均匀分布的；4.假定每一年向社会释放的冗员中，在年龄上也是均匀分布的。在这些假定的基础上，我们可以得到这样的计算公式：
A＝a·T[，1]·M·R[，1]·R[，2]／T[，2]·R[，3]
其中，A为每一年需划拨的国有资产数额；
a为每月领取失业救济金标准，它将随着物价水平的变动，由政府相应作出调整；
T[，1]为平均失业周期，T[，1]＝T[，1]（x[，1]，x[，2]），它是劳动力市场完善程度x[，1]（包括职业介绍、职业技能开发、就业训练等）的减函数，dT[，1]／dx[，1]＜0；是再就业工程力度x[，2]（包括兴办就业服务企业，建立培训基地和就业服务设施，为鼓励自谋职业的资金投入）的减函数，dT[，1]／dx[，2]＜0；
M为全部国有单位职工人数，
R[，1]为方案开始实施时国有企业中富余人员比率，R[，1]＝R[，1]（y[，1]，y[，2]），它是企业内部消化冗员能力y[，1]的减函数，dR[，1]／dy[，1]＜0；是非国有经济增长y[，2]的减函数dR[，1]／dy[，2]＜0；
R[，2] 为我们方案的“补偿对象”在全部国有企业职工人数中的比率，它随方案实施开始时间的推迟，逐年降低，在方案实施过程中，每年也将有一部分人退休，退出补偿对象的范围；
T[，2] 为我们的方案实施的年限；
R[，3] 为失业救济金支出占失业保险基金比率，R[，3]＝R[，3]（z[，1]，z[，2]），它是失业率z[，1]的增函数，dR[，3]／dz[，1]＞0；是失业保险基金管理费用z[，2]的减函数，dR[，3]／dz[，2]＜0。
根据我们所获得的数据，若取上海市1996年现行标准，a＝225元／月；据统计，1994年T[，1]＝6个月[①e]，M＝10890万[②e]；对R[，1]，我们采取20%[③e]；若我们大致只考虑补偿30—50岁的国有企业职工，又因为国家规定16岁为法定的就业最低年龄，则R[，2]约为20／35；如果我们将方案实施时间定了5年，则T[，2]＝5；据统计，1994年R[，3]为30%[④e]。这样，国家第一年需以国有资产注入失业保险基金的数额就约为：
A＝225×6×10890万×20%×（20／35）／5×30%≈112亿元
需要作出补充说明的是，我们没有考虑失业率上升会带来的后果和劳动力具体的再就业过程。事实是，国有企业释放冗员必然会引起失业率上升，这在我们的方案中实际上是作为国有企业面临困境时，突破改革难点的必然成本。此外，我们认为本文所提的方案，有助于劳动力市场的发育，在扩大了的失业保险基金中将有很大一部分用于劳动力市场的建设，企业冗员在成为显性失业人员之后，在一定程度上会自发地寻求就业机会，主要是流向外资企业、合资企业、合作企业、股份制企业、私营企业，或者自我雇佣（Self-employment），增强了劳动力的流动性。同时，在我国仍然存在大量的就业机会，主要集中在一些较苦、较累、收入不高的行业。此外，第三产业的发展，包括大中城市社区服务业的发展也会提供大量的就业机会。据预测，今后十年，第三产业每年将增加1000万以上的就业岗位，第三产业的就业人员在2000年将达到总就业量的30%左右，2005年将达到38%左右，成为就业规模增长的主力，为失业人员再就业创造良好的机遇（劳动部劳科所课题组，1996）。
其次，我们应对划拨国有资产后基金的具体运作过程作出一定的设计。在基金具体运作过程中，应有一定的差别对待。例如，释放冗员的比率的行业差别和企业差别，有助于先使最困难的企业摆脱困境和推动产业结构调整；失业救济金领取的年龄差别，有助于实现不同年龄失业者之间的公平问题，因为年龄越大，在计划经济下向国家缴纳的“保险金”越多，而在新体制下，需要享受失业保险的时间却越短。值得一提的是，牛仁亮（1993）曾对具体的操作过程和机构设置作了细致的设想。
[①a] 该数据引自劳动部劳科所课题组，1996。
[②a] 据国际劳工组织和中国劳动部在1995年联合进行的一次“企业富余劳动力调查”显示，城镇各类企业的综合隐蔽失业率为18.8%，接近于国家其他权威部门对城镇就业中隐蔽失业率作过的估算（国家计委和体改委提出为25%，国家研究机关提出为20—25%，统计局为20%，劳动部为10—12%），而国有单位的富余人员比例被认为高达20—30%左右。可参阅王诚，1996。
[①b] 对过渡经济表现出的制度遗产的描述，可参阅Alena Nesporova＂Labour MarketDevelopments and Policies in the RuSSian Federation＂，载于International Labour oFFice Central and Eastern European Team＂Perspectives for Labour Market and Social Policy Reform In the RuSSian Federation in the Mid-1990s＂，此外，牛仁亮（1993，P161）认为可以用实行“休克疗法”的苏、东国家显示出的失业率（平均在15%左右）来大致地衡量计划经济国家中冗员比率的情况。
[①c] 具体参见王诚，1996，在这篇文章中，作者区分了名义就业和有效率就业的概念，指出“有效率就业量是指一国经济在市场效率原则上运行时与一定资本量相配合的就业量，因此有效就业在微观经济中的反映是，每一个就业者创造的边际产品不低于该就业者获得的报酬”，而“劳动力供给量减去名义就业为名义或公开的失业量，而名义就业量减去有效就业量为隐蔽失业量”，据此，可推算，中国的隐蔽失业率是远远高于显性（即公开）失业率的。
注释：
[①d] 该数据引自《中国统计年鉴1995》，P94。
[①e][②e] 该数据引自《1995中国经济年鉴》，P52；P94。
[③e] 同第25页注[②j]。
[④e] 该数据引自陈红爱、李岩，1996。
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