关于减轻农民负担的制度性思考，本文主要内容关键词为：农民负担论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
多年来，农民负担过重问题一直是困扰着农业经济和农村社会稳定的难题。尤其是近几年，相当多的农副产品出现阶段性、结构性过剩，农副产品卖难问题没有明显改善，大部分农副产品价格持续走低；农业和农村经济结构的调整仍处于起步阶段，农民增加收入的渠道不多，增加收入的难度很大。特别是在我国加入WTO以后， 农业必将在一定时期内受到冲击；乡镇企业的发展同样遇到市场供求关系的制约，吸纳农村剩余劳动力的能力减弱；由于城市经济的增速减缓，工人下岗，农民外出打工的难度也增加了。因此，关注并且搞好农村的减负工作是当前保持农民收入稳定增长的一个重要环节。可以说，减负才能增收，减负即增收。
一、标本兼治，制度改革是根本出路
减轻农民负担关系到农民收入水平和生活水平的提高，关系到农业生产的发展，关系到农村和全社会的稳定，但是却一直没有能够很好的解决。尽管中央三令五申，特别是90年代以来，党中央、国务院颁布了一系列的规定、通知、紧急通知，印发了农民负担手册，甚至采取了一些力度较大的行政措施，但农民的负担仍没有减少。一些地方我行我素，乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款屡禁不止；部分基层干部为追求个人政绩，违反国家有关规定，擅自出台或推行要求农民出钱出物出工的各种升级达标活动，“好事”过多过滥，要求过急过高，层层加码，盲目超前，脱离农村经济发展的实际水平，超越了农民的承受能力；此外，少数基层干部腐败现象严重，大吃大喝，贪污腐化，各种花费都转嫁到农民头上，造成干群关系紧张， 农民抵触情绪很大。 根据农业部对100个县的监测调查统计，2000年农民交纳的各种行政事业性收费、 集资和摊派比上年增加了21%。农民负担沉重，苦不堪言，严重损害了农民利益，妨碍了农业和农村经济的发展，影响了农村的社会稳定，甚至造成矛盾激化，酿成恶性突发事件，已经成为当前农村改革与发展的热点问题和焦点问题。
农民负担问题事关广大农民的切身利益，事关农村社会和全国稳定的大局，决不能掉以轻心。江泽民同志指出，减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。2000年10月朱镕基总理访问日本。14日他在东京广播公司演播室与日本民众直接对话。在回答场外观众“最近一年来，什么是最烦心的事？”的问题时，他说的就是“中国粮食供过于求，粮价下跌，农民负担没有减轻，这是我最伤脑筋的问题。”（注：《环球时报》2000年10月17日）可见问题的难度了。
减轻农民负担决不是一个简单的任务。历史的经验表明，一个问题变成“老大难”，其背后必定有制度性的因素在起作用。因此，减轻农民负担不是单纯地改善工作作风，加强监督就能解决的问题。以前我们采取的措施，有的看起来很严厉，但作用却不明显，关键就在于治标不治本。笔者认为，要真正解决问题，必须依靠深化改革，综合治理，重新构筑利益分配和农民权益保护制度。
改革开放以来，我国农业的经营机制和农村的社会关系已经发生了根本性的变化，但上层建筑，也就是农业经济和农村社会的管理，在一定程度上仍处于计划经济时期的框架内，极不适应社会主义市场经济的要求，这是减轻农民负担问题难以解决的深层原因。关键是改革农村的利益分配制度和农村社区公共产品的供给体制，建立一种从根本上减轻农民负担的良性运行机制。
二、扬汤止沸，推行农村税费制度改革
农村税费制度不合理、不规范是导致农民负担沉重的直接原因。减负首先要改革的就是与农村市场经济发展的内在要求不相适应、与分税制的财政体制不相适应的分配体制。不合理的农村税费制度是农村经济发展的瓶颈，是农村社会不稳定的导火索。
农民的正式负担包括两个部分，即农民对其所在农村社区的负担和对国家的负担。农民按规定缴纳的农业税、特产税、屠宰税等属于对国家的负担，“提留”、“统筹”则是对其所在农村社区的负担，此外还有一些诸如义务工等无偿的劳务性负担。我国现行的农业税政策是根据50年代合作化后农村的政治经济情况制定的。以后虽然也作过一些补充完善的工作，但由于以常年产量为计税依据、稳定负担、增产不增税的政策一直没有调整，农业税的实际负担水平不断下降，农业税的收入规模相对来说也越来越小，2000年农业税的实际负担水平仅为2.5%。 农业税调节农村经济的功能逐步弱化。
“乡统筹”、“村提留”作为农民对所在社区的负担本身就有不合理的一面。这个问题实质是农村公共产品的供给制度问题。在人民公社时期，政社合一，公社区划范围内对公共产品的需求主要由公社内部解决。1983年撤消人民公社，建立乡（镇）政府时，由于国家财政困难，拿不出足够的资金来支持乡镇政府履行其职能，不足部分只能沿袭人民公社时期的作法，由乡镇政府在农村社区自行筹措资金，这就是“乡统筹”、“村提留”。“村提留”包括公益金、公积金和管理费，是集体经济组织为改善生产条件、扩大再生产和集体福利进行的内部积累，以及维护村务正常运转而提取的管理费。“乡统筹”则用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村公路等公共事业。在实行了家庭联产承包责任制，农村基本经济关系发生重大变化的情况下，农村公共产品的供给体制仍然采用这种游离于国家财政收支体系之外的做法，其弊端主要是以支定收、按需征收、随意性大、农民负担重。
农民最反感的是乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款，这是农民的额外负担。由于大部分乡镇政府财政都比较困难，收入不能满足需要，往往通过各种收费弥补支出缺口。这导致收费越来越多、越来越乱，成为农民负担的大头。这部分资金项目繁多、随意性大，总量难以控制，大部分没有纳入统一管理，财权与事权脱离，缺乏有效的监督与控制，资金浪费损失相当严重。
1998年10月，财政部、农业部、中央财经领导小组办公室联合成立了农村税费改革领导小组，开始研究和部署农村的税费改革工作。中央决定从2000年3月开始，在安徽全省，以及湖南、甘肃、河北、河南、 黑龙江、陕西、内蒙等省区的部分县市进行农村税费改革试点。农村税费改革是建国50年以来我国农村继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后的又一次重大改革。其实质是调整和规范国家、集体与农民的利益分配关系，将农村的分配制度纳入法治轨道，用制度来规范分配行为，理顺农村的分配关系，扼制农村的“三乱”和各种摊派，切实减轻农民负担。
目前的农村税费改革方案具有一定的过渡性质，例如还保留了“村提留”，尽管征收使用办法做了调整。农村分配制度改革应当强调以下三个原则：1.逐步建立以税收为主的现代分配方式，把政府与农民的利益分配关系统一到全国统一的税收管理体制中，统一征收，统一管理，杜绝基层政权机关多部门、多环节向农民伸手；2.理顺县乡财政分配关系。按照财权与事权相一致的原则，明确划分县乡财政的收支范围。同时，进一步调整和完善财政管理制度，支出与收入脱钩，收支两条线；3.调整农民负担的具体办法，建立按收入，而不是按人头或土地分摊负担的制度，公平税赋，合理负担。
农村税费改革作为一次重大改革，决不能低估它的复杂性和艰巨性。安徽省农村税费改革过程中，在农民负担水平减轻的同时又出现了另一个问题，即乡镇政府和村级组织出现较大的收支缺口，尽管中央财政给予了一定支持，但仍然影响了农村一些社会事业的开展，甚至影响到基层政权组织的正常运转。例如，由于取消了“乡统筹”，义务教育经费不足的矛盾更加突出。这一矛盾直接影响了农村税费改革的进一步推广。
农业，作为国民经济中的基础产业，投资需求量大，回报期长，回报率低，而且宜受自然灾害的影响，不确定性因素相当多，因此收入较低且不稳定。从总量上看，2000年农村人口占全国人口63.8%，而农业增加值仅占全国GDP的15.9%（注：《中国统计摘要（2001 ）》中国统计出版社2001年5月），并且连年下降。用占15.9 %的增加值产生的收益和税费，维持农村基层政权机构的运转，为占人口63.8%的农民提供公共产品，这本身就是非常困难的。长期看要靠发展农业生产，减少农村人口，城市化来解决问题。目前则应加大国家财政的投入力度，特别是社会事业这一块。例如义务教育，办学的经费应当纳入各级政府、特别是省市地方政府预算。而目前70%—80%的费用由乡镇负担，费用缺口通常由农民集资解决。由于各个地区经济发展不平衡，乡镇财政贫富不均，导致各地区教育发展差距很大，也成为乱收费、滥集资的重要原因。
国家财政首先应当改变长期重工轻农、重城轻乡、过于向城市倾斜的做法，改变城市公共事业国家办，农村公益事业农民办这种极为不合理的现象，加大对农村转移支付的力度。农民通过几十年的剪刀差已经为中国经济的发展作出了巨大贡献，在目前我国经济已经得到长足发展的今天，应当充分考虑调整中国社会的“二元化”结构，支持农业发展，改变农村面貌，增加农民收入。这对中国经济的长远发展是非常重要的。
总之，农村税费改革是一项十分复杂的工作，是国家进一步深化改革的重要组成部分。这项改革涉及到方方面面的利益，必须加强领导，完善政策，认真总结经验，周密部署，有计划、有步骤地推进，确保取得成功。
三、釜底抽薪，乡镇政府机构和人事制度改革
乡镇政府机构和人事制度改革是减轻农民负担的根本环节。
目前农村的行政管理体制极不适应改革开放以来社会主义市场经济发展的需要，在机构设置、人员配备、职责要求、运作方式等很多方面都不符合农村、农业、农民的要求。如果不实行乡镇政府机构和人事制度的配套改革，农村税费改革将难以进行下去，减轻农民负担的初衷也就难以收到实效。
首先是乡镇政府机构庞大，财政供养人员过多，导致支出膨胀、入不敷出。人民公社体制解体后，实行镇、村、组行政体制，编内编外的干部和工作人员越来越多。据统计，全国4.5万个乡镇， 由财政供养的人员达1280万（包括离退休人员230万）。 庞大的政府机构靠正常收入难以维持，只能在农民身上打主意。这是造成农民负担过重，远远超出农民承受力的重要原因。减负不与减机构、减人相结合，各种支出的口子就堵不住。例如，有的乡镇财政非常困难，干部几个月发不出工资，这种情况下如何能“减负”？
其次，基层政府机构职能转换不到位。目前，许多基层政府机构角色错位，职能调整滞后，“政社合一”的旧思维时隐时现，管了不少与市场经济下政府职能不相符的事情。我国干部制度对政绩的考核仍然具有计划经济的特色，许多干部好大喜功，华而不实，热衷于搞“政绩工程”、“形象工程”、“参观工程”，严重脱离实际乱上项目，搞门面建设，虚假繁荣。一些地方和部门在农村办事要求过急过高，升级达标活动不断出台，弄虚作假，劳民伤财。因此，减负不与减事相结合，就不能有效遏止各方面向农民伸手的现象，就不能制止变换名目出台新的收费项目的做法。
再次，我们少数基层干部摆不正自己的位置，“官本位”的思想严重，思想和工作作风问题突出，简单粗暴，强迫命令，甚至动用司法手段到农民家里拉粮食、牵牲口、搬东西。有的乡干部甚至说，收农民的钱，扯一根头发喊痛，扯一把还是喊痛，那就少扯不如多扯。（注：《半月谈》2000年第21期第14页）引起农民群众的极大反感，甚至酿成恶性涉农案件。2000年春夏之交，安徽省有关部门组织了对150 个村情况的调查。结果发现，真正能够得到大部分村民拥护的村级组织只有10%左右，能够维持或勉强维持局面的为60%左右，难以为继状态的比例高达30%左右。可见，在农村基层政权机构中存在的形式主义、官僚主义，以及滋生的种种腐败现象已经严重地影响了党和政府与农民的关系，妨碍了农村农业经济的发展，非改不可。
改革首先要精简机构，减少吃“皇粮”的人员，清退乡镇自聘人员，减少村组干部，降低行政成本，从根本上堵住增加农民负担的源头。我们应当按照农村的实际情况设置政府机构，以政府职能为出发点，严格控制乡镇干部和工作人员的职数。目前我国农村的村级规模普遍偏小，但“麻雀虽小，五脏俱全”，三四百人的小村子也得有一班人马。乡镇规模也不大，全国乡镇平均人口不到一万人，每个乡镇都要设“五套班子”，光这些人的工资、办公费用支出就是一大笔开支。从2000年开始，一些地方进行了“撤乡并镇”、“撤村并村”的试点工作。江苏省仪征搞了“村组一体化”试点，取消了村民组长，改由村干部兼任，取得了不错的效果。朱镕基总理在2001年3 月召开的全国人代会上所作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中明确提出：“同税费改革相结合，精简乡镇机构，裁减人员，减少村组干部补贴人数；有条件的地方，适度撤并乡镇。”（注：《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》人民出版社2001年3月第 15页）
同时，还应当改革社会事业体制，根据实际情况归并乡镇事业单位。特别是合理调整农村中小学的学校布局，提高办学效率。
精简乡镇机构，裁减人员也有很大难度，必须积极稳妥地进行。既要坚决，又要谨慎。特别要做好分流人员的工作，防止引发新的矛盾。乡镇政府在国家行政管理系统中处于基础位置，基础不稳定，不能正常运作，必将影响整个社会的稳定。
其次，乡镇机构必须转变职能。政府的经济职能一定要由计划经济下的指挥、指令为主，转变为市场经济下的调控、服务为主。从“管”农民、服务上级到为农民服务，这是一个根本性的转变。完成了这一转变，才能摆正自己与农民的关系，才可能正确对待农民，改变思想作风和工作作风，真正为农民办实事。
再次，提高农村基层干部的综合素质也是很重要的一个方面。这里应当特别强调加强农村党组织的建设，健全以党支部为核心的村级基层组织。最近党中央决定在全国县（市）和乡村干部中开展“三个代表”重要思想的学习教育活动，这是提高基层干部素质，增强农村基层党组织凝聚力和战斗力，加强党对农村工作领导的重要举措。其中重点是解决农村基层干部思想工作作风方面存在的突出问题。江泽民同志又提出把以法治国和以德治国结合起来。以德治国把道德建设提高到执政的高度认识，强调以领导作风带党风，以党风带民风。法治强制人的外部行为，德治规范人的内心世界，两者相辅相成，才能从根本上实现社会稳定。
四、脱胎换骨，建立农民权益保护制度
市场经济的发展促进了经济利益主体的多元化，各种不同类型的市场主体形成了不同的社会利益集团。由于它们的利益各不相同，在追求自身利益的时候冲突往往不可避免。因此，维持各个社会利益集团权益的均衡就成为社会稳定的前提。有效保护各个社会利益集团的合法权益是社会主义市场经济民主与法治建设的根本。当前，我国的社会利益集团权利制衡机制仍处于形成的过程中，极不适应社会主义市场经济利益多元化发展的要求。从目前情况看，经济体制改革的进一步深化，要求政治体制改革相配套。不解决政治体制改革问题，经济体制的改革也很难有所突破。
农民目前是最弱势的一个社会利益集团。农村的经济体制改革在一定程度上赋予了农民生产经营的自主权。但由于政治体制改革相对滞后，“耕者有其权”得不到保证，时常受到干涉，甚至被剥夺。这是农民负担屡减不轻的重要原因。解决这一问题的对策如下：
1.逐步建立完善的法律约束机制
市场经济与计划经济的行为规范有很大的不同。计划经济下各行为主体严格按国家计划的要求开展各项活动，计划没有规定的就不能做。市场经济则不同，严格地说，法律没有禁止的事，理论上都可以做。正因为如此，我们说市场经济是法制经济。
市场经济下，减轻农民负担，保护农民权益，必须从法制入手，注重制度建设，健全法律体系，严格依法办事，强化依法行政。必须加快农村的立法进程，强化法律在农村的实施，逐步把政府行为限定在法律的框架之内。乡镇政府行使权力，分配使用各种资源和财力均应依法按章办事。这里应特别强调对基层政府经费开支的范围和标准，对农村的教育、医疗、电力、道路等公用事业和垄断部门的收费进行严格管理。完善农民负担的预决算、监督卡、专项审计制度。在社会主义制度下，每个国民的权利都应当是平等的，不能对农民有所偏颇、另眼看待。
2.下决心建立健全农民负担的监督机制
目前，我国农村基层民主制度很不健全，政府的行政行为缺乏必要的监督。特别是农村财务制度很不完善，财务管理混乱。对一些乡村干部损公肥私的行为缺乏必要的约束。
有些人一见农民有饭吃就想打主意。1985年以后，农民种地的收入增长速度日益下降，近几年农产品普遍供大于求，更是增产不增收，但是有些人、有些部门从自身利益出发，随意高估农民收入，巧立名目向农民收钱收物，甚至提前征收、重复征收。尽管中央三令五申，但上有政策，下有对策，问题就是解决不了，农民连喘息之机都没有。
在开支方面缺乏规范，只要领导点了头，什么钱都敢花，什么开销都敢列支，假单据、白条比比皆是。审计、监察部门的查处也多以罚代法，惩处不力，批评几句，通报一下，潦草处理了事，有的拖一段时间就没了下文，有的走了后门，托了关系，甚至不了了之。
因此，一方面要普及法律知识，不断提高国民的法律意识；另一方面必须下决心建立健全农民负担的监督机制。应当建立独立的监督组织，严格执法，才能真正减轻农民负担。
3.强化村民自治制度建设
强化村民自治制度建设，推进基层民主政治，其核心是保证农民群众当家作主的地位，赋予农民群众表达意见的机会，给农民群众以“发言”的权利。经过改革开放和市场经济的洗礼，农民群众的民主意识日见觉醒，迫切要求改革基层管理。关键在党和政府如何指导和引导。因为在干群矛盾中，放不开、不敢真正处于群众的监督之下是矛盾的主要方面。
农村基层民主管理主要体现在两个方面，第一是干部管理，第二是政务和财务管理。应当改变干部的选拔任用制度，总结试点的经验和教训，积极推广村级民主选举。同时，改变干部的政绩考核办法，建立农民对干部的制约机制，使干部真正对农民负责，为农民服务。同时，改革农村公共产品供给的决策程序，增加公共资源使用的透明度，保障农民的知情权和参与权。2000年12月，中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，要求在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的各种站所全面推行政务公开制度，定期将财务收支情况公之于众。目前，一些地方规定村提留的使用、村内需要兴办的集体生产和公益事业实行一事一议，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，以便最大限度地保证公开和透明，杜绝干部滥用权力，贪污挪用，挥霍浪费。
当然，我们的村民自治必须坚持从中国的国情出发，在现有的经济基础、文化素质、历史传统、政治架构和社会发展水平的基础上推广实施，循序渐进，逐步扩大村民自治的权限和范围，防止欲速而不达。
4.积极探索农民权益保护组织的新形式
从人数看，农民是最大的社会利益群体。但由于农民、农村和农业的特点，农民又是各个社会利益群体中相对的弱势群体，很容易受到不法侵害。现实生活中，乡村干部滥用权力为自己谋私利，农民受到不公正待遇的现象具有一定的普遍性。在安徽实施“费改税”试点期间，当地的一些权力机关竟然开始向月收入不足200 元的农民征收“个人所得税”。还说“如今上级不让收费，可有些费又不得不收，就只好向农民征收个人所得税”。（注：《经济日报》2000年10月19日报道）国家要求村务公开，一些人就搞假公开，农民很关注，也很无奈。
农民自我保护能力低下的原因在于农民缺乏维护自己权益的手段，这又与农民的组织程度相对薄弱有关。2000年9 月世界银行发表的世界发展报告《向贫困开战》指出，贫困不仅意味着低收入，也意味着没有发言权，缺乏对与自己生活有关的决策的影响能力。因此，给农民依法保护自己合法权益的途径和手段是减轻农民负担的重要保障。国家应当审时度势，因势利导，筹建农民自愿参加的自治性组织，代表农民的利益与其他的社会利益集团进行平等互利的合作，维护农民自身的合法权益。这是加强农村基层社会主义民主政治建设的重要举措。这种自治性组织的具体形式应当进一步探讨。例如可以借鉴日本农民协会的做法。日本农民协会自1900年根据国家颁布的《产业组合法》成立，一直坚持民办、民营、民管的原则，政府主要通过法律和经济杠杆进行规范，引导其健康发展。日本农民协会对日本农业的发展，保护自耕农的利益起了很大作用。我国应当在适当时机出台有中国特色的有关法律，确立农民自治性组织的法律地位，规范政府与农民自治组织的关系，使其能够依法保护农民的生产经营活动和资产收益不受不法侵害。
总之，农民的负担过重是一个必须解决的老大难问题，但是，问题的复杂性又使这个问题的彻底解决要有一个过程。一方面，我们要对那些农民群众反映强烈，带有普遍性的重要问题及时采取措施，进行专项治理。特别是对突发的群体事件一定要严肃处理，给人民一个满意的交代，防止矛盾激化。另一方面，根本解决问题必须治本，从制度上寻求出路。这就要有一个过程，不能急于求成。农民负担问题在我国已是痼疾沉疴，非施复方猛药，难以治愈，党和政府一定要坚定决心，树立信心，改革制度，综合治理，以求彻底解决问题。
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