正确认识与开展税务服务，本文主要内容关键词为：正确认识论文,税务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，在中国的税收理论与实践中，出现了一种将税务服务与税收管理等同起来的倾向。理论上，一些人提出要把税务机关变成服务型机关，把纳税人当作客户对待。税务机关与纳税人之间的关系，似乎就是厂商与客户之间的关系。实践中，无论是中央还是地方的各级税务机关，都在试图将税务服务贯穿到税收管理的各个领域与各个环节，为纳税人提供全方位与全过程的税务服务，似乎税收管理就是税务服务，税务服务可以替代税收管理。这种倾向，在理论上是十分错误的，在实践上是十分有害的，必须加以纠正。
用语的选择
目前，人们探讨税务服务问题所使用的术语主要是“为纳税人服务”。这是不准确的。在现代社会，纳税人与人民、公民、居民基本上只有内涵上的区别，没有外延上的区别。纳税人的范围基本上等于人民、公民、居民的范围。为纳税人服务基本上等于为人民、公民、居民服务。问题的关键在于，作为人民、公民、居民，纳税人的需要是全方位的，其中既有对吃的、穿的、住的、用的等私人物品的需要，也有对和平、秩序、便利等公共物品的需要。与此相对应，所有满足纳税人需要的活动都可以说是为纳税人服务。就政府的各个组成部分而言，行政机关的活动是为纳税人服务的，检察院、法院的活动是为纳税人服务的，军队和公安干警的活动也是为纳税人服务的。为了将税务机关为纳税人提供的税务方面的服务与其他部门为纳税人提供的其他方面的服务区别开，这里不使用为纳税人服务一词，而使用税务服务一词。
税务服务在税收管理中的地位
一些人之所以要把税务机关变成服务型机关，把纳税人作为客户对待，主要原因是把税务服务等同于税收管理，而不是把税务服务仅仅看作税收管理的一个组成部分。为了纠正这种错误认识，有必要搞清税务服务在税收管理中的地位。
首先应当指出，税收管理与一般意义上的管理即企业管理与公共管理不是同一个概念。企业管理与公共管理都是同一组织内部的管理。在这种管理中，管理者与被管理者属于同一组织，具有共同的利益，管理者与被管理者的关系表现为上级与下级的关系或领导与员工的关系，管理的过程表现为计划、组织、领导，控制等。税收管理则不然。税务机关与纳税人不属于同一组织，不具有共同的利益，税务机关与纳税人的关系也不是上级与下级或领导与员工的关系，税收管理过程自然不表现为计划、组织、领导、控制的过程。因此，在研究税收管理问题时，不能张冠李戴，将企业管理与公共管理的基本原理简单地套用在税收管理上面。
笔者坚持认为，无论是税收管理的目的，还是税收管理的内容，都是由纳税人的行为决定的。要明确税收管理的目的，确定税收管理的内容，必须从纳税人行为出发。
就税收管理的目的而言，在税收制度确定之后，之所以还要设置税务机构，实施税收管理，是因为并不是所有的纳税人都能够依法纳税。如果所有的纳税人都能够依法纳税，都知道为什么纳税、纳什么税、纳多少税、怎么纳税，就没有必要设置税务机构、实施税收管理了，只要在银行开设一个税款结算的窗口，纳税人自己就会把税款自觉、准确、及时地缴纳到国库里去。因此，无论人们怀着多么高尚的情怀去理解税收管理，用多么动听的语言去描述税收管理，税收管理的目的都是为了促使纳税人依法纳税。
就税收管理的内容而言，在没有税收管理的情况下，纳税人的行为有两种基本类型：
1.原生性税收遵从。具体表现为：纳税人能够正确认识税收的性质与作用，完整、准确地理解税收法律与法规，自觉、准确、及时地履行纳税义务。当然，在现实生活中，这部分纳税人几乎是不存在的。
2.原生性税收不遵从。具体表现为：纳税人不能正确认识税收的性质与作用，不能完整、准确地理解税收法律与法规，不能自觉、准确、及时地履行纳税义务。在没有税收管理的情况下，几乎所有的纳税人都属于原生性税收不遵从。
具体地说，原生性税收不遵从又有两种类型：
(1)无知性税收不遵从。具体表现为：纳税人能够正确认识税收的性质与作用，愿意自觉履行纳税义务，但由于不能准确理解税收法律与法规，因而不能准确、及时地履行纳税义务。
(2)故意性税收不遵从。具体表现为：纳税人不能正确认识税收的性质与作用，不愿意完整、准确地理解税收法律与法规，不去自觉、准确、及时地履行纳税义务。现实生活中的原生性税收不遵从，主要是这种故意性税收不遵从。
进一步说，故意性税收不遵从也有两种类型：
①自私性税收不遵从。具体表现为：纳税人不能正确认识和处理私人利益与公共利益之间的关系，不愿意为实现公共利益而承受税收负担。
②对抗性税收不遵从。具体表现为：纳税人对政府行为不满意，明目张胆地拒绝纳税。中华人民共和国成立之前，共产党领导人民抗捐抗税属于对抗性税收不遵从。现实生活中，偶尔发生的暴力抗税事件也属于对抗性税收不遵从。当然，无论在过去还是现在，与自私性税收不遵从相比，这种对抗性税收不遵从都是比较少的。
为消除各种原生性税收不遵从，促使纳税人由税收不遵从转化为税收遵从，在税收管理中必须采取以下措施：
1.税务服务。为促使无知性税收不遵从转化为税收遵从，税务机关必须为纳税人提供正当、有效的税务服务。通过正当、有效的税务服务，无知性税收不遵从将转化为引导性税收遵从。
2.税收监控。为消除自私性税收不遵从产生与存在的条件与途径，促使一部分自私性税收不遵从转化为税收遵从，税务机关必须对纳税人实施正当、有效的税收控制。通过正当、有效的税收控制，一部分自私性税收不遵从会因为没有逃税的机会而转化为约束性税收遵从。
S.税收保卫。为消除自私性税收不遵从产生与存在的动因，消除对抗性税收不遵从，税务机关必须采取正当、有效的税收保卫措施，及时发现并严厉处罚逃税者。通过正当、有效的税收保卫措施，一部分自私性税收不遵从和对抗性税收遵从会转化为防卫性税收遵从。
4.税收救济。税务机关实施税收服务、税收控制和税收保卫，有可能发生各种不当行为，侵犯纳税人的合法权益，诱发新的税收不遵从。为保护纳税人的合法权益，税务机关应有正当、有效的税收救济措施。
通过采取以上措施，各种原生性税收不遵从分别转化为引导性税收遵从、约束性税收遵从与防卫性税收遵从。这三种税收遵从共同构成了转化性税收遵从。它们与原生性税收遵从一道构成了全部的税收遵从。纳税人行为与税收管理职能之间的关系如图1所示。
由以上分析可以看出，税务服务是税收管理的有机组成部分。没有税务服务，无知性不遵从就无法转化为引导性税收遵从，税收管理的目标就无法全部实现。为了促使无知性不遵从转化为引导性税收遵从，全面实现税收管理的目标，税务机关必须为纳税人提供税务服务。这就是税务服务的存在原因，也是税务服务在税收管理中的地位。对税务服务的理解，应当到此为止。如果跨过了这个边界，将税务服务推广到税收管理的各个领域与各个环节，必然会产生完全相反的结果。试想：如果对自私性税收不遵从提供税务服务，这种服务与帮助纳税人逃税又有什么区别呢？如果对对抗性税收不遵从提供税务服务，这种服务与帮助纳税人抗税又有什么区别呢？十分明显，对于自私性税收不遵从和对抗性税收不遵从，只能实施严密的税收监控和严厉的税收保卫，不能提供税务服务。将税务服务应用于自私性税收不遵从与对抗性税收不遵从，只能是为虎作伥，破坏税收管理。
图1：纳税人行为与税收职能
至此，我们可以得出两个结论。第一个结论是：既然税务服务不等于税收管理，税务机关就不可能成为服务型机关。无论是现在还是将来，试图将税务机关建设成服务型机关，都会扭曲税务机关的性质，淡化税收的管理。第二个结论是：既然税务机关不是服务机关，纳税人就不可能成为客户。事实上，即使对税收理论一无所知，只要能进行独立的、冷静的思考，都会发现纳税人与客户之间的本质区别：客户可以自由地选择卖主，纳税人不能自由选择税务机关；客户可以自由地选择商品，纳税人不能自由选择税种；客户可以尽情地与卖主讨价还价，纳税人则必须按照法定税基与税率计算应纳税额。可见，将纳税人当作客户，将税务机关同纳税人的关系理解为卖主同客户的关系，是十分荒唐的。
有人说，发达国家纳税人的纳税意识强，税务机关的职能主要就是为纳税人服务。这是不合实际。事实上，无论发达国家还是发展中国家，纳税人的纳税行为都有两种类型：一种是在没有税收管理的情况下依法纳税，即原生性税收遵从；一种是在有税收管理的情况下依法纳税，即转化性税收遵从。所谓发达国家纳税人的纳税意识强，并不在于他们原生性税收遵从的程度高，而在于他们转化性税收遵从的程度高，也就是约束性税收遵从与防卫性税收遵从的程度高。而转化性税收遵从或约束性与防卫性税收遵从的程度之所以高，是因为有严密的税收监控与严厉的税收保卫，税收救济也比较完善。如果没有严密的税收监控与严厉的税收保卫，纳税人照样不会自觉纳税。在这里，税收监控与税收保卫是因，制度性遵从与防卫性遵从是果。我们不能颠倒黑白，同样不能颠倒这种因果关系。
税务服务的范围
质决定量。对税务服务的性质缺乏正确认识，必然搞不清税务服务的内容。一些单位，在办税大厅设置了茶水站、医药点、针线包，以为这就是税务服务；一些单位，为纳税人装配了税控收款机，以为这就是税务服务；一些单位，为纳税人开发票、记账、提醒纳税人按期纳税，以为这就是纳税服务；一些单位，在税务登记、纳税申报、税款核定、税款征收、税务稽查、税收处罚中采取了一些便利纳税人的措施，以为这就是税务服务。其实，所有这些，都不属于税务服务。
那么，究竟什么是税务服务、什么不是税务服务呢？笔者认为，判断税务服务的标准主要有以下几条：
1.税务服务首先是税务方面的服务。在税务之外提供的服务都不属于税务服务。茶水站、医药点、针线包等不属于税务问题。为纳税人提供茶水、医药、针线等服务不属于税务服务。
2.税务服务是为满足纳税人的需要而提供的服务。凡不是纳税人需要的事务，都不属于纳税服务。为纳税人安装税控装置、要求使用专用发票不是纳税人的要求，不能作为税务服务。
3.税务服务的目的是促使纳税人依法纳税。一切不利于纳税人依法纳税的措施，都不能视为税务服务。为纳税人开发票、记账、提醒纳税人按期交纳等不利于增强纳税人的纳税意识，促使纳税人依法纳税，不能作为税务服务。
4.税务服务只是税收管理的一部分内容。税收管理除包括提供税务服务外，还包括实施税收监控和税收保卫，不能把税收监控和税收保卫作为税务服务。
现实生活中，许多人搞不清税务服务的边界，一个重要的原因是把在税务登记、纳税申报、税款核定、税款征收、税务稽查、税收处罚中采取便利纳税人的措施作为税务服务。其实，税务登记、纳税申报、税款核定、税款征收、税务稽查、税收处罚都不是纳税人的需要，而是税务机关实施税收监控与税收保卫的需要。它们的根本目的都不是帮助纳税人依法纳税，而是防止纳税人千方百计地逃税。在税务登记、纳税申报、税款核定、税款征收、税务稽查、税收处罚中，无论采取什么样的便利措施，都要以有效地防止逃税为前提。如果所采取的措施无法控制逃税，无论对纳税人有多便利，也必须予以取消。事情的本来面目是：在税收管理中，为了促使纳税人依法纳税，应当遵循公平原则和效率原则。根据公平原则，应当在税收服务、税收监控、税收保卫、税收救济中对所有的纳税人同等对待。根据效率原则，应当在不减少税收收入的前提下尽量选择最简便的税务登记方式、纳税申报方式、税款核定方式、税款征收方式、税务稽查方式和税收处罚方式。因此，在税收管理中采取各种便利纳税人的措施，属于税收管理的便利原则问题，不属于税务服务问题，不能将税务服务与税收监控、税收保卫的便利原则混为一谈。
根据以上标准，可将税务服务的内容概括为以下两个方面：
1.税收宣传。主要内容是：
(1)实施税收教育，向纳税人灌输税收知识，帮助纳税人认清税收的性质，树立正确的税收观念，增强纳税意识。
(2)开展税法宣传，让纳税人了解应当纳什么税，纳多少税，怎样纳税，不纳税会产生什么后果。
2.税收咨询。主要内容是：
(1)通过直接接触、信函往来、电话联系等方式，及时、准确地回答纳税人提出的问题。
(2)建立税收信息网站，供纳税人随时查阅税收信息。