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中图法分类号 F842
一、甘肃省职工社会统筹养老保险的改革实践
从1986年国务院颁发的《改革劳动制度四个规定的通知》到1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》， 甘肃省的社会养老保险制度改革已有10多年的历史了。以1996年5 月省政府颁发的《甘肃省城镇企业职工养老保险制度的改革实施办法》为标志，新的社会养老保险制度得以初步形成。实施办法在充分肯定10年来全省养老保险制度改革成果的同时，从制度创新的高度，针对改革中的难点问题，着重从7个方面进行改革。在实施范围上， 破除企业所有制和职工身份界限，将城镇所有企业和职工以及个体劳动者都纳入统一的养老保险制度中，统一管理；在模式转换上，确立了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险新模式；在待遇计发办法上，将企业职工区分为“老人”、“新人”、“中人”三种对象，实行不同的待遇计发办法；在费用筹集上，实行不同的缴费基数和统一的缴费比例；在管理手段上，坚持实行省级统筹；在职责上，明确了职工的权利和义务关系；在配套政策上，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，提倡建立职工互助补充保险。至此，一个体现国家、企业、个人三方合理负担基本养老保险费用，实行国家管基本、企业搞补充、个人适当储蓄的多层次养老保险新体系已在全省初步形成。
截止1997 年底， 全省参加地方基本养老保险费用社会统筹的职工94.55万人，占应参加统筹人数的78.05%，其中国有企业职工86.01 万人，占应参加统筹人数的98.99%；集体企业职工7.59万人， 占应参加统筹人数的58.71%。离退休人员22.84万人，其中国有企业20.63 万人，集体企业2.15万人。当年基本养老保险基金收支相抵略有结余。同时，全省参加补充养老保险的企业60户，参加个人储蓄性养老保险的企业有20户，省烟草公司、兰化、兰炼等企业已经建立起了比较完善的补充养老保险制度。（注：甘肃省劳动厅：《甘肃省社会保障制度改革情况汇报》，1997年4月5日。）在管理体制上，现已将原来分属于劳动、人事、民政、医疗、农村五个部门管理的养老保险统一交归到省劳动厅下属的社会保险局，使社会保险局成为一个统一的、有权威的社会保险方面的决策、协调和管理部门。同时，为了建立起制度统一、管理社会化的养老保险体系，根据国务院关于基本养老保险行业统筹移交地方管理的决定要求，将原来实行行业统筹的铁道、邮电、电力、水利、中建公司、交通部、煤炭部、人民银行（含各专业银行及人民保险公司）、民航总局、石油天然气总公司、有色金属工业总公司等13个行业和部门的基本养老保险全部移交地方管理，从此结束了基本养老保险管理体制混乱、政出多门、“五龙治水”的混乱局面，在理顺社会保险管理体制方面迈出了重要的一步。
实践证明，多层次的社会养老保险制度为促进经济发展，维护社会稳定发挥了积极的作用。这主要表现在：一是保证了离退休人员的基本生活，特别是在当前部分国有企业困难、部分职工发不出或发不足工资的情况下，实行全额缴拨、社会化发放的参统离退休人员都基本上能领到养老金或基本生活费；二是均衡了企业负担，为企业平等竞争创造了条件；三是为不同身份职工在全省各类企业之间自由流动，促进劳动力市场的发育创造了条件；四是对维护社会稳定，促进经济发展，起到了“减震器”和“安全网”的作用。同时也减轻了在本世纪末、下世纪初因人口的老龄化而带来的“白发浪潮”中政府和企业的负担。
但是，目前甘肃省的社会养老保险制度与改革的目标相比，还有很大差距，在具体实施过程中还存在一些问题。
1.社会养老保险覆盖面不大，统筹互济功能弱。甘肃省现行的社会统筹养老保险制度实施的对象主要是全民所有制企业和城镇区县以上大集体企业的职工，而区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业的中方职工的社会保险制度很不健全，私营企业、城镇个体劳动者养老保险和广大农民基本上还没有建立起社会统筹养老保险制度。这种状况不适应我国社会主义初级阶段多种所有制长期并存的格局。从目前社会统筹养老保险的覆盖面情况来看，截止1997年底，全省参加地方基本养老保险费用社会统筹的职工94.55万人，占应参加统筹人数的78.05%，其中国有企业职工86.01万人，占应参加统筹人数的98.99%。这说明国有企业职工基本养老保险制度已基本建立起来。但是由于还有一部分集体企业和大部分非国有经济成分没有参加养老社会统筹保险，使甘肃省总的覆盖面大大降低。按照1997年底统计的数据，把各种非公有制经济算在内，全省总的覆盖面仅为61.8%。从职工人数及构成来看，全省还有8万多国有企业职工、20万集体企业职工、7万多城镇私营企业主及雇工、21万多城镇个体户共计56万名各类企业职工和城镇个体工商户未参加社会统筹，占应统筹人员的38.2%。（注：1997年2 月省劳动厅副厅长邹勇在全省统一企业职工基本养老保险制度工作会议上的讲话。）由于覆盖面不广，使社会保险的统筹互济功能发挥有限，部分国有企业负担仍然很重。
2.养老保险费用收缴难，拖欠问题严重，欠缴基金的人数和金额越来越多。保险基金的收缴是社会保险最基础的工作，也是保障离退休人员基本生活的前提条件。由于部分国有企业面临生产经营困难，以及保险基金征缴缺乏健全的法制和强制手段，加之少数领导对这项工作不够重视，给基金的征缴工作造成许多困难，征缴率下降，欠缴额增加。部分困难企业不仅不能按时缴费，而且把职工缴费部分也挪用了。而部分集体企业及大多数三资企业、私营企业为了获取超额利润，以各种借口拒绝参加养老保险社会统筹。截止1997年年底，全省企业和职工个人累计拖欠养老保险费达4.3亿元。按规定对无故拖欠社会保险费用的企业，应按日加收欠缴额2‰的滞纳金， 但由于社会保险机构没有强有力的手段而无法实施。这种局面如果不能及时扭转，将不仅严重削弱社会保险的调剂和保障功能，而且还将影响职工个人帐户的建立，影响离退休人员养老金正常发放和调整增加养老金的及时兑现，同时也将影响企业改革深化和社会的稳定。只有通过扩大社会保险覆盖面和提高基金收缴率，增加积累和基金来源，才能有效解决社会保险基金亏缺的问题。
3.社会保险统筹层次不一，省级统筹不到位，基金上解难度大。省级统筹是社会保险发展的方向。甘肃省区域经济差异较大，地区、行业、企业间的经济发展水平不一，大部分地区目前还实行地级统筹，个别还是县级统筹，退休费用畸轻畸重的现象十分严重。养老保险如果不实行省级统筹，而实行地（市）或县级统筹，全省将有一半以上的地（市）要提高企业缴费率，到时会有更多的地区保险基金无法平衡。尽管省政府1994年就下发了养老保险费用省级统筹的文件，但至今仍未真正实施运转，不仅标准未统一，而且管理分散。即使是已实现省级统筹的市、县，也因制度与技术的缺陷与不足而未达到理想的效果。加之一些地方政府受地方保护主义的影响，认为参加全省统筹会使地方吃亏，缺乏积极性，不向省解缴退休统筹基金，造成有些地方该收的基金收不上来，却要省、地拨补大量养老金，而在支出方面造成不该支出的却大量支付。截止目前，全省各地至今还有4 亿多应上缴的省级调剂金至今没有缴上来。统筹层次参差不齐，以市、县为单位的社会统筹，分散风险的能力低，相互调剂能力差，难以保障部分离退休人员的生活，而且影响了甘肃省社会保险总体方案特别是统一基本养老保险方案的实施。
4.由于政事不分，缺乏监督机制，社会养老保险基金管理不完善，挤占、挪用、截留、转移保险基金等现象严重，在管理费用上也突破标准使用。社会保险管理可以划分为两个层次，一是政策性的宏观管理，二是具体业务的微观管理，如保险金的发缴、登记、审核、发放等。这两个不同性质的管理应该分开。但目前则以“合二为一”即政事不分的形式为主。主管社会保险的行政部门既负责制定政策和规章制度，又负责实施、操作、经办，没有独立的监督机构，缺乏应有的真正意义上的监督机制，因而自然会出现保险基金被挤占、挪用和盲目投资的现象。甘肃省社会保险基金管理和运营总的情况是好的。截止1997年底，甘肃省基本养老保险基金历年累计结余，除留足两个月的基本养老金外，其余部分存入银行定期存款或购买国家债券，历年滚存结余8.2亿元， 共购买国债2亿多元。但在基金管理上，与其他省份一样， 不可避免地存在一些问题。经1996年审计、财政、劳动部门联合检查，全省挤占挪用养老保险基金5050万元，占基金结余的7.48%。其中，除财政部门办理的借款以外，劳动部门（主要是社会保险机构）和其他渠道挪用近 900万元，占挤占挪用基金的17.8%。（注：甘肃省劳动厅：《甘肃省社会保障制度改革情况汇报》，1997年4月5日。）甘肃省目前的社会养老保险基金主要是1986年10月份以后参加工作、至今尚未到退休年龄的劳动合同制工人缴纳的养老保险基金积累形成的结余，而且这部分结余已开始用于支付原固定工的基本养老保险。按目前甘肃省基本养老保险基金结余额8.2亿元计算，只够调剂支付3年多的养老金，这将使甘肃省基本养老保险基金提前到2001年出现缺口。养老保险基金的结余，是广大企业职工个人帐户养老金的积累，是广大职工和离退休人员的“活命钱”，是对个人帐户需延期支付的资金，所有权属于职工个人，不属于任何一个部门和单位。作为社会保险机构只有管理好基金的义务，没有挤占挪用的权利。
二、健全和完善甘肃省社会养老保险制度
1.进一步扩大基本养老保险覆盖面。扩大社会保险覆盖面有着重要意义。首先，这可以将不同所有制单位、不同身份的劳动者都纳入社会统筹保险范围，以实现在更大范围内均衡企业负担，促进劳动力流动，构筑保障职工和离休人员合法权益的“安全网”；其次，随着企业缴费比例的降低，人口老龄化的迅速发展，以及企业破产兼并的继续实施，使社会保险基金支出剧增，将很快会出现养老保险基金支大于收的局面，保险基金缺口会越来越大。因此，尽快扩大社会养老保险覆盖面已势在必然，迫在眉睫。
随着改革以来多种经济成份的共同发展，现在国有企业就业人数在减少，而非国有企业就业人数增加很快。目前甘肃省尚未参加社会统筹的企业，大部分退休职工少、负担轻，如果尽快把他们覆盖进来，将会减轻甘肃省企业养老保险费用的负担。否则，将给企业基本养老保险统一制度、统一费率、减轻企业负担带来新的困难。因此，无论从建立统一的劳动力市场考虑，还是从非国有企业职工年龄较低、参加社会保险有助于在大范围内实现社会互济，都有必要尽快扩大养老保险的覆盖面。目前城镇的养老保险制度改革还主要局限在企业职工，国务院关于统一企业职工基本养老保险制度的决定中提到，实行企业化管理的事业单位原则上按企业养老保险制度执行，其他事业单位和所有机关的职工养老保险基本延用老办法。考虑机关、事业单位的特点，在企业职工发展补充养老保险的同时，机关事业单位职工可以建立附加保险。
党的十五大提出“努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式”的方针后，可以预见各种形式的混合经济将大量涌现。这可以给我们在实际工作中以一定的启示。在扩大非国有企业覆盖面的过程中，根据不同类型的企业，我们可适当采取灵活的办法。如私营企业主及其雇员、城镇个体工商户及其帮工参加基本养老保险时，可在缴费基数上灵活处理。由于这部分人员的工资收入不稳定，结构比较复杂，很难做到按其实际收入作为缴费基数。因此，可考虑采用按全省上年度职工平均工资或当地上年度职工平均工资的60%—300%范围内， 划分若干缴费工资档次，由本人自行选择缴费。但所缴的保险费用其中11%进入个人帐户，9%进入社会统筹帐户。
2.进一步提高地方养老保险社会统筹的层次，尽快实现省级统筹。甘肃省实行省级统筹的办法、制度和方案都已建立，关键问题是建立省级统筹调剂金，但到目前为止，多数地方仍停留在地级统筹，个别地方还是县级统筹，缴费比例还未统一。这使社会保障的共济性受到制约，分散风险的功能难以在较大范围内实现。以武汉市为例，武汉市的企业职工基本养老保险缴费率高达26%还不够用，湖北省其它一些地方的缴费率为16%左右却有大量养老保险基金滚存积累，但由于统筹层次低，无法在这些城市间实行调剂。（注：王东进：《中国社会保障制度》，企业管理出版社，1998年3月出版。）而福建省实现了省级统筹， 企业职工基本养老保险的共济性大大提高，有利于在全省范围内抵御个别地区可能出现的养老保险基金风险。福建省从1994年起，改“统一核算、统一缴拨、统一调剂”为省对地（市）实行“核定基数、定额缴拨、超收分成、超支共担”的财务管理体制，管理费用实行“统一核定、分级管理、大部包干、部分调剂”的办法，（注：福建省社会保险局：《坚持省级统筹，深化养老保险改革》，《中国社会保险》，1997年第1期。）改变经费安排上吃大锅饭现象，做到多超多提多奖，少超少提少奖或有罚，管理费用由省统一安排，根据人员、业务量、基建设备情况以及基金收缴总量上缴情况等相应比例，大部分切块下达各地（市），由各地（市）具体安排。同时，省社会保险机构留下一块，以调节过去经费安排的不平衡性和某些特殊情况，在加强宏观调控的同时，增强“分级管理”的活力。这一变革使基金上缴县市有了动力，下拨的县市多了压力，进一步调动了地方政府的积极性，社会保险经办机构的主动性也得到进一步发挥，其成效显著。福建省的这一做法我们可以借鉴。
3.规范养老保险资金营运管理体系。我国各省市有关审计和财政、劳动部门检查的情况表明，挤占、挪用基金的形式多种多样，有的投资房地产血本无归，有的超标准提取和滥支管理费挥霍浪费，有的对存入财政专户的基金截留利息，有的公款私存化，化公为私，等等。发生这些问题的原因是多方面的，违犯财经纪律的也不是一个部门，但这更说明加强对养老保险基金管理的紧迫性。从我国当前金融市场还不成熟的实际情况出发，目前基本养老保险基金除留够两个月的支付费用外，其余只能用于购买政府债券和存入银行。
从国际经验和我国实际出发，基本养老保险基金应逐步纳入国家社会保障预算管理。在国家社会保障预算制度建立之前，基金应纳入财政专户，实行收支两条线，专项管理。但是，目前作为养老保险基金管理者的劳动部门，在10多年管理养老基金的过程中，形成了一些投资项目，要全部转移到财政部门，作为部门间的利益调整。近年来各地纷纷成立社会保险管理局，进行统一征集、管理、发放。社会统筹和个人帐户相结合的部分积累模式形成后，基金的保值增值问题就日益突出，基金的专业管理亟待解决。从发展角度看，基本养老保险基金要充分发挥社会保障的功能，就要解决保值的问题，而这需要建立基金管理和监督机制，以及资金运用的风险防范体系。全部存入财政专户购买国债，从长远来看，毕竟只能是资金统一集中过程中的权宜之计，基金的保值增值是难以达到的。因此，养老保险基金只有投资到资本市场，通过各专业经营公司进行金融资产的多样化经营，来实现基金的保值增值。在资本市场发达的国家或地区，养老基金在其中扮演着重要角色。据统计，美国养老基金的比重占美国投资基金业资产的55%，各类养老基金是美国证券市场的主要机构投资者之一。通常国外养老基金占资本市场资金的25—45%左右的比重。（注：陈儒：《发展我国养老保险的建议》，《金融时报》，1998年4月13日。）一方面， 养老基金作为理性投资者，成为资本市场上的重要稳定力量；另一方面，养老基金透过专业性基金管理公司参与资本市场的投资，能够获得较高的投资收益。目前，各地社会保险局仅是一个行政管理机构，很难承担起养老保险资金按市场规律运作增值的经济任务。一方面是从事基金管理的人员缺乏，从事基金管理的经验不足；另一方面在运作上存在责任与风险管理的经营主体缺位。如果将养老基金委托给专业性基金公司管理，将会在降低管理费用、实现资产增值和提高收益率等方面有保障。
4.建立健全多层次的社会养老保险体系。建立多层次的社会保障制度，其中重要的方面是建立多层次的养老保险体系，包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。基本养老保险体现国家的责任，其强制性、共济性比较突出；而企业补充养老保险则可以更多地体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异。在具体实施时，应注意以下几个问题：
（1 ）基本养老保险待遇水平必须与国家和企业经济承受能力相适应。职工退休后通常需要赡养一二十年，死后还有遗属的抚恤问题。因此，基本待遇水平的确定必须适宜。水平过高，超过生产力发展能力，国家、企业承受不了；水平过低，会影响职工退休后的基本生活需要。同时，基本养老保险费实行社会统筹，提高社会化程度。社会统筹具有储备积累、调剂使用的特点，统筹范围越大，调剂功能就越强，保证退休职工生活的可靠性就越高。社会统筹有利于给企业创造一个平等竞争的外部条件，有利于增强企业活力、促进生产。只有实行社会统筹，并不断扩大范围和项目，提高社会化程度，才能使企业行为转化为社会行为，使统筹这一手段达到社会保险的目的。
（2）企业补充养老保险， 由企业根据自身经济能力为企业职工办理，以促进职工关心企业发展，增强企业凝聚力。但必须注意以下原则：所需费用不能挤占国家税利和其它资金，只能从企业奖励或福利基金中列支，具体办法采取企业向当地保险公司投保，保险公司可以承担职工退休时根据积累的数额，以年金的形式按月支付给本人。补充形式根据企业具体情况，可以多种多样，企业办理补充养老保险必须经本企业职工代表大会的通过。
（2）个人储蓄养老保险实行个人自愿原则， 由职工个人根据自己的收入状况，定期不定期向社会保险事业管理机构或其他机构办理投保，数额不限，职工退休时，受保机构按规定支付待遇。按照国务院的要求，在统一企业职工基本养老保险制度的同时，就应当着手考虑建立健全多层次的养老保险体系，把统一基本养老保险制度和建立多层次养老保险体系紧密结合起来。同时规定，基本养老保险替代率将由现在的全国平均约83%逐步降低到58%左右。这必然要求发展企业补充养老保险和个人储蓄养老保险，以部分弥补基本养老保险替代率的下降，并满足一些经济较发达地区和经济效益较好的行业、企业适当提高其职工养老待遇总体水平的要求。
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