就业优先政策研究报告（摘要）
将就业优先政策置于宏观政策层面并使之全面发力，是中央对新时期做好就业工作和完善宏观调控提出的新要求。当前贯彻落实这一决策，应进一步明确为什么？是什么？如何做？
为此，中国就业促进会承担了人社部关于就业优先政策研究课题，组织课题组开展调查研究，深入地方与党委、政府及发改、财政、人社等职能部门并和有代表性企业进行座谈，听取意见建议，组织制定政策有经验的新老同志和对此有研究的专家学者进行研讨论证，撰写出研究报告，对就业优先从战略到政策的推进、将其置于宏观政策层面需明确的重点和要解决的问题进行分析论述，并提出了具体实施的对策措施建议。本期刊载报告摘要，供有关部门研究参考。
就业优先从战略到政策推进的必要性
推进新时代发展需要将就业置于优先位置 从GDP 为重心转到民生为重心，从高速发展转到高质量发展，就业工作作为民生之本，人力资源作为第一资源，都必须置于优先位置。1.贯彻以人民为中心发展思想，必须抓好民生头等大事，实行就业优先。2.推动经济由高速增长向高质量发展，必须坚持为了人依靠人。实行就业优先，发挥人力资源作为第一资源的效能，对经济的高质量发展具有支撑和推动作用。
应对就业新形势需要就业优先政策予以支撑 面对新形势新任务，实施就业优先必须从战略总体要求具化实化到政策措施上来。1.应对就业供求矛盾新变化和市场诸多不确定因素，需要通过强化政策来调节市场失衡，防控重大风险。需要设计实施针对不同时期、不同地区、重点产业、各类企业和各类群体的一整套促进就业政策工具和措施行动。2.缩小高质充分就业需求与现实不足的差距，需要尽快完善就业政策制度。
落实“六稳”和打好“三大攻坚战”需强化就业调控作用1.稳就业列为“六稳”之首和宏观调控下限，具有全局性影响力。需要财政、货币、产业等宏观政策与教育、扶贫、环保等社会政策协同发力。2.打好“三大攻坚战”，就业是重要的发力点，也是可持续发展的关键。
就业优先政策置于宏观政策层面的内涵
保障增强一是加强政府责任。在推进以市场就业为导向的改革中，不断强化政府促进就业和治理失业的职责，坚持用政策引导、培育和完善市场就业机制。强化一把手亲自过问、分管领导抓好落实的责任制。同时，列为各级党委中心工作重要议程和人大立法执法检查重要选项，高位推动落实。二是加大资金投入。政府在加大经济社会发展投入时，根据稳定和扩大就业需要，优先安排资金，预算中明确刚性比例；在规划政府投资和引导社会投资时，考量对就业产出效果，作为投资重点和先后依据；在公共财政预算支出中，加大对就业政策扶持，对公共就业服务和公共实训、公共孵化基地予以重点投入和保障。
质量控制 调查开始前对调查员进行系统培训，熟悉掌握问卷填写规范及访谈的提纲要求。调查均在班会开展时进行，由辅导老师陪同，宣读知情同意原则后由学生现场自填，经调查人员核实检查，确认无误后回收。问卷采用平行双录入的方式确保信息的正确完整性。定性访谈在征得访谈对象知情同意后由经验丰富的访谈员进行，所有访谈均进行现场录音，由两位研究生分别逐句转录，整理成文字形式，对照核查，确认无遗漏信息。
为了准确、完整反映高等学校的资产和负债以及各项收入和运行成本情况，为了更好地运用权责发生制，《政府会计制度》对会计科目做了重要调整。
政策协同 一是为就业创业打开绿色通道。人社部门要率先将政策宣传到位、落实到人，精准服务和管理做到家。各有关部门也应畅通多部门协调落实就业政策的绿色通道。二是协同发力排除干扰。必须将思想认识和行动统一到中央决策上来。
与考尔德同时期的动态雕塑家还有乔治·里基(Georgerickey)。他对运动的变化更加痴迷，其代表作品是《旋转的二个三角在上升》（见图4），这件作品同样是运用风力进行运动的雕塑作品。只是乔治·里基增添了更多的理性，他专研出基于钟摆原理的一种复摆原理。在重量和距离的配置上，雕塑中的两个三角接近不稳定的边缘，以实现缓慢优美的旋转运动。他还让几百公斤重的不锈钢随着微风缓慢的无序运动，这种对重量、平衡以及时间的控制和运用，让他的动态雕塑好像有了魔法一般。
调控加力 一是将积极就业政策中的主要工具运用到宏观调控中。在扩大就业需求中强化促进创业带动就业政策，出台支持与新经济并行的新形态就业发展政策，在拓展就业同时拉动经济增长；在改善就业供给中大力组织职业培训提升劳动者素质，在缓解就业结构性矛盾同时为经济高质量增长提供支撑；在调节匹配劳动力供求中加强全方位公共就业服务，提高供求精准对接的功效；在应对大波动大冲击中加强失业治理，坚持实行援企稳岗类专项政策，帮助企业渡过难关，并以就业援助为困难群体兜底。二是协同财政、货币等政策形成新型宏观调控框架和联动运行机制。根据就业任务目标需要，及时给予财政资金、减免税费、创业信贷、调率降准等政策支持；应在扩大需求、改善供给、调节供求等方面，使积极就业政策的实施与财政、货币、产业政策的支持形成联动机制，增加市场主体活力和动能，助推新的就业增长点；在应对经济下行压力和中美贸易摩擦冲击时，稳定就业局势，守住经济运行底线。
就业优先政策的基本内涵 应从目标优先、调控加力、政策协同、保障增强四个方面来把握：
实施就业优先政策的主要原则坚持以人民为中心；坚持与经济高质量增长良性互动；坚持与经济社会政策协调衔接；坚持政府履责与动员社会相结合。
（3）完善评估方法。床边教学内容安排好后，教师要认真负责，按时完成。教学秘书部门注意监督提醒。医院教育处将根据安排，经常深入病房检查，并给出相应评价，需要改进的应及时反馈给教师，并组织学生对教师进行评价[8]。床边教学的具体活动包括：晨会交班和值班、医疗查房、教学查房、临床实践操作、病例讨论、出科考核、教学督导[9]。
贯彻实施中需要解决的主要问题
在宏观层面相关政策的系统协调性尚未形成 一是与财政、货币政策的合力尚未形成，总体框架和协调机制急需明确；二是与其他专项工作的关系存在“两张皮”“相脱离”，急需调整。一些地区在环境治理、城市整治、社保改征、债务清理、市容整顿、违建处理中，对企业用工和就业的影响或是不顾及，或是没有预案，采取“一刀切”，导致“一夜间企业关闭，使职工无着”“几天内市场关张，使个体户难寻出路”“搞突袭式大拆大卸，使小微企业从业者无处安身”，造成群众不满和伤及就业的后果。
认识理念上的不足导致实际工作中未能置于优先一是对就业形势和就业矛盾缺乏正确的判断；二是对就业在全局中的地位作用和政府促进就业的责任认识不足。导致在经济社会发展总盘子中对就业重视强调不充分，实际工作中难以贯彻就业优先。
在体制机制、工作保障上尚存诸多难题一是现行劳动关系、社保、工资等制度政策与就业优先政策不适应，有时对就业产生制约；二是缺乏适应形势变化和各地实际的政策包，降低了政策的实用性和有效性；三是缺乏衡量就业优先的综合评价体系，难以对就业工作状况和实施就业优先政策的效果做出准确判断；四是就业资金不够用和用不出并存，公共就业服务基层队伍现状难以保证政策在基层的落实。
实现就业优先政策全面发力的对策建议
主要是三方面十项对策措施建议：
目标优先 一是以实现就业目标为出发点和落脚点做到五个先行：发展中就业目标优先实现，推动中就业政策优先实施，投入中就业资金优先保障，市场要素中人力资源优先开发，公共管理中就业服务优先安排。二是形成促进经济增长与扩大就业相互匹配良性互动发展模式。从产业结构、经济类型、企业规模、就业形式等多方面切入，组合形成有利于就业扩展和持续增长的经济发展模式。三是竭力减少经济结构调整对就业的冲击。把握好力度、节奏和社会承受度，将劳动者权益保障和再就业安排做在前面。
首先是加快形成 “三位一体”宏观调控新框架和不同时期的政策工具包
近来，任何从事工业通信的人都会面对时间敏感型网络(TSN)的话题。TSN必将到来，只是时间和方式的问题。然而，即使到今天，人们对它在工业通信领域的优势并不是很清楚。
针对四个不同时期特点，将就业、财政、货币政策有机组合 一是在经济运行进入下行期，目标应确定为在努力减少失业和稳定就业局势的同时，开辟新的就业增长点。需采取逆周期调控，实行更加积极的就业政策，并与积极的财政政策和稳健的货币政策形成组合。二是在经济运行进入平稳增长期，目标应确定为保持就业稳定增长，缓解结构性矛盾，加快提升就业质量。考虑到一直存在的就业总量和结构性矛盾及其滞后效应，原在经济下行期实行的政策组合，还应当持续一个阶段，其中有些非特定时期的政策可以向普惠和长期发展。三是在经济运行进入较热增长期，目标应确定为加大结构性调整力度，为市场主体发挥决定性作用创造环境，持续提升就业质量。就业创业政策应按照放开搞活和扶困保底的路径进行安排，财政货币政策会适当收紧，但支持创业的财政信贷政策和扶困保底的财政资金不能削弱，只能加强。四是在突发重大风险特殊时期，目标应确立为采取阶段性专项政策，集中人力、物力千方百计化解突出矛盾，保持就业局势基本稳定。就业政策要以基本生活保障、公益性岗位兜底、多方就业援助为主，并在财政资金、税费减免和信贷方面给予全力支持。
积极构建就业政策与财政、货币政策“三位一体”的新型宏观调控框架，强化统筹协调，形成量级匹配联动运行的合力 一是在宏观层面发挥四大就业政策工具的作用，并将充分就业作为重要目标导向。二是积极的财政政策应加力提效，稳健的货币政策应松紧适度，相关社会政策应顺向调整，对促进和稳定就业发挥支撑作用。
第二是突出四大工作重点，强化政策落实，推进就业工作迈上新台阶
在打好“三大攻坚战”中做好稳就业促就业工作 一是在防范化解重大风险中，设立防范失业风险警戒线，实行保就业稳就业政策，全力守好就业的底线。二是在打好脱贫攻坚战中，下大力气抓好就业扶贫，并着眼彻底脱贫，建立持续性保障。三是在治理环境污染中，切忌“一刀切”，对伤及就业的必须做到“先加后减”，并抓紧启动绿色就业。
激发市场主体活力，在扩大有效需求中实现就业稳定增长和高质量发展 一是深化“放管服”改革，善待企业，营造宽松环境，激发企业扩展就业动力。二是支持微观主体发展更多吸纳就业，并发挥创业带动就业倍增效应。三是促进新经济发展，释放新产业新业态促就业潜力，对新形态灵活就业人员给予支持和保障。
二是水环境安全，包括饮用水安全、环境容量内的纳污能力和良好的环境服务功能，与人类身心健康紧密相关。如水源地保护、最低生活用水质量、水污染综合防治、优美的亲水宜居环境等。
大力改善人力资源供给，在教育培训改革和提升就业能力上重点突破，推进就业和经济走上高质量发展轨道 一是大力组织企业、院校和劳动者全员参与大规模技能提升行动，瞄准各个群体特点，在针对性和有效性上重点突破。二是以就业为导向深化教育改革，以专业设置的调整和创新为切入点，从源头上对接社会需求。三是创新运用职业培训资金和补贴政策，提升企业和劳动者参与培训的积极性和培训效果；根据终身培训需求，实现培训资金筹集使用的可持续和常规化。
促进供求对接匹配，在消除障碍、提供全方位服务上下大功夫，将总量性、结构性、摩擦性失业降至最低 一是深化就业和人才管理体制机制改革，消除公平就业障碍，健全规范有序、平等竞争、城乡一体化的人力资源市场。二是加快推进全方位就业服务体系建设，大力提升供求对接匹配的功效，为劳动者就业创业提供全面精准服务。
第三是实施就业优先政策的四个方面保障措施
在执政理念和全社会观念上应进一步增强就业优先意识 一是在执政为民理念中强化就业优先意识，将各地各部门的思想认识尽快统一到中央决策上来。二是在全社会倡导“重视就业、尊重劳动”的意识，形成支持就业的共识和社会氛围。
(3)多部门协同联动。近年来，南京、广州、桂林、焦作、张家港等地试点实施了I/M制度，各地相关部门共同推动制度的落地实施。如南京、张家港等地由交通部门牵头，环保、公安部门予以配合；广州、焦作等地由环保部门牵头，交通、公安等部门予以配合。在实施I/M制度的业务流程上，南京市交通与环保部门共同制定业务流程并组织实施，车辆须经汽车排放维修治理站(M站)维修治理并获得《机动车维修竣工出厂合格证》方可到检测站(I站)复检，复检合格的车辆方能上路行驶。在数据共享方面，广州、南京、张家港、焦作等地通过信息化手段，实现检测与维修数据互联互通，实现I/M制度闭环管理，保障了制度有效实施。
基于信息技术平台的翻转课堂上，师生人手一台平板电脑，以问题为导向，先学后教，既有面对面的高阶思维的碰撞交锋，也有云端平台的即时交互研讨。师生在课堂上随时分享、快速汇总、精准分析、即时提问、对点辅导，这种教与学的方式的转变，极大地提高了师生课堂的参与度，有效提升了课堂学习的效果，在省、市范围内均产生了巨大的示范引领效应。
在组织管理体制上强化中央到地方政府对就业工作的领导，并通过规划和法律建立长效机制 一是进一步加强国家对就业工作的组织领导，增强对就业重大决策和优先政策的执行力。二是将促进就业作为地方政府的第一序列工作，贯彻到部门决策和政策制定中。三是建立实施就业优先政策的长效机制，列为规划核心内容和重点任务，纳入法制化制度化轨道。
探索建立政府考评制度和准确科学的统计指标 一是通过使用科学统计指标体系进行量化考核，并将衡量经济运行的统计指标体系与就业统计指标体系有机整合，形成综合评价体系。 二是通过实地调研考察，进一步了解政府履责情况。 三是应强调就业优先履责和绩效考评要纳入对政府工作综合考评体系。
广泛宣传，加强政策理论研究，形成全社会支持就业创业的新格局一是搞好就业优先政策宣传，构建就业理论政策研究平台。 二是应重视发挥工青妇、残联等群团组织和中国就业促进会、劳动学会、职教培训协会等社会团体联系动员社会各方支持推动就业的积极作用。