减负解开农村经济发展的一个“结”，本文主要内容关键词为：农村经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民负担问题一直是党和政府最关注的大事，也是亿万农民兄弟关心的焦点。当前过重的农民负担直接影响了农民收入的提高，长此下去，必将极大地阻碍农业经济的发展，打击农民的生产积极性，也必将损害党在群众中的形象，影响基层政权的稳固。因此，江总书记早就提出：“减轻还是加重农民负担，绝不是少拿多拿几个钱的问题，……对此必须提到政治高度来认识，提到我们党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识。”
农民为什么要承担社会负担
农民负担到底是个什么概念呢？从农业经济角度看，农民作为社会成员，是特定社会的农业生产者和经营者，要进行正常的生产经营，没有健康的社会环境，没有政府提供必要的公共产品是不行的。农民要休养生息、要生产经营，为社会履行义务，承担一定的经济贡献是理所当然的，正如工厂的工人、城市里的企业，为社会上交税收一样。在农业收入中缴纳一定的收入归于国家财政，用于国民收入的再分配才能促成正常的经济循环。这对农民来说，是一种责任支出，它成为农村公益事业或享有国家公共产品的重要经济来源，用经济学语言来说，农民社会负担就是农民无偿向社会提供的费用、产品和劳务的总和。具体到我们国家而言，这种负担就表现为：农民向国家缴纳的各种税赋，向集体缴纳的统筹、提留和劳动积累工和义务工，向基层政府和有关部门缴纳的各种费用，以及价格因素的转移性支出。
农民负担有显性负担和隐性负担两种。作为法定的负担项目，涉及农业税、向乡村集体经济组织缴纳的提留、统筹款和劳务，以及政策规定的社会性集资，为集体公益事业而缴纳的摊派和行政性收费、罚款等，这为显性负担；由于历史原因造成的城乡差别，而形成的工农业产价格“剪刀差”，城乡福利差别和农产品收不抵支造成的农民收入减少等则成为农民的隐性负担。
农民负担问题是一个既古老又新鲜的话题。在中国几千年封建社会发展进程中，农民作为完粮纳税的主体成为天经地义，古已有之。新中国成立后，在计划经济体制下，中国农村经历了一段人民公社体制，农民向国家和集体缴纳的各项费用，不再以个人和家庭的名义，而是以生产队集体名义承担，农民负担被集体名义的支付所掩盖。改革开放时期，为充分调动广大农民生产经营积极性和创造性，推行了家庭联产承包制，“交足国家，留够集体、剩下归己”的模式给农民致富创造了很大的空间，但与此同时，以农户家庭为单位承担国民收入的分配体系重新出现，农民负担问题在80年代又开始出现。
农民负担作为农业经济的一个中性词概念，本身并不影响农民积极性的发挥与农村经济发展，但自从80年代以来，农民负担问题潮起潮落，几经反复，成为我国农村社会发展的一个“结”，由经济现象上升到农村社会现象，这其实与体制变迁、结构转轨息息相关。
农村社会发展要有一定的资金积累，在现有体制下，农村社会公益事业的发展要求农民上交乡统筹、村提留。一旦法定负担不足以开支公用事业建设之需，联产承包制以后，许多农村集体经济成了“空壳”，乡村集体拿不出钱来办公用事业，各种集资、摊派纷纷出现，乱罚款、乱收费日益增多，再加上一些基层干部和基层政府机构和公共服务机构以权谋私，加重农民负担，造成农村社会各种经济关系和社会关系失调。其实农民适度负担有利于增强农民的社会责任感和凝聚力，但负担过重则挫伤农民积极性，影响农村社会稳定。现实的情况是，我国农业税约占农民人均纯收入的2.5%，国家规定的乡统筹、村提留不超过农民上年人均纯收入的5%（是一种“警戒线”），两项相加不过占农民人均纯收入的7.5%，与非农收入相比并不高。但在结构转轨与体制转轨中，农民的法定负担外的其它负担在当前农村中远远超过国家规定的“警戒线”，这在80年代中后期和90年代中后期表现得尤为突出，并由此成为农民经济健康发展的重大障碍，而引起党和政府以及全社会的高度关注。
农民负担高在哪儿
农民负担的基本内容之一是农业税。从广义上说，农业税是指农业生产经营所得收入或占用耕地等依法应向国家缴纳的各种赋税，包括货币或实物形式的税赋；狭义上仅指农业种植业收入所缴纳的税赋。农业作为纳税的主体人之一，本身是行使国家主人的权利，也是履行应尽的义务，税收取之于民，用之于民，农民纳税实质也是向国家购买公共管理与公共服务，在农民收入中作必要扣除是理所当然的。农业税涉及农业生产、种植物收入税收、农业特产税、生猪屠宰税、耕地占用税等。我国农业税和其他税收长期实行低税率政策。根据统计资料，农牧业税占国家税收比重由1952年的28%一直下降，1996年只有4.91%，90年代以来虽有上升，但也平均在4%左右，应当说不是很高的。
乡统筹与村提留两项是农民社会负担的又一主要内容，它们是农民向乡村集体经济组织缴纳的为发展农村集体经济和社会公益事业的费用。根据国家规定，二者以乡镇为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为据，不超过上年农民人均纯收入的5%。村提留是村集体经济组织依法每年从本组织成员生产经营收入中提取，用于维持村级集体经济组织扩大再生产，兴办公益事业和管理开支费用，包括公积金（它使用于农用水利基本建设、植树造林等）、公益金（集体福利事业如五保户供养、特困户补助、合作医疗保健等）、管理费（用于村干部报酬和管理开支）；乡统筹是乡集体经济组织依法向所属单位和农户提取用于本乡民办公助事业的费用，如乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等。一项时序统计分析，从1987年～1992年间（此间农民负担加重较快），农民承担提留、统筹和劳务负担，按农户直接承担费用由1987年的15.3元增加到1992年的30.9元，年均增长速度为15.14%。1990年以来，农民这三项负担均占上年人均纯收入的7%，高于国家规定的“警戒线”。由于劳动积累工和义务工可以以资代劳，也使此负担折成现金支出大大增加。
除了上述负担项目外，农村的各种行政事业性收费，摊派、集资、罚没等90年代以来却是有增无减，不少项目是地方巧立名目。有一项对山东省某地99个乡的农民承担法定外项目统计，共有11大类99项：如集资项目列有县乡文体中心建设集资、城市雕塑集资、烈士陵园集资、建老干部病房集资、乡镇医疗门诊部集资、乡镇建电影院集资、打击刑事犯罪经营补助集资，乡镇科技网集资等；教育经费涉及校舍建设改造、民办教师工资，学校办公费、报刊图书资料费、幼儿园建设费，幼儿园教师补贴等；村干部及非生产人员补贴涉及村支书、主任、会计定额补贴，民兵队长、治安委员、团支书、妇女主任、村民小组长等干部误工补贴，广播员补贴，报刊投递员补贴，民兵巡逻补贴，清洁卫生队员补贴，护林员补贴等；管理费支出涉及村办公房修缮、差旅费、招待费、乡镇党代会人代会会议、干部派饭补贴等；计划生育支出涉及独生子女保健费，节育手术营养费、计划生育委员费等；另外还有什么民兵训练支出、优抚支出，公益事业支出、交通建设支出、文明村建设用工、卫生保安文化建设等等……真是罗列起来难计其数，项项虽师出有名，听起来也可谓合理，可一合计，摊到农户头上可不是小数。另有一项调查反映湖南省的一个乡镇学校，每学期从学生头上收人均教育集资，中学每学期70元，小学每学期50元，项目为试卷费、援助费、扫帚费、订书费、防疫针费、资料费，花样百出。最令农户头疼的是水电费，一农户种3.5亩水田，要交两项水费，一年320元；一些乡镇电费在每年1.5～2元间，大大高于城市用电。一些乡镇种粮养猪等增产不增收，关键在于各项附加费使农户不堪重负。
有农业专家对80年代以来我国农村经济发展与农民负担的实际调查数据统计表明：改革开放以来我国农民收入增长是很快的，全国农民人均纯收入从1978年的134元提高到1998年的2150元（扣除价格因素），年均增长10.6%。农民应是改革政策的最大收益者，但与此同时，由于政策调整与体制转轨等诸方面原因，特别是80年代中后期，农民负担（尤其是法定负担外负担）的不断加重，农村经济受到很大制约，甚至有将前期积累起来的农村改革成果抵消的危险。农民税收、统筹和提留、劳动积累工和义务工、各项法定外收费等总额以超出农民人均纯收入增长的速度持续增长。尽管这期间，政策性减负曾带来可喜成果，但反复也快，农民负担直接减低了广大农户的可支配性收入，有效需求不足和实际支付能力的衰弱制约了农民的消费和农业生产投资，从而一方面是国家对农民负担控制力度在时时加强，一方面农民负担仍在有增无减。历史的、体制的、经济的、政策性的矛盾交织在一起，使农民的比较利益一直处于下降通道，农民在国民经济中的分配格局处于越来越不利的地位。
因此，农业专家们对此总结到：我国长期形成的工农差别、城乡分治的二元经济格局构成农民负担过重的历史原因；我国的财政体制、农村公共产品的供给和分配体制、社会保险体制，以及统计制度的缺陷构成体制原因；部门利益对农民的侵害、工农业产品价格“剪刀差”，现金支出的增加成为农民负担的经济原因；以上各种原因交织而成为各种政策原因。
把住农民负担增加的缘由
[历史原因分析]
建国初，为了促进国家工业化迅速发展，国家采取了优先发展重工业战略，在资金不足的情况下，为迅速发展资本密集型产业，国家采取了人为压低农产品、原材料、工资、生活必需品和劳务价格，最大限度地提高工业利润和积累能力；在价格扭曲的情况下，用高度集中的计划行政手段分配资源，淡化和严格限制产品自由交换及要素的自由流动。通过严格的城乡分治制度，将农民束缚在土地上，将农民排除在工业化和城市化进程之外，从而形成了典型的二元发展格局。改革开放后，这一格局随着发展农村乡镇企业，调整农村经济结构，推进小城镇建设有所缓解，但根本制度尤其是农村户籍制度没有受到触动，致使农村居民与城市居民在参与国家的社会经济生活方面出现了一系列不平等待遇（主要在就业、教育、社会福利方面）。不少公共产品支出负担本应由国家财政承担却转嫁到了农民个人身上，二元结构矛盾难以根本缓解。
[体制原因分析]
——计划经济体制留下的条块分割直接导致农村基层政府对农民不断地巧立名目，进行集资摊派。大多数农民负担项目均有“红头文件”，摊派、罚款、收费、达标、升级、集资来自各方“婆婆”指令。农村一线基层干部只能将各项项目指标分解到户，再不停地上户催缴，层层加码，平调挪用收费十分严重。
——在现行分税制体制下，农村基层政府及农民自治组织有事权而无财权，农村社会事业发展财力不足，农村公共支出需要无法仅靠地方农业税弥补，只能多向农民与乡镇企业摊派。
——平均分摊的公共产品供给与分配体制加重了不发达地区和低收入农民的负担。地方乡政府设立了乡村财政，“收费”成为弥补农村公共产品供给短缺的主要方式。经济发达地区基层政府运作可建立在乡镇企业发达而“以工补农”的方式上，经济不发达地区的各项公共事业只能依赖税费运转。从而形成地方越穷，农民负担越重的恶性循环。
——机构膨胀、“吃饭财政”十分普遍。现在的乡镇同上级机构设置完全对应，除党委、政府、人大政协等一级机构外，工、农、商、学、兵、财、青、妇等二级机构一应俱全。庙不大菩萨很全。庞大的行政开支只有通过各种途径摊到农民头上。“财政分灶吃饭”，还鼓励了部门利益膨胀，缺乏制衡，乡镇政府追政绩、摆架子成风，举债达标，好大喜功，搞政绩工程。有人讽刺为“一个县长一条路，一个乡长一条渠”。
——基层干部浮夸风，政绩晋升风也使统计数字大加水分，搞虚假收入申报却直接增加了农民负担。
[经济原因分析]
——基层利益主体多元化致使各层行政管理部门或部门负责人片面追求自己的利益，滥用权力，推出收费项目。据中央农民负担监督管理部门统计，仅中央一级机关和部门制定的与农民负担有关的收费、基金、集资等各项文件和项目就有93项之多，涉及到24个部、委、局，要农民出钱、出物、出工的各类达标升级活动43项，地方政府自行制定的收费项目多达269项，另外还有大量“搭车”收费。
——一些涉农部门利用向农民提供产前、产中、产后服务之机，利用经营管理垄断权，强行服务，变相收费。服务变成了摊销，成为了摊派，变成了与民争利，有偿服务成了揩油。
——乡镇财富管理失控。有的乡镇挥霍无度，建宾馆，买小车，公款吃喝，买单的最后都归了农民。
——农业经济不稳定直接加重了农民负担。近年来卖粮难一直困挠着农民，粮食增产不增收，粮价一直在低位运行；农业抵御自然灾害的能力减弱与农民负担问题相互交织更增加了农民收入增长的困境。还有不少落后的农村地区集体经济发展丧失，形成集体经济的“空壳村”、贫困乡，乡村的各项开销没有企业支持，包袱又只能由农民来背。
[政策原因分析]
中国的工业化进程很重要的一块是靠牺牲农业经济的发展换来的，在工业化已形成基础后，工业没有很好地“反哺”农业。目前的农业税收政策缺乏合理的收入调节机制，且征收管理环节混乱。在同样的税赋制度下，不同地区、不同行业或种植不同作物品种的农民承担的税赋轻重不一，国民收入分配调节政策的平均分摊对城乡分治、城乡差别的历史现实造成不公等等也直接影响了对农业资金的投入政策等等。
减负从政府、从政策抓起
过重的农民负担是我国农村发展的重大问题，也是党和政府一直关注的问题，90年代以来，党中央、国务院就出台了一系列保护农民利益，减轻农民负担的政策与法规。
1990年2月，国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》，9月又作出坚决制止乱收费和各种摊派的决定；
1991年12月，国务院发布《农民承担费用和劳务管理条例》；
1992年7月，国务院办公厅发出《关于进一步做好农民承担费用和劳务监督管理工作的通知》；
1993年3月，中办、国办联合发出《关于减轻农民负担的紧急通知》，同年5月、6月又发文取消了多项对农民的不合理收费、摊派项目；
1993年7月，《中华人民共和国农业法》获人大通过，将减轻农民负担提高到法律高度；
1993年7月22日，中办、国办又联合发出《关于农民负担项目审核处理意见的通知》；
1995年8月，农业部等六部委联合召开全国农民负担监督管理工作会议，并宣布各级政府不准加重农民负担的“约法三章”。
1999年3月九届人大二次会议，朱镕基总理在政府报告中提出“减轻农民负担，维护农村稳定的工作目标”。
2001年1月6日中央农村工作会议进一步提出，“当前农村中的一个突出问题就是农民负担过重。解决这个问题，根本要靠发展经济，同时必须进行税费改革，理顺农村分配关系，规范分配行为，把农民负担管理纳入法制化轨道。”“要充分认识改革的艰苦性和复杂性，牢牢把握改革的正确方向，把减轻农民负担作为基本出发点”。会议还将“加快农村税费改革，从根本上减轻农民负担”作为今年的农业和农村工作的十项任务之一。
就此可以看出，党和政府已充分认识到了解决农民负担问题是关系农村社会稳定和社会发展的大事。
从一系列政策的出台，我们可以认识到，解决农民负担问题，既是一个经济问题，更是一个政治问题；既是一项重要政策，更要立为一项制度。从政策力度来看，党和政府已深刻认识到，减负在于抓源头，源头在于打破各级政府的本位利益格局、切断基层政府的乱收费、乱摊派的贪婪之手，而这要求对体制进行大力改革，对农村基层组织体制框架进行重构。其立足点又分为两个层面：一是制度设计的合理性，即税费改革和乡镇机构改革；一是执行框架的严肃性，即将收费体制纳入法制化轨道。
如果说改革开放以来，农村改革最大的收益者是农民，同时，农民也是各种负担的最大承受者。这么多年来，农村经济在不断繁荣，农民人均收入也有了稳步提高，但农民兄弟也是苦熬了这么多年，他们胸中有委屈，有埋怨，而最终他们还是支持了改革，支持了发展。
要解开农业增产不增收、解开人均收入增长赶不上农民人均负担增长这个心头之“结”，靠的不是农民兄弟自己，而是靠党的农业政策、靠体制改革、靠制度创新、靠法制化建设。
在新世纪之初，党和政府已下了最大的决心，要解开这个“结”。
80年代初，我国农业和农村经济发展进入了第一个转折时期，那时农村从僵化的人民公社体制束缚中解放了出来，联产承包责任制唤发了广大农民最大的积极性和创造性，农村经济改革为20年的改革开放奠定了重要的物质基础；今天，农业与农村经济发展又迎来了一个重要转折阶段，那就是在市场化基础上完成农业战略性结构调整，全面推进农业经营方式的转型。正如人民日报社论所言：这对我国农业来说，既是一个需要付出艰苦努力的爬坡阶段，又是一个充满希望的转折阶段。
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