适应性变革：九一一事件前美国情报界的缺失，本文主要内容关键词为：情报界论文,美国论文,适应性论文,缺失论文,九一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，伊斯兰极端主义势力不断通过恐怖袭击的方式挑战美国。美国情报界逐渐意识到恐怖主义威胁的严重性，并开始为反恐斗争调拨资源、发起各种新的情报项目。这意味着某种变化，但变化不等于适应性变革。各种组织总是处于不断变化之中，关键在于，这些变化是否起作用，或者说，某一组织自身内部的变化是否跟得上其外部环境的变化①。适应性变革这一概念在私营部门中体现得比较明显：能否对不断变化的市场需求和竞争压力做出反应，这事关一家公司的生死存亡。适应性变革这一概念对考察公共部门的业绩同样具有重要意义，即：政府部门是否为应对外部挑战而在组织内部进行了必要的变革。适应性变革有其相对性，主要是针对某一组织的外部环境而言。某一组织自身内部的结构、程序、文化和制度安排等滞后于外部环境的变化，这是常见现象。这种滞后给该组织带来的挑战也往往为有关决策者所认识，但关键在于，该组织能否以这种认识为基础进行内部变革。
本文将主要阐释美国情报界未能在九一一事件前进行适应性变革的原因，以使我们对当前美国“情报改革”的复杂性和艰巨性有一初步认识。
后冷战时期的美国情报界：缺失适应性变革
由于安全环境的迅速变化，后冷战时期的美国情报界的确有必要进行变革，这一点早已为情报界高官和某些决策者所认识：他们意识到了恐怖主义威胁的严重性，并在很大程度上了解到情报界变革的必要性。但直到九一一事件前，美国情报界却并未实现或着手进行必要的变革。
(一)美国情报界和相关决策者对恐怖主义威胁的警觉
从1994年开始，中情局局长每年都会向国会提交一份年度威胁评估报告。在截至2001年初的每份报告中，恐怖主义都被确定为美国面临的严重威胁。1998年，恐怖主义与大规模杀伤性武器一起被列为最严重威胁。在本·拉登于20世纪90年代初建立“基地”组织后不久，美国情报界就开始对其加以关注，并从1996年开始加紧收集有关情报。90年代的一系列与伊斯兰极端主义势力有关的恐怖袭击促使美国情报界加大了反恐力度，某些被挫败的恐怖袭击表明，恐怖分子已有袭击美国本土的意图。
美国情报界在1998年加大了对“基地”的关注力度，并发出相关预警。本·拉登在同年2月公开对美国宣战，并在5月的一次新闻发布会上公然谈及“将战争引入美国本土”。接着，恐怖分子在同年8月制造了引人瞩目的“东非使馆爆炸案”。此外，美国情报界在这一年里还收到不少报告，表明“基地”有可能在美国本土制造恐怖袭击。这一切促使特尼特在12月发布一份向本·拉登宣战的备忘录，其中称：“就我们与本·拉登的对抗而言，我们现在必须进入一个新的阶段……我们处于战争状态……无论是在中央情报局(以下简称CIA)内部或整个情报界，我希望为此项努力而不惜物力或人力。”② 参众两院情报委员会就九一一事件进行的联合调查得出这样的结论：“情报界并非没有注意到本·拉登在1998年2月的宣战以及一些情报报告——它们表明可能存在某些在美国国内发动恐怖袭击的阴谋，而且，情报界转而向美国政府的高级官员们通报了此种威胁的严重性。”③
在此后三年里，特尼特一直以高度警觉的语调来谈论恐怖主义对美国安全的威胁。1999年，他在参议院军事委员会的一次公开会议上作证说：“展望明年……毫无疑问的是，奥萨姆·本·拉登和他在世界各地的同盟者以及他的同情者正在策划更多的针对我们的袭击。我必须告诉你们，我们担心的是，本·拉登可能在任何时候发动一起或多起袭击。④ 2000年，他在参议院情报特别委员会的一次公开会议上指出，“最近我们获知的一切进一步使我们确信，(本·拉登)希望再次对美国实施打击……我们仍然相信，他可能会实施突袭。”⑤ 在2001年的威胁评估中，特尼特直言不讳地警告说：“来自恐怖主义的威胁真实而迫切，而且这种威胁在不断演进。”⑥
有关决策者在90年代的部分公开讲话和行动表明，在九一一事件之前的相当一段时间里，就日益增长的恐怖主义威胁而言，他们与情报界持有相同见解。自1994年起，克林顿总统在每年一次的国情咨文演说中都要提及恐怖主义威胁；1997年6月，联邦调查局(以下简称FBI)国际反恐行动部门负责人在一次公开演说中就伊斯兰极端主义势力对美国本土可能发起的袭击提出警告⑦；1997年，有两份战略评估报告——五角大楼的《四年防务评估报告》⑧ 和国防研讨组(the National Defense Panel)的一份报告⑨——都严重关切恐怖主义对美国本土的威胁；1998年，克林顿总统在联大开幕式发表的演说中，强烈呼吁与恐怖主义斗争，他称恐怖主义是“一种明确的、迫在眉睫的危险”，并称该问题处于“美国议事日程的首要位置，也应该处于世界议事日程的首要位置”⑩；1999年7月，国防部长科恩在《华盛顿邮报》上发表专栏文章，预言恐怖分子将在美国本土发起袭击(11)。
90年代，美国情报界公开表明了自己对恐怖主义威胁的警觉和担忧，国家安全系统的有关决策者对此没有异议。
(二)情报界实施适应性变革的必要性：精英舆论
后冷战时期，面对恐怖主义威胁和日益变化的国际安全形势，美国国内有关情报界改革的舆论和呼声日渐增多。从冷战结束到九一一事件前的这段时间里，一系列独立研究委员会、美国政府相关部门以及某些智库，都对情报界和美国的反恐努力进行了调研，并发表了各自的研究报告，情况大致如下：
1.两党精英人士组成的独立研究委员会及其报告：
(1)美国情报界作用和能力(调研)委员会(阿斯平—布朗委员会)及其《为21世纪做准备：对美国情报(界)的评估》(1996年)；
(2)就联邦政府应对大规模杀伤性武器的组织活动进行评估的委员会(多伊奇委员会)及其《应对大规模杀伤性武器》(1999年)；
(3)就国内对涉及大规模杀伤性武器的恐怖活动的反应能力进行评估的顾问小组(1999年、2000年吉尔莫委员会)及其《向总统和国会提交的第一份年度报告：评估威胁》(1999年)、《向总统和国会提交的第二份年度报告：制定一项与恐怖主义做斗争的全国战略》(2000年)；
(4)恐怖主义全国(调研)委员会(布雷默委员会)及其《应对变化中的国际恐怖主义威胁》(2000年)；
(5)增进联邦执法部门委员会(韦伯斯特委员会)及其《新世纪的执法任务与变化中的世界：改善联邦执法部门的行政管理》(2000年)；
(6)21世纪的美国国家安全(调研)委员会(哈特—拉德曼委员会)及其《国家安全路线图：变化的迫切性》(2001年)。
2.由政府部门发起和主持的三项调研及其报告：
(1)克林顿总统分别在1993年和1995年发起的跨部门“全国绩效评估”及其《从繁文缛节到最终结果：创造一个效率政府》(1993年，其中包括《情报界：建议和行动》)、《全国绩效评估第二阶段倡议：情报界报告》(1995年)；
(2)众议院情报委员会主持的调研及其报告《21世纪的情报界》(1996年)；
(3)FBI完成的报告《FBI战略计划草案(1998～2003)：确保明天的安全》(1998年)。
3.有关智库的报告：
(1)对外关系委员会独立研究小组：《使情报更加敏锐：美国情报的未来》(1996年)；
(2)20世纪基金“美国情报之未来”独立研究小组：《从冷战到新时代：20世纪基金“美国情报之未来”独立研究小组的报告》(1996年)；
(3)全国公共政策研究所：《使情报现代化：适应21世纪的结构和变化》(2002年)。
上述独立委员会大都由美国政界和国家安全系统的精英人士担任主席，如前国防部长哈罗德·布朗、保罗·布雷默大使、前参议员格里·哈特和沃伦·拉德曼，以及领导过CIA和FBI的威廉·韦伯斯特。众议院情报委员于1996年对情报界进行了评估，这是自20世纪70年代“丘奇委员会”对情报界进行调查以来，国会对情报界进行的最全面、最深刻的评审。上述所有报告触及与情报有关的众多问题，其共同主题是：美国情报界有必要进行重大变革。针对美国情报界，上述所有报告共提出340条改革建议，清楚地表达了情报界改革的必要性。上述有些调研项目本身就由政府部门发起，而且，从上述所有调研主体在美国政界和国家安全系统的地位来看，其研究成果应该为情报界和国家安全决策者所了解。美国情报界高官和有关决策者应该已了解到情报界为应对恐怖主义威胁而进行变革的必要性。
(三)适应性变革：后冷战时期美国情报界的缺失
后冷战时期的美国情报界并未在认识到威胁严重性和改革必要性的基础上及时、充分地进行变革。统计表明，九一一事件前，上述340条建议中的268条(即总建议的79％)没有采取任何实际变革措施。上述所有报告大都诊断出这样几个问题：情报界缺乏一定程度的整合和协调一致，给情报分享制造了障碍；对人力情报缺乏必要的重视；有关人事制度没有将个人技能和情报需求结合起来，且不利于情报分享；在确定情报优先次序方面存在薄弱环节。但九一一事件前的美国情报界在这几个问题上依然没有任何改进。这一点为九一一事件独立调查委员会的事后调查所证实(12)。从这个意义上看，恐怖分子成功发动九一一事件实际是美国的一次“情报失败”。正如哈特—拉德曼委员会在九一一事件前所指出的：“自冷战结束以来，世界发生了急剧变化……但美国政府行政部门没有做出与之相适应的制度上的重大变化。”(13) 该委员会颇有先见之明地指出，这些制度上的缺陷将使美国在面临一场灾难性恐怖主义袭击时处于特别脆弱的境地(14)。
美国情报界高官和相关决策者适时意识到了以拉登和“基地”组织为首的恐怖主义组织对美国安全的严重威胁；他们也认识和了解到为适应这种威胁而对情报界进行变革的必要性。但上述有关数据及《九一一事件调查报告》表明，九一一事件前的美国情报界实际并未依据有关各方的“诊断”和“药方”采取任何变革措施。
美国情报界为何未能做到与敌俱变
官僚机构的变革主要源自这样几种情形：某机构主动进行内部变革；行政部门采取行动，促使有关机构进行变革；国会通过相关立法推动变革。因此，阻碍美国情报界及其组成机构实施或实现变革的因素可分为内、外两方面。借鉴组织行为的有关理论，我们可以对情报界自身存在的抵制和阻碍变革的因素有一个较为深刻的理解；另一方面，通过官僚和政府政治理论，我们可以对制约情报界变革的外部因素有一个较为全面的认识。
有关组织行为的理论主要以私营部门的公司为研究对象，着重阐释了公司在面对外部市场环境变化时仍然不能进行适应性变化的原因。将这类理论应用于政策领域，有关决策就被视为复杂组织的产品，其产生受制于该组织长期形成的自身特有的文化、程序、规则、标准等。如果美国情报界自身决定进行变革，这样的决策同样受制于情报界多年形成的制度文化和处理问题的规则与标准。有关组织行为的理论在一定程度上可用于阐释情报界不能够在九一一事件前主动进行变革的原因。但却无法阐释为什么以总统为首的行政部门以及美国国会没有在这一时期积极主动地从外部促使情报界进行必要的变革。对此，官僚和政府政治的有关理论可以用于对外部制约因素进行阐释：政治领导人自利的理性选择往往迫使他们回避或阻碍必要的变革；美国联邦政府的分权特征使变革更加困难。
为更好阐释情报界没有及时进行适应性变革的原因，需要借助组织行为以及官僚和政府政治的有关理论，将情报界内部长期固有的因素与外部现实结合起来，具体地说，就是要从以下三个方面着手：组织的内在特性、政治领导人自利的理性选择倾向、美国联邦政府的分权特征。
(一)组织的内在特性
机构改革的途径之一就是该机构主动采取变革措施。但有关组织行为的研究表明，组织不会轻易地主动进行变革，政府机构尤其如此。
首先，相对于私营部门的公司，各政府部门承担的职能和任务更加复杂，但拥有的管理权限和资源却更有限。随着后冷战时期的安全环境日趋复杂且充满各种不确定因素，美国情报界承担起日益繁重的任务，而反恐只是其中之一。情报界不仅服务于以总统为首的决策者和国家安全系统高官，而且还要对国会负责。更为重要的是，美国情报界实际是一个松散的联合体，中情局局长名义上是该联合体的领导者，但他对情报界内分属于军方和政府其他各部的情报机构并无预算和人事权。任务繁重、疲于应付的情报界很难顾及必要的重大变革；情报界服务对象的复杂性意味着其主动发起的任何变革都必须事先考虑各方的态度；而情报界名义领导人(即中情局局长)拥有的有限授权和资源则使其缺乏权力资本以用于发起他本人认为必要的变革。
其次，建立政府机构的内在动因是可信性和公平，灵活性和适应性不在考虑之列(15)。可信性意味着政府部门持续地、可预期地完成有关职责，做到这一点的最佳保证是使某一组织不断重复履行同样的职能。对于一般政府部门而言，它们往往按既定的规则和程序决定服务对象及其服务内容，以此实现公平的初衷。因此，政府部门内部的规则、规范和程序一旦稳定建立，就很难改变，组织自身主动进行改革的难度就更大。标准化的操作程序降低了有关机构偏离既定做法的愿望和能力——即使这样的偏离意味着更高的效率和更出色的业绩(16)。形成和完善于冷战时期的美国情报界及其各机构已经在半个世纪的实践中形成了一套固有的程序、规则和规范，并拥有某种情报界共有的组织文化——某些单位还拥有自己特有的次级组织文化，就某些机构而言，如FBI和军方情报单位，这些固有的东西甚至形成于冷战之前。在《九一一事件调查报告》提及的所谓“失去的机会”中(17)，所有这些“机会”在某种程度上都是因严格按既定程序和规则办事而失去的。
最后，对某一既定体系来说，其成员组织数目越多，它们之间的相互联系程度越高，整个体系的适应性变革就越困难(18)。这一点特别适用于美国情报界的制度现实。九一一事件前的美国情报界实际是由14个情报机构组成的松散联盟。除CIA是联邦独立机构外，其余机构或属于军方，或属于联邦政府各部。名义上担任情报界领导的中情局局长对CIA以外的情报单位并无管辖权。在缺乏统一领导的情况下，情报界要主动进行变革，就只能意味着该联合体的所有单位都同时就各项具体改革措施的必要性和实施手段达成一致，这即使可能，也必将经历一个旷日持久的进程。缺乏整合和统一领导，这本身就是外界诊断的情报界为应对挑战需要变革的内容之一，但正是这种“病症”使其几乎无法主动进行任何必要的变革。
在政府机构难以主动进行变革的情况下，要适应外部环境的变化，有关机构必要的变革可以由更高一级甚至最高行政长官或立法部门发起，但政治领导人自利的理性选择倾向以及联邦政府的高度分权为这种外部发起的变革设置了障碍。
(二)政治领导人自利的理性选择倾向
理论上，对国内外重大政策负有责任的总统当然希望各政府机构尽量、尽快地适应各种不断变化的环境和需求。但大多数情况下，总统缺乏必要的能力去发起或推动自己希望实现的变化或变革。他们常常为时间、政治资本、正式拥有的权力以及拥挤的议事日程所制约，并因此倾向于将自己的精力集中于那些直接为选民所关切的问题，而不是充满复杂细节、为一般选民难以理解的情报机构改革问题。有关税收和福利制度改革的政策、建议可以吸引选民，但很难有总统因变革情报界人事制度而赢得大量选票。此外，在没有明显危机且可能存在抵制情绪的情况下，总统尤其不愿推动政府机构改革。总统极力回避以行政命令或立法倡议的形式对现有政府机构进行变革，这几乎是美国政治的一般规律。从1947年《国家安全法》出台，一直到九一一事件前，各独立委员会和专家不断就情报界的缺陷提出改革建议(19)，但其间没有任何一位总统曾试图着手对情报界进行重大变革。
受这种自利的理性选择倾向影响，大多数国会议员完全回避或试图阻扰情报界变革。与总统一样，国会议员不愿涉足复杂的情报界变革，因为这类努力不会给自己的选民带来任何显而易见的实际利益。总体上看，情报问题在选举政治中处于边缘地位，这也是参、众两院情报委员会成员只有有限任期的重要原因之一——尽管这种有限任期并不利于其成员积累有关情报的专业知识。一旦危机出现，参、众两院情报委员会成员通常只是举行听证会，进行调查，而不是通过立法进行矫正。
就国家安全系统及联邦政府各部的官僚而言，自利选择倾向也影响到他们对情报界变革持有的态度。情报界主要为美国国家安全决策提供情报支持，这些决策涉及外交、军事、经济等领域。经过冷战时期的长期磨合，情报界与制定和实施国家安全政策的各部门形成了某种错综复杂的网络关系——情报界内的某些单位本身就分属于军方及政府其他各部，与国家安全政策有关的各部门官僚大都成为情报界现状的既得利益者，并握有保护这些利益的有力工具。他们往往将情报界变革视为威胁自身部门自主权和权力的零和游戏，对那些将使本部门的权力和资源转让给其他部门的变革措施持强烈反对态度，因此，几乎不能指望他们发起对情报界的变革。
(三)联邦政府的分权特征
美国式民主强调制衡和分权，而不是效率。联邦政府权力的高度分散实际上为各种变革设置了障碍。三权分立、国会委员会制度以及多数裁定原则造就了以妥协为主、相关立法难以全身而过的局面，这对政府机构具有深远影响。联邦政府的高度分权为新机构的创立设下重重困难。一般情况下。反对设立新机构的势力在高度分权的政府结构中享有充分的活动余地，最终得以建立的机构往往是各方妥协的产物，而不是最初的理想方案。CIA的原始构想是建立一个高度集中的情报机构，但这种构想遭到军方、国务院和FBI既有情报单位的强烈抵制。1947年《国家安全法》是各种势力经过激烈交涉后的妥协产物，据此建立的CIA既满足了建立一个独立情报机构、适应对苏冷战的需要，也保持了原有情报机构的既得利益，它们共同组成的情报界缺乏集中统一的领导，各机构享有较大自主权，实质上是分权原则在情报领域的具体体现。情报界内部这种体现分权原则的制度安排在冷战时期得到巩固和发展，为未来需要进一步整合而进行的变革预留了潜在的反对者，再加上整个联邦政府高度分权的制度现实，使得情报界变革的难度非同一般：美国政府机构有时可通过自身举措和总统行政命令进行某些变化或变革，但具有深远意义的重大变革往往有赖于国会立法，而国会体现分权原则的委员会制度和相关投票规则却为情报界内外的现状维持者提供了相当大的活动空间，他们可以结成势力强大的联盟，阻扰变革。美国情报界的形成、发展、以及需要实施的变革都为美国联邦政府高度分权的现实所影响和制约。
(四)实例分析
如前所述，在整个后冷战时期，美国国内有关独立研究委员会、政府部门和智库共发起12项调研，其研究报告一方面强调美国在新时期面对的各种威胁——其中重点提及恐怖主义、大规模杀伤性武器和国土安全，另一方面则着重指出美国情报界为应对这些威胁和有效从事反恐努力而需要进行的变革。这12项调研及其成果报告有一个共同的主题：面对各种复杂多变的威胁——国际恐怖主义是其中之一，情报界有必要进行适应性变革。这些报告涵盖情报界众多问题，但主要包括四个方面：情报界缺乏集中、统一的领导，缺乏整合和高度协调一致；情报界高官和相关决策者没有致力于确定情报工作的重点和优先次序；有必要增强人力情报能力；有必要改革情报界人事制度。有关证据表明，直到九一一事件前，情报界在上述方面存在的问题依然如故。
1992年和1996年，参、众两院的情报委员会曾试图以立法形式扩大中情局局长对整个情报界的管理权限，以增强情报界整合程度。但国防部官员强烈抵制这类变革，因为这会削弱五角大楼对军方情报系统在预算、人事以及行动方面的控制权。此外，这两次立法建议也遭到参、众两院军事委员会的强烈反对，因为这类变革会威胁到它们对情报预算的控制。这两次立法建议也未得到克林顿总统的有力支持，他不愿在军方持强烈反对态度的情况下促进这类变革，而更愿意关注议事日程上风险更小、政治收益更直接、更明显的那些问题，尤其是当时的经济和福利改革问题。
美国联邦政府的高度分权意味着改革反对者在一般情况下握有很大胜算。1996年，国会相关委员会就情报界改革产生激烈争议，亲军方的众议院国家安全委员会对情报委员会的改革议案持强烈反对态度，按照众议院国家安全委员会的主张，该议案中那些旨在增强中情局局长对情报界内军方情报机构管理权限的条款将荡然无存。在这种局面下，众议院情报委员会主席拉里·康贝斯特(Larry Combest)只好决定放弃将该议案付诸表决。在参议院，情报委员会与军事委员会围绕情报改革议案发生激烈争论，其结果与众议院一样。由于无法得到军事委员会大多数成员的支持，情报委员会只得放弃对情报界进行根本变革的议案，满足于通过1997年《情报授权法案》对情报界进行微调(20)。
情报工作的重点和优先次序的确立需要行政部门采取行动。克林顿总统于1995年就情报工作的重点和优先次序发布总统令，但随着时间的推移，列入重点的项目越来越多，单子越来越长。尽管有关规定要求每年就列入重点的项目进行重审，但重审的结果却是新项目不断增加，原有的项目撤不下来。情报界的收集和分析工作到头来仍无重点可言，仍需涵盖世界大多数地方、涉及众多问题。从总统自利的角度看，这在政治上是可取的。对美国国家安全承担重大责任的总统当然希望尽可能多地获得方方面面的信息，避免措手不及。殊不知，面面俱到的后果很有可能是因战线过长而使资源有限的情报界承担过大压力，反而增大了遭遇突袭或措手不及的危险。
有关组织内在特性的理论有助于阐释那些事关人事制度和人力情报的改革建议无法在情报界内部得以实施的原因。政府机构这类组织具有天然抵制变革、固守旧有规范和组织文化、顽固抵制新观念的内在特性。美国情报界高官、国家安全政策决策者、以及有关专家在90年代认识到情报界变革的必要性，但以CIA为首的美国情报界似乎无法从70年代的噩梦中摆脱出来。自从国会当时发起对情报机构的调查、后者因此而名誉扫地以来，情报界内部逐渐滋生了某种“避免风险”的组织文化，其具体表现就是自觉或不自觉地收敛那些由特工执行的秘密行动。这与冷战的结束相结合，终于在90年代造成人力情报能力急剧下降的局面：1992～2002年期间，CIA从事秘密行动的情报官员中，在海外进行间谍招募工作达三年以上的只有30％(21)。此外，美国情报界在冷战时期形成了过于依赖技术情报的各种规范，当渗入恐怖主义组织这类情报活动要求情报界重新重视人力情报能力时，美国情报界仍然囿于那些体现技术情报至上的各种规范，难以迅速使有关安排实现从技术情报向人力情报的倾斜。至于情报官员在各情报机构间轮换任职的改革建议难以实施的原因，则在于情报界制度安排造成其组织结构的分散，成员机构各自为政，经过几十年磨合，有一定协调关系，但相互间由于竞争资源、管理权限和决策地位而造成的不和使情报界内部悄然形成另一种组织文化，即各机构互不信任，有时甚至出现恶意竞争的局面。这使情报官员对去其他机构短暂任职存在本能的抵制情绪。
总之，尽管有关各方对变革的必要性和措施存在一致的看法，但九一一事件之前，情报界在组织结构、工作重点的确定、人力情报能力、以及人事制度方面存在的问题仍未得到矫正。内部变革受阻于情报界及其各机构内部根深蒂固的组织文化和各种规范，而外部发起的变革则因重要政治领导人的反对或回避而夭折。
九一一事件后的事态发展显示，即使在发生灾难性恐怖袭击以后，组织的内在特性、政治领导人自利的理性选择、以及联邦政府的高度分权仍然阻碍着情报界的适应性变革。九一一事件后的一段时间里，一个个本可用以着手实施情报界变革的机会均未产生任何结果。只是到了2004年7月，在几个特殊事件相结合的情况下，情报界进行适应性变革才成为可能。首先，中情局局长特尼特辞职，这使情报界暂时失去其固有利益的最坚定的捍卫者，在一定程度上削弱了情报界对变革的抵制。其次，参议院情报委员会发表其调查报告，批评美国情报界在评估伊拉克大规模杀伤性武器问题上的失误。这一报告的发表正值国会和总统选举的敏感时期，使原来在国内政治中处于边缘地位的情报问题转变为一个对选举具有刺激作用的问题，因为它把情报问题与一个具有深刻含义的国内政治问题联系在一起，即：总统和国会议员是否依据错误的情报评估发动对伊战争。最后，九一一事件独立调查委员会发表其最后报告，并在一些受害者家属的支持下，发起一场运动，要求国会将报告中的建议付诸立法行动。这些事件最终促使情报改革法案得以通过，但在另一些事态的影响下，其内容减色不少，这些事态包括：众议院军事委员会主席邓肯·亨特(Duncan Hunter)和众议院司法委员会主席詹姆斯·森森布雷纳(James Sensenbrenner)的强烈反对、国防部的不满和抵制，等等。
2004年12月通过的情报改革法案的重要内容之一就是，为整合美国情报界而设立国家情报局长一职。美国国会参议院于2005年4月21日通过了白宫对约翰·内格罗蓬特的提名，使他成为美国第一任国家情报局长。新上任的内格罗蓬特面临诸多挑战。虽然布什将国家情报局长定位为总统的首席情报顾问，并给予了相当大的权力，但情报改革法案对国家情报局长的职能界定存在着一些模糊不清的地方，国家情报局长虽然统管美国情报界所有机构，但并非直接管理其中任何一个机构，因此，国家情报局长能否有效发挥作用在一定程度上取决于各情报机构是否配合、支持其工作。布什曾强调，为确保国家情报局长拥有较大的影响力，此人将有权决定各情报机构的预算，直接向总统汇报。此前，美国每年情报预算的80％都掌握在国防部长手中，国防部还掌管着电子监听、间谍卫星等多项军事情报工作，国防部长拉姆斯菲尔德也一直在努力增强国防部自身的情报收集能力。根据情报改革法案，国防部的情报业务工作、人力调配甚至预算分配将接受内格罗蓬特指挥，这势必会增加国防部对情报改革的抵触情绪。
九一一事件后尽管特殊事件可能削弱了那些制约情报界适应性变革的因素所能起的作用，但这些因素不可能被彻底消除。
注释：
①Michael T.Hannan and John H.Freeman," Structural Inertia and Organizational Change" ,American Socio logical Review,Vol.49,No.2,April 1984,p.151.
②The 9/11 Commission Report：Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks upon the United States,W.W.Norton,New York,2004,p.357.
③Joint Inquiry into Intelligence Community Activities before and after the Terrorist Attacks of September 11,2001,report of the U.S.Senate Select Committee on Intelligence and U.S.House of Representatives Permanent Select Committee on Intelligence,S.Report No.107-351,H.Report107-792,107[th] Cong.,2nd sess.,December 2002,p.12.
④Tenet," Worldwide Threats to National Security" ,testimony before the Senate Armed Services Committee,106[th] Cong.,1[st] sess.,February 2,1999.http://www.cia.gov
⑤Tenet," Annual Assessment of Security Threats Against the United States" ,2000.http://www.cia.gov
⑥Tenet," Worldwide Threats to National Security" ,testimony before the SSCI,107[th] Cong.,1[st] sess.,February 7,2001.http://www.cia.gov
⑦参见约翰·P.奥尼尔于1997年6月11日在芝加哥全国战略论坛(National Strategy Forum,Chicago)的演讲。http://www.nationalstrategy.com/speakers/oneill.html
⑧William S.Cohen,U.S.Department of Defense,Report of the Quadrennial Defense Review,May 1997.http://www.defenselink.mil
⑨National Defense Panel,Transforming Defense:National Security in the 21[st] Century,December 1,1997.http://www.fas.org
⑩President William Clinton," Remarks to the Opening Session of the 53[rd] United Nations General Assembly,United Nations" ,New York,September 21,1998.http://www.state.gov
(11)William S.Cohen," Preparing for a Grave New World" ,Washington Post,July 26,1999.
(12)The 9/11 Commission Report,pp.86-93.
(13)U.S.Commission on National Security/21 Century,Road Map for National Security:Imperative for Change,Washington,D.C.,U.S.GPO,2000,p.x.
(14)U.S.Commission on National Security/21 Century,New World Coming:American Security in the 21[st] Century,Washington,D.C.,U.S.GPO,2000,p.138.
(15)See Joel Aberbach and Bert Rockman,In the Web of Politics:Three Decades of the U.S.Federal Executive,Washington,D.C.Brookings,2000.
(16)Michael T.Hannan and John H.Freeman," Structural Inertia and Organizational Change" ,pp.149-164.
(17)The 9/11 Commission Report,pp.355-356.
(18)See Herbert Simon," Public Administration in Today' s World of Organizations and Markets" ,PS:Political Science and Politics,Vol.33,No.4,December 2000.
(19)See Richard A.Best Jr.,Proposals for Intelligence Reorganization,1949-2004,Congressional Research Service,Washington,D.C.,2004.
(20)Congress and the Nation,Vol.9 ( 1993-1996) :A Review of Government and Politics,Congressional Quarterly Press,Washington,D.C.,1998,pp.242-246.
(21)Joint Inquiry into Intelligence Community Activities before and after the Terrorist Attacks of September 11,2001,p.11.