BOT投资机制的理论探讨，本文主要内容关键词为：机制论文,理论论文,BOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、BOT投资机制的运行效应
BOT是80年代后在国际工程承包市场上出现的一种带资承包方式，BOT涉及的领域一般是投资规模大、经营周期长、风险大的基础设施项目。这些基础设施是为全社会提供服务的公共产品，是经济发展过程中不可缺少的硬件。公共产品由于同时具备使用上的非排他性和利益的非占有性两个特征或仅仅具备前面一个特征，而不适合于直接通过市场机制提供生产和服务来满足全社会对公共产品的需要。因此，公共产品原则上必须由政府部门（公共部门）生产。但问题是，一方面政府财力有限，特别是发展中国家政府不能筹集足够的资本来建设发达的基础设施；另一方面，政府（公共部门）直接投资基础设施，由于种种原因可能存在低效率和社会经济资源的浪费等诸多问题。而BOT投资机制克服了政府（公共部门）直接投资基础设施方面的不足，在经济发展过程中产生以下效应：
1.扩张效应：弥补基础产业项目的投资缺口，加快基础设施发展速度。70年代以后，发展中国家由于国际债务危机加剧，对外借款能力下降和预算紧张，通过政府贷款和财政资金强化基础设施建设步入困境，发达国家对基础设施的需求也越来越大，超过了政府财政承受能力。而运用BOT投资机制，通过创造各种条件可以直接利用外国资本（主要是私人资本）建设本国基础设施，在一定程度上弥补了政府在基础设施投资方面的不足。如香港东区港九海底隧道和大佬山隧道、泰国新建的机场高速公路、马来西亚新建的南北干线公路等一批耗资巨大的项目都是运用BOT投资机制建设的。对于发展中国家来说，启用BOT投资机制筹集资金进行基础设施建设，使之适应整个国民发展的需要，把更多的资金用于其他产业的发展，可以有效地加快东道国国家经济发展的进程。
2.资源配置效应：BOT投资机制在公共产品部门引入市场机制，采取公共产品国有民营的运作方式，实现公共产品的外部效应内部化，以提高效率。公共产品原则上只能由政府供给。而政府（公共部门）直接生产经营公共产品实行的是计划机制，这是由公共产品为全社会提供带有外部效应的公共服务的特性、使用非排他性和利益非占有性等特征及其政府特殊职能决定的。那么是不是公共产品的生产经营必须排斥竞争机制、风险机制、价格机制和利益机制等市场机制呢？其实，两种机制的结合点是可以找到的。从公共产品利益状况看，大多数公共产品都具备一定的收益性而非绝对存在利益非占有性，不过有些公共产品因存在一定程度的垄断性而收益较高，有些收益则较低，前者如电力、电讯等公共产品的生产经营，后者如道路交通、市场设施等公共产品供给。对于较高收益的公共产品，政府完全可以引进市场机制，让私人资本来直接投资营运，不过政府要通过法律、经济手段，对其进行价格、服务质量等方面的有效干预，对于较低收益的公共产品，私人没有直接投资营运的兴趣，但政府可以提供与这些公共产品相关项目的生产经营，如高速公路或铁路沿线的商业、房地产业、广告产业等，让利益机制调节和吸引私人投资。从这些方面来看，BOT投资机制把市场机制引入了公共产品的供给。
3.制度创新效应：通过以削弱政府垄断为特征的制度创新，减少以至克服公共产品生产过程中“寻租”活动所带来的社会经济资源的浪费。政府（公共部门）直接投资基础设施过程中，由于具体工程建设要由施工企业完成，一般政府和企业通过发包和承包方式来组织实施，承包的方式多为招标承包和协议承包，许多企业为了取得最后的承包权或者为了有利的承包指示，往往采用不正当竞争手段，导致基础设施产品出现质量差等严重后果，造成社会经济资源的巨大浪费。而BOT投资机制是带资承包，由项目主办国政府邀请，有意参加竞价投标者负责组成国际融资财团，该融资财团以投资或贷款形式承担项目所需全部资金，中标者自然成为该项目的业主，通常，融资财团由富有该项目领域建设经验的建筑承包商与出资者组成，为了使建筑承包商更切实地为出资者的利益考虑，承包商一般必须提供一定的资金（入股投资或提供贷款）才能获得项目建筑合同即承包权。这同政府直接投资基础设施相比，从两个方面减少了产生“寻租”活动的可能性：其一是没有既得利益可以维持或分配，政府提供的只是业主投资营运的特许权，外商的利益必须通过特许营运期内的有效经营才能获得；承包商由于带资承包，和业主之间的利益有了一定联系，承包商收益的获取具有不确定性和风险性。其二是承包商直接同业主而非同东道国政府发生关系，业主目标是营运期利润最大化，政府目标是公共设施的社会福利最大化，而后者缺乏预算硬约束机制，故寻租者可能在政府工作人员身上打开缺口，而在业主身上打开缺口则不可能或可能性较小（当业主是合伙人等情况）。
二、BOT投资机制运行的政策环境和制度因素分析
首先，需要良好的外部环境。BOT投资机制在投资建设—经营—转让三大环节中每一环节都涉及到具体政策环境因素。
BOT项目一个重要特点是政府参与，东道国政府是BOT项目合同的主要签约方，又是公共产品基础设施的社会管理者。具有双重身份的政府必须为此承担一定的风险并提供一定的政策保证。这些政策包括：特殊的税收优惠政策如免除经营期内项目的地方所得税，免除外国投资者获得利息和股息的扣缴税，免除外方人员工资的地方所得税等；实行规避通货膨胀风险和外汇风险政策，经营期内的通货膨胀风险和外汇风险方面由东道国政府承担。为此政府应实施使外国投资者避免风险的措施，如实行价格浮动、实行合理的兑换汇率，并保证外汇兑换自由和足够的外汇数量；提供法律保证和经济保证，BOT项目可能与有关法律相抵触，或者项目经济效益不佳需要进行一定补偿，政府就必须相应提供法律条文和经济保证。
其次，要建立各种具体制度，包括投资制度、经营制度和转让制度，来配合BOT投资机制的运行。每一个BOT项目在具体制度上可具有很大的灵活性，即可以采取不同的投资、经营、转让方式。
（1）投资制度：BOT投资机制成功运行的关键。主要是指东道国政府是否直接投资以及政府投资和外方投资各占多少比例。如果政府不直接投入股本，那么BOT项目资金来源于金融机构贷款以及项目公司的各个投资者，也即投资制度为外商独立投资。这种投资制度对东道国政府来说，减轻了财政压力，也不需要承担直接的投资风险，也不享受投资回报，外商取得投资收益要依靠独立自主经营，有利于国外先进技术和先进管理方法的引进。但另一方面，可能会造成外方垄断和对东道国政府、消费者及重要基础设施发展的不利，故对外方独立投资的基础设施项目应慎重选择。如果东道国政府直接投入股本，则政府要直接承担投资风险，同时享受投资回报，但外商会对东道国政府有一定的依赖性，不利于外国先进技术和管理方法的引进。当选择这种投资制度时，东道国政府可在资金上加强对外方的约束和控制。
（2）经营制度：BOT项目的经营制度可以灵活多样，既可以同投资制度相衔接，也可不受投资制度的限制。例如，选择同投资制度相衔接的制度，与外商独立投资相对应，可由投资方独立经营、自负盈亏，这种经营制度有利于东道国引入外商的先进经营管理方法，对政府来说既无经营性风险也无经营性收益。政府不能直接参与BOT项目建设、经营过程中的管理，而只能在前期招标、谈判阶段根据对项目承包商的资格审查、承包商投标制定的项目服务水平和质量、服务价格和收费标准、使用寿命、投资分配结构、价格调整方式、风险承担等进行评价并最终确定中标者，制定合同、协议来对BOT投资项目实行管理，如果前期工作存在失误，则有可能使政府和消费者利益受到损害而外方独自得利。对于外商和东道国政府联合投资的BOT项目，经营制度为投资双方参与经营，由双方共同成立股权式的合营企业，企业成立董事会，依照合同、章程规定，决定重大问题，并决定任命或聘请总经理负责日常经营管理。这种经营制度政府既要承担一定的经营性风险，也可享受到经营性收益和为外商提供的各种优惠政策所带来的收益，如果东道国政府投资达到控股比例，政府能直接参与BOT项目经营管理，关键基础设施项目不会受到外方垄断。但由于政府的介入可能会使项目带有官方色彩，导致项目经营管理上的官僚主义和低效率。
（3）转让制度：BOT投资机制区别于其他投资机制的一个关键环节。转让制度即指BOT项目完成投资建设和经营期满后，外商投资方将基础设施的所有权转移给东道国政府的方式，可分为无条件转移和有条件转移。无条件转移一般是指投资双方实行契约式合作经营方式时，外方投资者可在经营期满以前，通过固定资产加速折旧及分利方式收回了投资，所以，合营期满，全部财产无条件地归东道国政府所有，不再另行清算。这种转让制度外方投资者的利益实现了，东道国政府利益能否得到保障要视基础设施项目的工程质量、运行状况和项目的剩余财产价值。采用这种转让方式，东道国政府要严把项目工程质量关，避免外方投资者为了自身利益而损害东道国利益。有条件转移是指投资双方实行股权式合资经营方式时，合营期内投资双方按照投资比例即股份，共同经营、共享利润、共担风险，即使出现亏损也不能允许一方收回投资本金，合营期满后，双方对财产、债权、债务进行清算并分配剩余财产，对原有企业的处理可采取转售、有价出让或拍卖等方式，东道国政府要拥有企业，可以在分得部分剩余财产基础上追加投资进行购买，故这种BOT项目转移方式是一种有条件转移。此外，外商独立投资和独立经营的BOT项目也可以采用有条件转移，转移条件由双方在前期谈判中商定，东道国政府主要是避免外方投资在转让剩余财产时过高估计其价值。
三、我国利用BOT投资的几点思考
基础产业是我国经济发展的瓶颈。中国自改革以来基础产业筹资重任几乎全部落在政府身上，而政府由于财政困境又不可能充分支持基础产业长足发展，投资不足和公共部门经营造成的效率低下使基础产业和经济增长速度极不协调，长此下去将严重影响我国经济发展后劲。我国在基础产业领域应积极充分地利用BOT投资机制，并进行相应的制度创新。由前所述，BOT投资把市场机制引入了公共产品性质的基础设施供给中，能提高社会经济资源使用效率，并在许多发展中国家基础设施建设中取得了成功经验。我国刚刚涉足BOT项目，应深入开展BOT投资对策研究。在此，笔者提出以下几点建议：
第一，由中央政府按产业发展战略统一确定BOT投资机制的适宜范围。总的说来，我国基础设施整体状况较薄弱，需全面发展，BOT投资机制从理论上讲可以适宜于较高收益和较低收益的各个领域。但不同地区基础产业结构各有特点，产业发展排序应有先有后，有轻有重，而地方政府往往为了本地区利益无节制地开发BOT项目并将合同条件向外方倾斜，导致产业发展全局失衡和整体经济利益损失。故应由中央政府对各地区引进BOT项目进行统盘考虑，并对地方政府招商行为实行宏观调控。
第二，要根据基础设施项目的特点确定BOT投资采取的具体制度。引进BOT投资机制的目的总体来说是为了提高效率，但公共产品毕竟关系到一个国家、一个地区经济社会发展的全局，故在追求经济高效率的同时要考虑公共产品的公共特性（使用的非排他性）、利益非占有性特点，在投资、经营、转让制度上采取审慎态度。如重要的港口、码头、铁路、电力等基础设施项目虽然不一定实行中方控股，但中方应占有一定的投资比例，这样既可以从某些高收益中得到较高的投资回报，又不至于在资金上被外方完全控制；对于公路交通、市政设施、环保等基础设施项目，可主要采取外商独立投资，如果预期项目收益较低，则可提供相关生产经营项目如房地产业、商业、广告业等让外商直接投资，提高外商投资的整体收益来吸引外资，其经营制度和转让制度可灵活多样。
第三，为BOT投资机制提供一个适宜的政策环境。吸引外商投资基础设施项目关键要有一个适宜且稳定的政策条件，包括税收、价格、外汇、法律等多方面。而由于BOT项目投资回收期长、投资数额大、无产品出口，故投资经营期内避免通货膨胀风险和外汇风险的相应政策对外商投资者尤其重要。如何根据通货膨胀指数来调整投资者在经营期内项目服务价格，如何保证外汇兑换和合理的汇率，既使外方投资者在经营期内利益不受损失，又使我国基础设施服务价格不至过高和政府财政、外汇能够承受，这是引进BOT投资机制亟待解决的问题。