简论我国社会保障制度的建立，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
世界经济发展史表明，社会保障制度是市场经济运行的社会保护系统，完善的社会保障制度是现代市场经济的一个重要组成部分。无论是市场经济还是社会保障，都是围绕“人的需求”这一目标组织起来并进行运作的，都是现代化大生产的客观要求。社会保障制度的目的在于保证人们的基本生活要求，应付现实的贫困问题，预防潜在的经济风险，推动市场经济健康运行。因而，在市场经济国家，社会保障制度被人们称作经济稳定器，社会安全网或社会安全制度。
党的十四大提出我国建立社会主义市场经济体制目标，十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确我国本世纪末要初步建立起社会主义市场经济体制基本框架，简言之为“五大支柱”。这“五大支柱”，概括地说，就是要建立两大体系、三项制度：第一，完备的市场体系；第二，健全的宏观调控体系；第三，现代企业制度；第四，收入分配制度；第五，社会保障制度。由此可见，作为社会主义市场经济体制基本框架“五大支柱”之一，社会保障制度是何等的重要。特别是在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡期间，在当前推行国有企业制度深化改革的进程中，社会保障制度既是整个经济体制改革的重要内容，又是推行现代企业制度的重要配套措施。没有合理、健全的社会保障制度，就不可能顺利推行现代企业制度，也不可能建立起完整的社会主义市场经济体制。
社会保障是国家通过立法形式强制进行国民收入的再分配，对基本生活发生困难的社会成员提供物质帮助，以确保社会安全的一系列制度和措施的总和。世界各国对社会保障的内容和范围的提法，不尽相同。1935年美国国会通过的《社会保障法》，“老年退休、遗属、残疾和老年健康保险”，是社会保障开支的最大项目。因而美国《财政学》一书认为，社会保障是政府提供抚恤金、残废救济金、失业津贴以及各种其它现金转移项目的统称。德国一些专家认为，社会保障主要包括和平和安全。使在竞争中失败的人不致遭受灭顶之灾，并能获得重新参与竞争的机会；并为那些由于失去劳动能力或遭受意外困难而不能参加竞争的人，在生活上提供保障。联合国国际劳工局社会保障司对社会保障作如下的概括：社会采取一系列保护性措施，以帮助人们渡过由于失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡而造成工资或收入损失的难关。
十四届三中全会《决定》明确提出，我国“建立多层次的社会保障体系”。“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。”
我国社会保障体系改革的目标是：以社会保险制度改革为重点，到本世纪末要基本建立起资金来源多渠道、保障方式多层次，权利和义务相对应、管理和服务社会化的完整的社会保障体系。社会保险以城镇劳动者为主要对象，保证基本生活需要，国家财政与政策支持，费用由用人单位和个人合理负担，个人贡献、积累与享受待遇适当挂钩。在农村，随着经济的发展，根据农民自愿的原则，养老费用积累以个人缴纳为主，集体补助为辅。社会救济、社会福利和优抚安置，以国家财政支付为主，社会筹资为辅，保障公民基本生活需要，保障残废军人生活，优抚烈士家属，优待军人家属，安置复员转业军人，并适时调整保障标准，使社会成员分享经济发展成果。同时，国家提倡各种社会互助，鼓励商业性保险发展，作为国家兴办的社会保险事业的重要补充，以满足不同层次的保障需求。
二
《中华人民共和国劳动法》规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”；“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。
社会保险是国家为职工在暂时或永久丧失劳动力时，以及失业后的基本生活需要而建立的一种社会保险制度。职工享受各项社会保险待遇是宪法赋予的权利。社会保险是政府行为，它具有明显的强制性、互济性、集中性，并且不以盈利为目的，由国家承担最后责任。这与商业保险有着根本区别。商业保险是建立在商业原则上的一种契约关系，是自愿投保，自负盈亏，其收付原则是“多投多保，少投少保，不投不保”。商业保险是运用经济补偿手段使投保人遇到意外情况时得到补偿，但不负责投保人的生活。社会保险具有互助互济福利性，商业保险带有等价交换赔偿性。在普遍实行社会保险的基础上，可以允许商业保险开办某些人身保险险种，以满足部分人员更高层次的需求，发挥其对社会保险拾遗补缺的作用。
在市场经济条件下，社会保险制度一般由下述各种保险制度组成，即养老保险制度，疾病保险制度、生育保险制度、伤残保险制度、死亡保险制度、失业保险制度、医疗保险制度、供养直系亲属保险制度、家属津贴制度等。除此之处，在社会保险事业方面，还有疗养院、休养院、养老院、福利工厂、工伤康复院等社会保障事业。各项社会保险制度，一般由保险待遇标准和水平、享受条件、资金来源以及管理机构等项内容构成。社会保险的实施范围、待遇水平以及项目的多少，受到社会经济发展水平影响很大。
现在我国大部分地区推行的养老保险制度分为三层次，即国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。第一层次，由国家规定统一政策，强制实施，其覆盖面较广，原则上适用于各类用人单位、各类消费者。第二层次，是半强制性的，即在国家宏观调控指导下，用人单位根据有关法律、法规、政策、内部决策。第三层次，是职工自愿参加。第一层次主要体现劳动者平等的社会保险权利，第二三层次因用人单位实际状况和个人收入不同而有所差别，体现效益原则。第一层次采取以支定收略有结余，留有部分积累的办法筹集基金，第二、三层次采取完全积累方式，设立个人帐户，所有款项及利息归个人所有。
在城镇职工养老保险三层次的结合上，有两种具体办法。第一种办法是实行基本养老保险金社会统筹，补充养老保险实行个人帐户，个人缴费基本上进入社会统筹，调剂使用。这种办法是1984年实行退休费用社会统筹的一种延续和发展。第二种办法是社会互助与个人积累相结合的个人养老保险帐户制度。养老保险费用，按照工资的一定比例由用人单位和职工个人共同缴纳，记入个人养老保险帐户。职工个人缴费从工资一定比例起步，最后达到与单位缴纳的比例持平。个体劳动者按社会平均工资水平的一定比例全部由本人缴。为了体现社会互济，单位和个人缴费总额的1/3，折算成社会平均水平后， 再记入个人养老保险帐户。上述两种办法的共同点是都考虑公平与效率相结合的原则。
我国的失业保险制度改革，遵循强制性、社会性、适度、公平与效率统一的原则，建立范围覆盖全部职工，费用三方合理负担、失业救济与再就业紧密结合的失业保险制度。任何国家的失业保险都不可能解决总量失业的问题，只能为临时性的结构性失业提供救济。目前企业存在大量的富余人员，一般估计占职工总数20—30%，全部由失业保险金来解决是不可能的。但是，要充分发挥失业保险金和失业保险机制的作用。失业保险制度改革范围扩大到机关、团体、企业单位中订立劳动合同的职工，以及各类企业职工在内的全部城镇职工。不同所有制职工之间，将不再分三六九等，都有平等享受失业保险的权利。失业保险的基金，由国家、用人单位和个人三方面分担，实行统一的缴费标准，个人缴纳平均工资的一定比例，失业保险费按市级统筹，省级调剂使用。
我国的医疗保险制度改革，重点是改革现行的公费、劳保医疗制度。改革的办法是，建立个人医疗帐户与大病社会保险基金相结合的新制度，保证职工基本医疗，最大限度地减少浪费。对“三资”企业和私人企业，强制推行职工医疗保险，以保证工人的权益。在农村组织合作医疗和在自愿的基础上投商业医疗保险。公费、劳保医疗改革的具体办法是，将现在由企业负担和财政支出的医疗费用，切成两块，建立市县一级的大病社会保险基金和职工个人医疗帐户。这项改革还要辅以一些配套的改革措施，使医疗保险制度改革顺利推行。
工伤保险是国家处理职业伤害问题的社会保险制度，目的在于为企业伤亡事故和患职业病的劳动者提供抚恤保障和医疗、收入补偿。我国的工伤保险制度改革要逐步覆盖城乡各类企业，资金由用人单位按差别费率缴纳，统筹使用，由地市级统筹逐步过渡到省级统筹。改革的重点是建立基金，实行按行业伤亡事故发生频率确定差别费率，并依据企业安全生产状况调整的浮动费率的办法缴纳工伤保险基金。其中，差别费率根据不同行业工伤事故及职业病发病率的高低，按不同等级缴费，事故多的多缴，事故少的少缴；在同一行业内部，根据不同用人单位工伤事故和职业病实际发生状况缴费率几年一调整，实行浮动费率，事故多的上浮，事故少的下浮。
生育保险制度是一项有利于促进社会两种生产协调发展，有利于保障女职工生活，有利于减轻企业负担的社会保险制度。我国的生育保险制度是实行县市级生育保险制度社会统筹，保险费用由夫妇双方单位共担，以后将逐步向社会所有企业缴费的“基金式”过渡。生育保险具有一次性支付，经济利益调整幅度小的特点，因而实践中的生育费用补偿有各半分担法与划归支付法。
三
社会保险是社会保障制度的基本组成部分也是我国当前社会保障制度改革的重点。而充足的社会保障基金是社会保险制度落实的物质保证。因此，如何筹措到足够的社会保险基金就成为改革的关键。
从目前实行的社会保险筹资渠道来看，基本能满足社会保险基金支出需要，尤其是从1986年开始在全国实行的养老、失业项目的社会统筹，对于均衡企业负担，促进劳动用工制度改革，增强国有企业活力起到了积极作用。但是，也应看到，随着社会主义市场经济的发展和社会保险制度“社会一体化”，即不分所有制性质、企业隶属关系、职工身分、实行统一的缴费比例和待遇标准，保险费用统一调剂使用目标的确立，现行社会保险筹资方式，特别是两项社会统筹工作，正日益暴露其不适应性。主要表现在：
（一）社会统筹政策不统一，负担不均矛盾突出。目前社会统筹机制是以行政分工为前提，部门、地区从各自工作角度出发制定政策，并且，彼此间缺少横向联系，实行条块分割的收缴方式。这样的社会统筹不但造成所有制之分，而且形成地区、行业、职工身分之间的差别。据统计，近几年已有铁路、邮电、水利、电力、煤炭、银行、民航、石油、中建公司、有色金属等十多个行业退出地方统筹，形成了社会保险的条块分割，极不利于社会保险整体功能的发挥。这些行业大部分是效益较好，人均工资水平较高，待筹集的养老保险金相对较多。一些行业退出地方统筹，无异于釜底抽薪，造成一些地方养老保险金支付困难。即使是地方实行统筹，因社会统筹政策不统一，而使负担不均矛盾突出。以养老保险统筹为例：上海市规定的统筹比例是25.5%，北京市、天津市是18%，河北省是16%；而江苏省内的无锡市为23.5%，仪征市仅为10%。再如，北京市三资企业按16%统筹，而集体企业则为27%。上述这种由各省市自定政策的方法，难以促进企业公平竞争，极不利于社会劳动力的合理流动。
（二）征收刚性不足，基金筹集比较困难。现行的社会统筹，基金的收缴办法是由各地方政府制定，靠行政手段推向社会的，缺乏严格的法律依据和强制手段，企业因缺乏必要的约束，往往不能按规定及时足额上缴，出现统筹基金不能按时到位的现象。社会统筹基金涉及到各方利益关系，因而统筹调剂十分困难。受调剂的企业嫌受益少，效益好的企业又不愿多出钱或多交钱给其他企业。统筹调剂也未能完全体现公平。有些效益不错而退休金支出量大的企业享受调剂，有些自身难保的企业还需要多交钱调剂别的企业；搞得很活的集体企业一般享受调剂，尚未搞活的国有企业另谋出路可以不交养老统筹保险费，留下老弱职工和大量退休人员靠社会调剂养起来。在这种多方交织的利益格局和交杂混乱的利益关系下，效益好的企业认为是“杀富济贫”，效益不好的认为是“打贫济富’，因而想方设法不缴、拖欠或少缴养老保险基金，出现“多缴的做贡献，少缴的没办法，不缴的无法管”现象，导致社会养老保险统筹费入不敷出。目前全国累计拖欠养老保险金在数亿元以上。
（三）社会保险基金管理政企不分，制衡机制不强。目前，社会保险基金管理方式是地方政府制定政策，下级劳动部门具体经办征收和支付，政企一体化，缺乏制衡机制。一是保险管理机构办理人员经费从收缴保险基金中按比例提取，这种以收座支，收支一条渠道办法，形成高额管理费开支。据对某市社会保险公司财务分析， 1992 年提取办公费1076万元，这高于政府任何部门人均经费标准。二是保险基金挪用情况严重。据国家审计署统计，目前全国实际挪用养老统筹基金达30亿元，只清还了9亿元，尚差21亿元。 其动用部门分别是地方政府及其所属财政和主管部门。
（四）现行的社会统筹不符合市场经济发展的方向。在计划经济体制中，企业是社会保障事业的具体实施者，职工一经进入企业，其生、老、病、死、伤等均由企业负责，从一定意义上讲，企业成为规模不同的社会保障机构，本应由社会统一操办的社会保障事业却企业化了。随着市场经济的发展，诸如职工的养老退休等都应从企业活动中分离出去，使企业专心于生产经营，避免每个企业都办社会保障而造成重复和浪费。由社会统一筹办社会保障，这已成为市场经济的必然要求。但现行的社会统筹的一些具体做法仍带有极强的计划经济体制的旧迹。例如，社会统筹的退休保障金的拨付，仍是由劳动部门返还给企业，再以企业为单位，由企业支付给享受社会保障的职工，离退休职工仍由企业包管。从本质上讲，这种做法仍然没有跳出由企业承办社会保障的老圈子，与市场经济发展的方向不相吻合。
四
社会保险制度对社会主义市场经济体制建立来说，是一项带根本性的制度建设。它的主要作用在于调节不同群体的利益关系，以缓解和避免可能出现的社会震动，维护社会的稳定，保证改革和经济建设的顺利进行。“大数法则”被视作为社会保险赖以建立的基础，是社会保险的力量源泉。社会保险是集社会力量保障社会安全的，只有集合社会上一定多数的人和单位组合成较大的社会保险集团，然后才能根据危险分散的法则，将产生于少数人和少数单位的危险，转由多数人和多数单位共同分担损失，唯有这样，才能形成社会保险活动。据此可知，集中的人数和单位越多，越能发挥危险分散的作用。这就是所谓的“大数法则”。大数法则可使保险危险分担达到最大程度的均衡。在社会保险中，如何利用大数法则扩大社会统筹效果，是一个值得研究的问题。
中国是一个发展中国家，经济发展水平低，东南西北经济发展不平衡，又处在计划经济向市场经济过渡期间，因而社会保险制度的建立不可能一步到位，既要与现在的国情相联系，把国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄保险中的社会统筹与建立个人帐户相结合的工作做好，又要借鉴国际上适应我国市场经济发展要求的成功经验，适时采取开征社会保障税，建立起统一、规范、高效的社会保障体系和运行机制。
在现阶段，社会保障制度的改革，是国民收入初次分配与再次分配的新调整。在计划经济时期，我国的初次分配采取低工资的形式，辅之以平均主义的高福利，以再分配的形式分配给劳动者。在市场经济条件下，要把再分配的部分份额引入初次分配，把一部分福利货币化，使其成为工资的一部分，把暗补变成明贴，然后把工资的一部分和企业给予的福利一部分，以个人帐户形式记入个人名下，由低工资高福利的分配模式逐步演变为个人帐户加社会统筹，以个人帐户为主的社会保障筹资支付模式。
从道理上讲，社会保障基金的来源有三个方面；一是职工本人交纳，二是从企业利润中扣除，三是政府财政提供。但现实情况是，这三方面出资建立社会保障基金都有困难。就职工而言，长期实行的是低工资，其中并不包含社会保险基金，特别是一些退休职工，无力交纳社会保障基金。在向社会主义市场经济体制的过渡期中，相当数量的国有企业，集体企业面临产业结构调整，又有沉重的历史债务负担，目前也无力交纳社会保障基金。领导中国经济体制改革的政府，财政拮据，也拿不出钱来。上述诸多因素，使得社会保障基金的筹集困难重重。
职工养老保险基金和失业救济金征集困难，积累不足，已成为困扰现行社会保险工作的共性问题。有什么好的对策呢？比较现实的出路是从企业资产中划出一块作为社会保障基金。众所周知，劳动创造世界是马克思主义的一个基本原理，世界上一切物质财富和精神财富都是人类劳动创造的，劳动对于人类社会的进步发展具有巨大的推动作用。企业的资产是劳动者长期积累的结果，由国家来占有，企业来经营，因而由企业资产中划出一块是完全合理的，只不过是将计划经济下职工的社会保障基金在市场经济条件下国家来认可，将原来应支付的社会保障基金现在来支付。在实际生活中，有的地区，在国有企业进行股份制改造时，从部分企业存量资产中划出一块，补充社会保险基金。有的地区，在企业破产或拍卖时，从破产清偿的资产中，或从拍卖企业的国有资产中，拿出一部分资金，划拨给社会保险机构。无论从理论上看，还是从实践中看，这是解决目前困难的一种好途径，否则社会保障基金很难建立起来。
对已经统筹的社会保障基金和从企业划出一块的资产，应有专门机构进行管理和经营。一方面应完善社会保险制度，照章办理，严加管理；另一方面，对社会保障基金要善于经营，应使其不断增值。不能象目前那样，社会保障基金归几个部门管理，不能统一进行经营，这对建立社会保险制度是非常不利的。基于此，国家应当尽快出台《社会保险法》，就社会保险种类，社会保险基金，经办机构，管理服务，审计与监督方面作出法律规定，使社会保险工作进入法制轨道。
经济学家一般认为，完善的社会保障体系应包括四个方面，即一是完整的社会保险体系，包括保险种类的完整和覆盖对象的完善；二是独立的社会福利体系，把现有企业的社会福利设施社会化；三是统一的社会救济和社会扶助体系，以避免因为单位、地区经济效益差异带来的受助标准不同；四是独立，完善的社会保障机构，并拥有一支独立的职业化的社会工作者队伍。中国的现状离上述要求还有相当的距离，但经过若干年的努力工作，适时开征社会保障税是可以建立起有中国特色的合理的社会保障制度。
运用税收手段筹集资金是社会保险基金的特点决定的。我国的社会保险基金是为保证社会成员在暂时或永久丧失劳动力以及失业时有一定的基本生活保障而建立的，社会成员要取得这部分生活保障，就要在其个人消费资料分配前预先扣除，以建立起一定的公共积累基金。但在目前整个社会经济发展水平较低，国家、企业、个人三方均不富裕的情况下，社会保险基金不可能通过自愿方式筹集。实践证明，用行政手段筹集资金方式阻力也很大，因此，必须通过一定的强制手段来完成。税收采取的是法律手段，具有强制性，与一般行政收费和商业保险有显著区别，可以保证社会保险基金有充足稳定的资金来源。
采用税收形式，使用同一征收税率，有利于克服不同企业之间，不同职工之间负担不均的弊端，有利于企业之间的公平竞争，促进社会安定和经济发展。同时，社会保障税率一般具有简便易行等优点，采用税收的形式便于管理，可以减少保障资金的管理难度和工作量。由于税率是公开的，征收的透明度高，也便于广大群众对保障资金的使用进行管理和监督，增强群众的参与意识。
以税收方式筹集社会保险基金是国际上通行的做法。自从1935年美国创立并征收社会保险税以来，由于此税种有明确的特定目的，返还性比较强，纳税人乐于缴纳，管理成本低，是一个简单的富有效率的税种，所以市场经济国家纷纷仿效，相继开征了社会保障税并制定了相应的法律制度。据《世界政府财政年鉴1990》所提供的118 个国家资料表明，开征社会保险税的国家占其所统计国家总数的68%，包括了除日本以外所有发达国家和部分发展中国家，并且成为一些国家的主体税种之一。
我国是一个发展中国家，人均国民收入水平很低，经济发展刚刚进入起飞阶段，社会追求的主要目标是尽可能快地实现经济增长。因此，从效率与公平的边际效益的比较来看，人们追求更多的是效率，以便在较大范围实现较高程度的经济富裕。从这样一个基本前提出发，就确定了我们现阶段社会保障制度进行选择时的基本倾向。其一，坚持国家、集体、个人三者合理负担原则。即社会保障资金的取得要与三者的承受能力相适应，超过任何一方的承受能力都有违社会保障制度建立的初衷。同时，这也是为改变过去社会保障完全由国家和企业包下来的做法，适当增加个人在社会保障方面应承担的责任，体现权利和义务相统一的特点。其二，注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性。建立社会保障制度在使人们获得基本安全保障的同时，还能够保持“多劳多得”的激励机制，鼓励人们努力工作，增加收入，从而享受更高水平的保障、避免“吃大锅饭”弊端。其三，强调保持适当的积累率。我国的社会保障制度不能搞成象某些西方福利国家那样的“财政包袱”，而是要对整个社会经济能够保持在一个比较高的经济增长速度，就必须使整个社会形成适当的积累率，要鼓励人们多工作，多收入，在此基础上鼓励人们多储蓄，多积累。其四，坚持征缴、管理、使用三分离的原则。当前我国社会保障统筹资金存在征、管、用三不分的问题，彼此缺乏相互制约，资金挪用、浪费严重，难以确保社会保障资金的保值，增值。坚持征、管、用三者分离的原则，使三者各司其职，做到征缴有度、管理有方、使用有效，实现三者之间的相互监督，从而克服原来“三不分”带来的种种弊病。
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