我国农村环境“短板”根源剖析，本文主要内容关键词为：根源论文,农村论文,我国论文,环境论文,短板论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：1673-288X(2016)02-0093-05 农村环境问题作为“三农”问题的一个重要方面，受到国家高度重视和社会广泛关注。党的十八大以来，习近平总书记针对农村环境保护工作提出了一系列新思想新论断新要求，如“小康不小康，关键看老乡”，“小康全面不全面，生态环境质量是关键”，“中国要美，农村必须美”等。2016年，中央经济工作会议将“补短板”作为五大任务之一，中央1号文件又提出，加快补齐农业农村短板成为全党共识。每年两会期间，农村环境公共服务作为城乡公共服务的一块“短板”，也是两会代表们十分关注的焦点问题。这些论断和共识，为“十三五”时期加强农村环境保护指明了方向，提供了基本遵循和有力保障。 环境保护部部长陈吉宁在全国农村环境连片整治工作现场会提出，加强农村环境保护是建设生态文明的必然要求，是统筹城乡发展的重要任务，是改善和保障民生的迫切需要；全面建成小康社会，农村是重中之重，环境是突出短板[1]。“十二五”期间，环境保护部、财政部大力实施“以奖促治”政策，农村环境连片整治取得显著成效。截至2015年底，中央财政共计安排315亿元，支持7.8万个村庄实施环境综合整治，1.4亿农村人口直接受益。但由于我国农村环境保护底子薄、基础差，呈现“繁杂、分散、无序、薄弱”的特征，农村环境形势依然严峻，与全面建成小康社会的要求仍有较大差距，尤其是贫困地区农村环境问题更为突出。2016年是“十三五”规划开局之年，迫切需要准确研判农村环境形势，深入剖析农村环境“短板”根源，以便为“十三五”时期全面加强农村环境保护，加快补齐“短板”提供科学依据和参考。 1 准确研判当前农村环境形势 当前，农村环境形势呈现污染物排放量大、城市和工业污染转移加剧、村庄脏乱差现象比较普遍、自然生态整体保护不足等特征。其中，饮用水水源地污染、生活污水和垃圾污染、畜禽养殖污染、工业企业污染等问题最为突出。 (1)一是部分农村地区饮用水水源地环境存在安全隐患。城乡饮用水水源地大多分布在广大的农村地区，水源地环境安全将关系到亿万人民的身体健康。由于农村饮用水水源地点多面广、单个水源规模较小、部分早期建设的饮水工程老化失修等原因，农村水源污染事件时有发生。根据水利部数据显示，2013年底，全国仍有1亿多的农村人口存在饮水不安全问题；2014年，全国水库水源地水质有11%不达标，湖泊水源地水质约70%不达标，地下水水源地水质约60%不达标。环境保护部发布中国人群环境暴露行为模式研究成果显示，2014年全国有2.8亿居民使用不安全饮用水。 (2)二是农村生活污水和垃圾污染现象比较普遍。整体上，农村环境基础设施建设滞后，长效管护机制不健全，农村生活污水和垃圾处理率偏低，是导致农村环境“脏、乱、差”现象的主要原因。2014年，开展环境综合整治的行政村仅占全国行政村总数的10%左右，对生活垃圾进行处理的行政村占47.0%，对生活污水进行处理的行政村占10.0%，农村卫生厕所普及率达到76.1%。在一些地区，农村环境基础设施建成后，由于责任主体不明确、运行维护资金不落实、管护人员不足、规章制度不健全等原因，导致一些设施不能正常运行时有发生。 (3)三是畜禽养殖污染已成为农业污染源之首。近年来，我国畜禽养殖业发展迅速，但畜禽养殖废弃物综合利用和污染防治水平还相对较低。根据第一次全国污染源普查数据表明，我国畜禽养殖业COD(化学需氧量)、总氮、总磷的排放量分别为1268万吨、106万吨和16万吨，分别占全国总排放量的41.9%、21.7%、37.7%，分别占农业源排放量的96%、38%、65%。近年的污染源普查动态更新数据也显示，畜禽养殖污染物排放量在全国污染物总排放量中的占比在上升，一些污染物排放量现在接近“半壁江山”，已成为流域水环境的主要污染源。 (4)四是农村地区工业污染时有发生。一些农村地区企业偷排漏排情况严重，如2015年环保部华东督查中心对山东临沂市部分钢铁、焦化企业进行检查时发现，偷排、漏排和不正常运行环保设施的情况依然比较普遍，形成了区域性的严重污染。当城市搬迁污染企业、优化产业结构时，一些高污染、高能耗的企业向农村地区转移趋势加剧。一些农村地区不同程度地出现“十五小”、“新五小”企业死灰复燃现象，这些企业严重污染环境，危害人民群众身体健康。 2 深刻剖析“短板”产生根源 长期以来，受我国城乡二元结构体制影响，环境保护也呈现“重城市、轻农村，重工业、轻农业，重点源、轻面源”城乡二元结构。与城市环境保护相比较，农村环境保护长期得不到重视，环境基础设施建设严重滞后，环境监管能力薄弱、在一些地区甚至缺失，城乡环境公共服务水平差距较大。许多研究表明[2-4]，农村环境污染根源在城乡二元结构，集中体现在法规政策标准不健全、管理体制不顺、工作机制不完善、投入不足、科技支撑不够、监管能力薄弱、农民主体地位缺失等方面[5-8]。 2.1 有关法规、政策、标准不健全 受城乡二元结构影响，现行的环境保护法律法规、扶持政策、标准规范等对城市和工业污染防治等内容涉及较多，对农村环境保护有原则性的要求和表述，但往往针对性和可操作性较差，在指导和解决具体问题时，存在法规支撑不强、政策扶持不够、标准规范不明的困局。 (1)一是法律法规方面。国家层面，土壤污染防治、农村环境保护等法律法规制度尚属空白；省级层面，湖北省出台首部土壤污染防治条例，宁夏、辽宁等启动了农村环境保护条例起草工作；地市层面，银川市率先出台农村环境保护条例。 (2)二是扶持政策方面。有关有机肥生产和使用、生态养殖、设施运行电价和用地、财税和投融资等方面优惠扶持政策尚未出台和落地。 (3)三是标准和技术规范方面。畜禽养殖业污染物排放和土壤环境质量等已有标准不能满足当前环境管理的需求，农村生活污水排放标准、农村生活垃圾简易处理处置技术规范、农村环境监测技术规范等尚未制定。 2.2 现行管理体制与实际管理需求还不相适应 农村环境保护涵盖饮水安全、生活污染治理、畜禽和水产污染防治、工矿污染防治等多个领域，涉及环保、财政、发改、水利、国土、林业、住建、卫计和农业等多个部门职能。现行的农村环境保护管理体制，既存在中央与地方事权划定不清晰的问题，又存在部门间职能划分分散、交叉、缺位的问题。 (1)一是中央与地方事权划分方面。新修订的《环境保护法》明确提出，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，应当不断提高农村环境保护公共服务水平。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，区域性公共服务作为地方事权。中央通过大量专项转移支付对地方进行补助，如农村饮水安全项目建设、农村沼气项目建设、农村环保、中小河流治理项目等专项资金，客观上会不同程度地干预地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务。个别地方政府对农村环境保护的责任主体认识不清，“等、靠、要”思想严重。 (2)二是部门职能划分方面。一些法律对相关部门职能划分有交叉，职能定位不明晰。在农村生活垃圾治理方面，《固体废物污染环境防治法》规定，国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理，建设行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作，而在现实中环保、住建2部门都在推进农村生活垃圾治理工作。在农村生活污水治理方面，《水污染防治法》规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，水行政、农业等部门在各自的职责范围内对有关水污染防治实施监督管理，而现实中水利、农业、环保等部门都在推进农村污水治理工作。 2.3 责任落实、部门协作、长效管护等工作机制不完善 造成农村环境问题日益突出的原因是多方面的，既有尚未还清的历史旧账，又有当前欠下的新账。其中最主要的原因是农村环境保护没有得到足够重视，责任不明确，工作机制不完善。 (1)一是责任落实方面。近年来，党中央、国务院高度重视农村环境保护，但受长期城乡二元结构影响，多数地区有农村环境保护意识，但没有实际行动，环境保护工作尚未纳入各级政府重要议事日程上，尚未形成群策群力工作氛围。 (2)二是部门协作方面。鉴于农村环境保护涉及多个部门职能的现状，部门间分工协作，形成合力显得尤为重要，但一些地区领导过于看重个人功绩，一些地区部门利益至上，使得农村环境保护工作开展不顺、阻力不小、进展不大。 (3)三是长效管护方面。农村环境基础设施三分在建，七分在管。管理缺位不仅会影响治理成效，更会失信于民。受“重建设，轻管理”思想的影响，一些环境设施建成后，存在责任主体不明确、运行维护资金不落实、管护人员不足、规章制度不健全等问题，导致部分地区设施闲置或“晒太阳”。 2.4 总体投入不足、农民和企业参与程度不高 与城市相比，农村环境保护总体投入不足，政府财政补贴有限，住户付费制度尚未全面实施，社会资本参与建设、运营、管理的程度不高，市场主体和市场发展滞后。 (1)一是政府投入方面。国家自2008年实行“以奖促治”政策以来，中央财政已安排315亿元，引导地方政府共同加大投入力度，支持整治了约7万个村庄，解决了一大批农村突出环境问题，但仅占全国58.8万个行政村的一小部分，一些地区长期积累的农村环境问题仍未得到有效解决。 (2)二是住户付费方面。目前，绝大多数农村地区尚未建立农村生活污水和垃圾处理收费制度，少数地区积极探索了收费试点工作，如广东南粤农村地区已经开始尝试征收农村生活垃圾处理费，一方面拓宽了垃圾处理资金渠道，另一方面，农民付费后，对垃圾是否及时收集、转运等起到了很好的监督作用。 (3)三是社会资本方面。农村环境治理设施建设多数是靠中央和地方政府共同推动，企业参与程度不高，吸引社会资本有限，投资运营模式单一。已建成设施委托第三方运行维护的比例较低，多数仍由相关部门或乡镇政府直接负责运行维护，总体效率不高。农村环境治理投融资方式创新不足，融资渠道较窄。 2.5 现有实用技术或模式难以全面推广和应用 经过8年多的农村环境综合整治后，形成了一系列环保实用技术或模式，但多数农村地区经济发展水平仍较低，以生活污水和生活垃圾处理为主的环保实用技术往往建设和运营成本较高，在农村地区难以全面推广和应用。产生这种局面的原因是多方面的，最主要的原因有两个方面。 (1)一是实用技术方面。农村不同区域差异性较大，多数实用技术不适应我国农村实情。一些地方设施建设成本高，而建不起；一些地方建得起设施，却用不起；还有一些地方技术选取过于专业，无专业人员管护，时有损坏。农村地区需要“低成本、低能耗、低排放、易操作”的实用技术。 (2)二是国家标准方面。现行国家污染物排放标准未能充分体现农村实际。在污水排放标准上，已有《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)，但农村地区除了有污水处理厂(站)外，更多的是化粪池、氧化塘、稳定塘等分散式污水处理设施，现行的城镇污水排放标准偏高，已不适于农村地区；在垃圾污染控制标准上，已有《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)、《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB18485-2014)等，但均是针对大型生活垃圾填埋场、生活垃圾焚烧厂的控制标准。在不考虑处理成本情况下，农村垃圾处理处置完全可以到达国家标准要求，但现实中，农村需要的多是简易填埋、简易焚烧的垃圾处理处置标准，若不加以规范和引导，或存在重大环境安全隐患。 2.6 农村环境监管能力薄弱 2007年，国务院首次召开了全国农村环境保护工作会议，标志着我国城市和农村环境保护全面推进、工业和农业污染防治齐抓并重的新格局正在形成。近年来，环境保护部积极推动环境监测、监察、宣传“三下乡”，与2007年前相比，农村环境公共服务水平显著提升，但从全国整体来看，农村环境监管能力依然薄弱。一是机构和队伍方面。多数省级环保部门还没有负责农村环保的专职处室，县级环保部门工作力量更为薄弱，绝大多数乡镇没有专门的环境保护机构和编制。二是仪器设备方面。缺乏必要的监测、监察设备和能力，无法有效开展工作。三是环境管理方面。随着农村饮水安全工程、农村环境综合整治工程、清洁乡村工程等实施，农村环境保护取得历史性重大进展，与此同时，有关项目建设、运营等方面环境管理需求与日俱增，许多地区难以从繁重的城市和工业环境管理中，组织更多的人员来处理农村环境管理问题。 2.7 农民主体地位缺失现象较为普遍 持续推动农村环境保护工作必须紧紧依靠农民群众。然而，一些地方在推进农村环境保护工作时，搞形象工程，“大包大揽”，甚至强制或变相摊派，增加农民负担等现象屡见不鲜。一是政府方面。项目组织实施未充分尊重农民意愿，未征求广大农民意见，未将方便农民生产生活的理念贯彻到项目组织实施的全过程和各个环节中，设施闲置或遗弃的现象时有发生。二是村务公开方面。村庄未严格落实村务公开制度，将项目规划、建设、管理和监督等信息及时公开、公告。三是农民群众方面。农民环保意识有待加强，对项目实施的目的和意义理解不深刻，参与的积极性和主动性不高。 3 系统提出补齐“短板”建议 “十三五”时期是继续推进农村环境综合整治、加快解决农村突出环境问题的关键期，是实现农村生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应的攻坚期，是城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣的窗口期。新时期，如何打破原有城乡二元结构，建立健全城乡环境治理体制机制，加快实现农业生产方式和农村生活方式绿色化转型，确保农产品质量绝对安全、农村人居环境持续改善，是必须破解的现实难题。 3.1 完善农村环境保护的法规、政策、标准体系 完善法律法规。有序推进土壤污染防治法等人大立法规划项目进程，加快启动农村环境保护条例等立法工作，为开展土壤和农村环境保护相关工作提供有力的法律依据。各地要结合本辖区实际，加快土壤污染防治法、农村环境保护条例等研究制定。 研究制定扶持政策。各地要研究制定农村治污设施建设用地征用和运行电价等的优惠和扶持政策。制定和完善有机肥生产和使用、清洁种植和养殖、有机农产品生产、农业废弃物综合利用等优惠政策。研究制定扶持农村环保企业的相关财税政策和投融资政策，鼓励、吸引社会资金投入。 修订和制定标准规范。尽快修订和发布《畜禽养殖业污染物排放标准》、《土壤环境质量标准》，加快研究制定《农村生活污水排放标准》、《农用地土壤环境质量标准》、《水产养殖业污染排放标准》、《农村生活垃圾简易处理处置技术规范》、《农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范》、《土壤环境质量评价技术规范》、《农村环境监测技术规范》等，以规范和指导各项农村环境保护工作，建立统一的市场竞争制度。 3.2 建立健全农村环境保护体制机制 完善农村环境保护管理制度。合理划分中央与地方农村环境保护事权，明确政府间应承担和分担的支出责任，推进各级政府农村环境保护事权规范化、法律化。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。 建立目标责任制。国家把《水污染防治行动计划》提出的农村环境综合整治任务分解落实到各省(区、市)，与各省(区、市)政府签订《水污染防治目标责任书》时，把农村环境综合整治的任务要求一并下达。各省(区、市)政府要将国家下达的任务进一步分解落实到县级政府，明确工作主体，落实工作责任，构建一级抓一级的考核体系，切实把地方政府农村环境保护责任落到实处[5]。 健全协调联动机制。建立国家和地方的上下联动机制，及时掌握和沟通各地农村环境保护有关情况，确保农村突出环境问题得到及时有效解决。建立部门联动机制，要注意加强环保系统内和跨部门的协调联动，形成合力，整合资源，力求协同增效。 建立健全管护长效机制。落实好《关于加强“以奖促治”农村环境基础设施运行管理的意见》，各省份要结合实际情况，制定完善本省级“以奖促治”农村环境基础设施运行管理办法，督促指导“以奖促治”重点地区、重点县加快建立和完善长效运行机制，确保设施“建成一个、运行一个、见效一个”。 3.3 加大农村环境保护投入 健全资金投入机制。创新投入方式，健全政府主导、村民参与、社会支持的资金投入机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。 加大各级财政投入。充分发挥中央农村节能减排资金“种子”资金的作用，引导地方各级财政加大投入。县级政府要积极整合涉农资金，集中支持整县推进农村环境综合整治和农村生态文明建设。 逐步推进收费制度。坚持“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则，通过村民“一事一议”等方式，逐步推行向村民适当收取生活污水、垃圾处理费。向村民收取费用必须坚持自愿原则，切忌强行摊派，防止损害农民利益。 培育治理市场主体。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体，鼓励社会资本参与农村环境保护[9]。 3.4 增强科技支撑作用 坚持科技创新。针对农村环保实用技术建设和运行成本高、适用条件严苛、治理成效不稳定的突出问题，建议国家层面开展农村环保实用技术和装备研发重大科技专项，分地区、分类型地开展农村环保实用技术和装备研发。 总结和推广成熟技术。开展农村环境综合整治实用技术评估，总结、筛选、集成一批适合不同区域特点的农村环境污染治理技术，制定和发布农村环境综合整治技术目录。加大成熟技术模式和成功经验的推广力度，提升农村环境保护项目实施水平。 加强技术指导和培训。各地要建立农村环境环保实用技术服务专家队伍，加强对农村环境保护技术指导。通过组织现场学习、专题培训以及拍摄专题宣传短片等方式，提升农民对环保实用技术的专业水平和技能。 3.5 构建城乡一体的环境监管体系 健全城乡环境监管体系。坚持村民自治与政府监管相结合的原则，探索并逐步健全适合我国国情的“村民自治、县乡监管”的农村环境保护新体系。 坚持农民主体地位。持续推动农村环保工作必须紧紧依靠农民群众，充分调动群众积极性，借鉴“一事一议”的有效做法，推行分散式处理环保设施推行农民自选、自建、自用、自管制度，允许财政补助形成的环保设施由村集体持有，鼓励农民投工投劳，充分调动广大农民建设清洁家园的积极性。 加强县乡环境监管能力。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能力建设。推动环保机构向县以下延伸，经济较发达、工业企业集中、环保监管任务重的县(市、区)，要在重点乡镇或分片设立环保派出机构切实加强基层环保力量建设；深入推进全国农村环境质量试点监测工作，建立健全农村环境监测网络体系，力争到2020年实现农村环境质量例行监测，基本掌握全国农村环境质量状况。强化农村环境监察，定期组织开展农村环境专项执法活动。 引用文献格式：王波等.我国农村环境“短板”根源剖析[J].环境与可持续发展，2016，41(2)：93-97.标签：环境保护论文; 环保标准论文; 生活垃圾处理论文; 环境保护措施论文; 农业发展论文; 环境污染论文; 生活污水论文; 农民论文; 环保论文; 环境论文;