财政金融——论中央与地方政府之间的财政收入划分，本文主要内容关键词为：财政金融论文,地方政府论文,财政收入论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方政府之间的财权划分问题是各个财政主体最为关切的问题，也是任何财政管理体制有效运行所必须解决的关键问题。分税制之所以是一种比较规范的行政管理体制，最主要的原因就在于它要求各级政府的事权与财权要统一，首先要合理划分各级政府的事权，然后按照财权服从事权的原则来划分各级政府的财政收入范围。财政收入范围的划分问题是处理中央与地方财政的关键所在。
一、分税制的内容及税种划分原则
从市场经济比较发达的国家经验来看，分税制的内涵是相当丰富的，包括分税、分权、分征和分管等方面的内容。(1)分税，是指按税种（或税源）将全部税收划分为中央与地方两套税收体系。可以有两种形式：完全形式和不完全形式。完全形式是把全部税种分为中央税（国税）和地方税两类，这称为彻底的分税制；另一种不完全形式，除中央税和地方税外，还设置中央与地方共享税，这称为不彻底的分税制或初步分税制。我国目前实行的是后一种形式的分税制。(2)分权，是指各级政府有独立的税收立法权、征权和减免权。中央税和共享税由中央立法，地方税由地方立法。(3)分征，是指分别设置两套税务机构，分别征收。中央政府设置国税局，负责中央政府和共享税的征收；地方政府设置地方税局，负责地方税的征收。(4)分管，是指中央政府和地方政府分别管理各自的税收，建立分级预算。在分税制的上述内容中，分税是十分关键的，它是这种比较规范的财政管理体制的核心所在，是讨论划分各级政府财政收入所必须解决的问题。
在市场经济条件下，以税种来划分中央与地方政府之间的财政收入，应该在这样两个前提之下来进行：一是要维护中央财政的主导地位；二是各级财政都要有自己的主体税种。维护中央财政的主导地位，主要体现在两个方面：第一，在财力分配中，中央政府通过征收中央税和中央地方共享税而支配的财力应为主要部分，以便与中央政府的地位和职能相适应，主要目的是为中央政府对整个国民经济和社会再生产过程的必要干预提供财力上的保证。第二，保持中央财政对地方财政有较强的调控能力。按照分税制的要求，收入的大头应在中央，支出的大头应在地方；中央在财力上要有较多的机动余地，通过各种不同的返还、补贴措施，体现国家的宏观决策意向。要由现在的“资金向上流动”，在某种意义上中央受制于地方的格局，改变为“资金向下流动”，中央对地方实行宏观调控的格局，这是国外实施分税制的普遍做法，也是我国深化财政体制改革所要实现的目标，更是建立社会主义市场经济体制的客观要求。各级政府要有自己的主体税种，这主要是为了保证各级政府都有相对稳定的税收来源，是“一级政府、一级事权、一级财权、一级预算”的题中之义，也是国外实施分税制的成功经验。
在明确这两个大前提之后，下面着重讨论在中央与地方政府之间具体划分税种问题。所谓划分税种，就是将所有税种都分别划分为中央税、中央与地方共享税和地方税。这种划分要遵循一定的原则和标准。借鉴国际上的成功经验，结合我国的实际情况，在中央和地方之间划分具体税种可考虑根据如下原则和标准来进行：
(1)效率原则，以组织税收收入的效率高低作为划分标准。某种税收收入由中央统一征收或由地方征收，其效率是不一样的。如财产税、土地税应划归地方征收管理。因为地方政府对当地情况更为了解，便于对这些税收的征收管理，且征收成本比较低。而所得税应由中央征收管理，因为所得有各种不同的来源，分布非常广泛，如由中央征收管理，便于税源统一调查归并，效率较高。
(2)稳定原则，以社会经济的稳定、协调发展作为划分标准。某些税收在经济增长中具有周期性变动趋势，对整个经济运行有重大影响，类似这种税种应划归中央征收管理。一般地说，所得税的征收管理对人口与资源的自由流动产生影响，若由地方行使主要权力，可能会出现各地方竞相实行课税优惠，以招揽投资的状况，这种各地方之间的相互竞争的结果，有碍于市场竞争的平等性，进而造成市场的混乱和扭曲，诱导企业不循常规而获得利润，最终影响企业的正常运行与发展。
(3)均等原则，以税种再分配功能大小作为划分标准。一般来说，地区之间分布极不平衡的税基应通过集中征收来解决。由于市场经济的发展，会带来社会财富在分配上的不平衡，因此，各地区之间税基分布的差异较大，这就从客观上要求中央财政通过所得税的征收与转移支付，进行国民收入再分配，以缩小差距。所以，所得税的征收应划归中央财政。
(4)适当原则，以税基的宽窄而具有固定性的税种，应归地方。前者如流转税的征收，其税基分布广泛，流动性很大，由中央统一征收较适当。后者如土地税、房产税的课征，其范围仅限于土地、房产所在的地区，并且具有固定性，因此应由地方政府就近核查、征收较为适当。
此外某种税种归中央或归地方，还应以不能影响生产力为标准。如流转税中增值税（或货物税）由中央征收，可以货畅其流，而不影响其生产力，如由地方政府征收，就可能出现地方保护主义，各自为政，关卡林立，增加生产成本，影响货物的产销，不利于统一市场的形成，税收调节经济的积极作用也难以发挥，因而降低整个国家的生产力。
总之，具体税种在中央与地方政府之间的划分是十分复杂的问题，实践操作的技术困难更大。这也是我国在实施分税制财政管理体制的过程所面临的最主要问题之一。
二、对目前我国政府之间税种划分情况的分析
在我国，经过十多年的改革探索，现在已经明确，财政体制改革的目标是按照社会主义市场经济的要求来建立起分税分级财政管理体制。近期改革的重点是把现行的地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制。从大的方面概括世界各国的分税制模式，大体可以分为两种基本模式：一种是在税种划分上设共享税，另一种是不设共享税，把税收彻底按税种划分为中央税和地方税。这种彻底的分税制是一项牵涉面很广、复杂的系统工程。根据我国的实际情况和现实条件一步到位，有很大的难度。这主要是因为这种分税制，涉及到政府之间、地区之间及企业之间等上下左右的财力再分配、再调整，关系到各方面的经济利益，问题之敏感、矛盾之集中、争论之激烈是空前的，并且还与税制改革、价格改革、企业制度改革、金融制度改革以及政治体制改革交织在一起，情况是非常复杂的，不可能一蹴而就，只能循序渐进，分步骤进行。首要的工作是先建立起分税制的框架，形成一个机制，为今后分税制的推行和深化奠定基础。我国从1994年开始实施的分税制就是这种不彻底的分税制，有人也称之为初步的分税制。在这种初步的分税制中，中央与地方之间的税种划分是这样的：
将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划归中央，作为中央税，主要有：关税，海关代征消费税和增值税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）等。
将与经济发展直接相关的主要税种划归中央与地方共享，主要有增值税（中央75%、地方25%），资源税（海洋石油资源税100%归中央、其余资源税100%归地方），证券交易税（中央50%、地方50%）。
将适合地方征管，有利于调动地方积极性的税种划归地方，作为地方税，主要有营业税（不含铁道、银行总行、保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），个人所得税，城镇土地使用税，固定投资方向调节税，城市维护建设税（附加）（不含铁道、银行总行、保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税等。
从上述税种划分方案来看，这种初步的分税制与规范的彻底的分税制的要求还相差不小的距离。它脱胎于“包干”体制，有两个最明显的特征：一方面它在某种程度上具有现代分税制的基本内容，如按分税制的要求界定事权、财权、划分税种，中央财政相对集中必要的财力，分设中央税和地方税征收机构等。另一方面，它较多地保留着“包干”体制的胎记，如实行部分税收收入分成，按基数法核定收支基数，按企业隶属关系征收所得税，保留原有分税制的税种划分原则和补贴办法等。因此，这种初步的分税制实际上仍是新旧体制的“双轨制”。
在这种初步的分税制中，有些具体的税种划分也存在着一些问题，与成熟分税制的税种划分原则要求不相适应，主要表现在：
第一，把流转税中的增值税划作中央与地方共享税是有悖于前面讨论过的分税制“适当原则”的，因为这种税的税基分布广泛并富于流动性，划归中央税是较适合的。我国的现实情况是，如果这样划分，地方承受不了。因为在1994年工商税制改革以后，增值税已经成为我国最主要的流传税，预计1994年这个税种的收入将达到2000亿元左右，占整个财政收入的三分之一强。如果将这么大一块划给地方，中央财政承受不了，也不符合分税制的要求；而全划归中央，地方财政的收支又将出现较大的缺口。因此，暂时划作中央与地方的共享税。
第二，仍然按行政隶属关系划分企业所得税不符合分税制划分税种的“效率原则”与“稳定原则”，是旧体制的沿袭。我们之所以这样作，主要是考虑到企业所得税关系到各级、各地原有财源的稳固，它与各级政府有着根深蒂固的血缘联系，究竟划给中央还是地方，都处于两难境地，因此暂时采取这种折中的办法。
第三，资源税划作共享税是不适宜的。自然资源的分布在我国是极不平衡的，按分税制的“均等原则”来处理，它应划归中央。当然，正如前面所分析的那样，如果按照“适当原则”来分析，把它划作地方税也是可以的，因为这一税基是固定的，具有不可转移性。同时，考虑到我国自然资源大多分布中西部地区，这些地方多是“资源大省、财政穷省”的现实情况，把资源税划归地方税更是可行的。因此，不应该把资源税作为共享税。
总之，这种初步的分税制中税种划分方案，是根据我国当前的现实和条件所作的选择，是分税制改革初期各方面所能够接受的方案，是必要的，也是可性的。但是，随着政治经济形势的发展和财政体制改革的深化，对这种不完善的税种划分办法必须逐步加以改进和调整，以便更多地体现分税制的原则和要求。具体是：
第一，共享税的比重要逐步缩小，收入分成办法不能长期使用，应实行“同源课税”、分率计征的办法。逐步将增值税由“共享”税改为中央的“独享”税，作为中央的主体税种，以确保中央财政的主体地位，增强中央政府宏观调控能力。地方财政可加大对房产税、个人所得税等税种的征收来弥补收支缺口，同时，中央财政通过规范的转移支付来解决地方财政的困难。
第二，按行政隶属关系征收企业所得税的办法必须予以改变，可考虑将企业所得税改为中央与地方共享税，彻底行破行政隶属关系，由中央与地方同源课税、分率计征，以促使中央与地方共同关心企业的经营管理和经济效益，消除各级政府对不同级次的企业亲疏厚薄的心理，有利于企业公平竞争。
第三，资源税应该明确划归地方税，不再保留共享税的名义。这既符合分税制的要求，又符合体现“资源国有”的原则，并与我国的实际情况相适应，能够扩大落后的中西部地区的财源，还可以促进地方政府开发和保护资源，制止乱采滥挖和浪费资源。
三、建立健全地方税收体系
在中央政府和地方政府之间合理地划分税种，其目的是最终在我国建立起一个比较合理和稳定的、能够适应分税制要求的税收结构体系，为实现分税分级财政改革的目标奠定基础。前面说过，划分税种，大前提就是要维护中央财政的主导地位，将一些事关国家主权和税源大而税基宽的税种划为中央税来建立中央税收体系，这是非常必要的。因为我国是一个政治上统一的社会主义国家，以生产资料公有制为基础，实行社会主义市场经济，这就决定了中央财政必须集中掌握主要财力，保持对地方财政有较强的调控能力。但是，这只是问题的一方面。另一方面，建立分税分级财政体制同样也要求必须有一个完整、健全的地方税收体系。在我国，目前这个问题显得更为迫切。按照我国建立社会主义市场经济的总体部署，我国近期的财政体制改革的重点是“把现行的地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系”。
由于历史的原因，我国地方税收体系是相当不健全的，与分税制的要求相距甚远，主要表现是：
第一，地方税的收入规模偏小。据统计，目前在全国范围内名为地方税的地方税收入总额占工商税收入的比重在10%左右。由于这样的收入规模远不能满足地方政府的财政支出需要，不得不把一些中央税的收入归纳地方一部分，使得中央税地方税的界限不清，地方财政过分依赖中央财政，缺乏自主权。而中央财政因其本身的财政支出和给予地方的补贴数额又呈现一种“刚性”特征，因此，对地方的调控能力有限。
第二，地方税的管理权限过于集中。目前，地方税的管理权限大部分中央统一领导有余，分级管理不足。基本上是中央税中央管，地方税中央也要管很多。由于中央集中了一些不应集中的权力，也引发地方一些合理但不合法的越权行为，如越权减免税等。而且，由于地方没有在自己管辖范围内开征某些地方税种的权力，结果多以基金或收费的名义集中必要的财力，造成征收非规范化的基金或收费过多。
第三，地方税的管理偏松。由于目前地方税种多、收入小、规定繁杂、涉及面广、征收难度大，加之中央税、地方税混合统管，不可避免地出现重大税而轻小税的局面，正所谓“大税三个人抓一个，小税一个人抓三个”。地方税的偷、漏税现象十分严重。
钍对地方税收体系存在的这些问题，根据分税制的要求，健全和完善我国的地方税收体系，需要考虑：
第一，适当扩大地方税收入规模。参照国外实施分税制国家的经验和我国的国情，应该逐步将地方税规模逐步扩大到占国家税收总收入的30%，占整个地方财政收入的80%。为了实现这一目标，首先要有自己的主体税种。现在将营业税划归地方税，成为地方的“当家”税种，今后还应明确将资源税划作地方税。这样，地方应重视流通服务领域这个重点税源，同时注意本地资源的保护、开发和利用。其次，还要突破现有的税制限制，考虑完善和开征一些潜在的、税源前景好的新税种，譬如，改革和完善房产税，今后房地产开发有着广阔的前景，可以围绕着房地产的增值、转让和经营征收相应的税收，作为地方财政的重要收入来源。此外还可考虑开征遗产税以及社会保险税等。
第二，扩大地方立法机构对地方税的立法权。涉及全国范围的地方税的基本法规由中央制定，在基本法规确定的范围内，地方立法机构可以根据本地区实际情况制定实施办法和某些地方税种的单项法规。应赋予地方立法机构确定地方税征收范围、税率、税额、起征点以及开征、停征、减免税的权力。只要不损害中央利益，不破坏全国基本政令的统一，地方立法机构通过正常立法程序出台的财税法规措施，中央应该不干预；凡是未经过正常立法程序而征收的税费，中央可以检查纠正。
第三，分设税务机构，加强对地方税的征收管理。从税种的划分来看，地方税的税源小而分散，涉及面广，征管难度大于中央税。因此，在分设国税局和地方税务局后，应充实地方税务局的力量，应用现代化的征管手段加强对地方税的征收管理，确保划给地方的财源不流失。
第四，建立独立的分级预算。“分级财政的核心是实行分级预算”。目前，我国地方财政从总体上来说，还不是真正意义上的一级财政，突出表现就是没有建立独立的预算制度。一般地讲，作为相对独立的一级财政应具有相对独立的立法权、独立的财源以及独立的预算。我国目前的地方预算从某种意义上来说只是名义上的一级预算，其收入来源不固定，地方预算收支包括在国家总预算内，地方缺乏独立的预算立法权。因此，必须尽快加强财政预算立法的建设与完善，根据宪法的有关规定，划分各级人民代表大会及其常委会和各级政府及其财政职能机关的预算管理权限，明确中央和地方权力机关对预算的审查、批准、立法、监督权限。地方预算根据规定的职责范围和地方税种，自行组织收入，安排支出，经地方立法机关批准后执行，从而加强地方预算的约束力。
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