试论“后非典时期”的政府危机管理，本文主要内容关键词为：非典论文,试论论文,时期论文,危机论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年11月以来，SARS在中国大地蔓延，并迅速扩散，演变成一场全球性危机。中国无疑是受这场危机冲击最大的国家，它一方面考验了中国政府的危机应对能力，另一方面也对中国的公共卫生系统提出了挑战和质疑。6月24日下午3时，中国卫生部、世界卫生组织在港澳中心举行联合新闻发布会。世界卫生组织西太区主任尾身茂宣布，解除对北京旅游警告，同时北京也从疫区名单中被删除。
对北京的双解除标志着中国防治SARS工作取得了阶段性的重大胜利。至此中国内地各省市自治区已经全部被解除了旅游限制，并从疫区的名单中删除。
虽然疫情渐趋平缓，但政府在现阶段绝不能放松危机管理，本文拟从理论角度界定危机和危机管理，并借鉴美国在处理“9·11”事件和炭疽病毒袭击事件中的经验，着重探讨“后非典时期”的政府危机管理。
一、危机和危机管理的界定
罗森塔尔（Uriel Rosenthal）等认为，危机就是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。（注：转引自薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第25页。）在一定程度上，危机是功能失调导致的极限现象。换言之，危机即国家全局或局部出现严重天灾、大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家政权安全遭受直接威胁的非正常状态。危机具有公共危险度，生活秩序被破坏，社会秩序被打乱，人身和财产安全受到威胁，人民群众无法安居乐业。（注：许文惠、张成福主编：《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社1998年版，第2页。）
危机的出现，有人为原因，也有非人为因素。根据其渊源，危机可有如下类型：（1）外敌入侵危机，即敌对国家发动突然袭击，战争爆发，责任者和打击对象为特定国家或国家集团，如1990年科威特遭受伊拉克侵略造成的危机；（2）人为破坏型危机，即政治敌对势力或犯罪分子的蓄意破坏，责任者和打击对象为非国家的组织或个人，如2001年9月11日美国遭受的突然袭击；（3）社会动乱型危机，即社会矛盾长期积累，并在一定的国际国内气候下爆发，如金融危机、经济危机、种族冲突、民族宗教纷争、劳工纠纷、反政府骚乱引起的大规模动乱；（4）意外事故型危机，如重大交通事故、沉船、火灾、大型建筑坍塌、核泄露等，此类危机虽然是人为因素造成的，但非蓄意行为；（5）自然灾害型危机，如地震、天然火灾、洪水等造成的危机。
根据其性质，危机可分为结构良好危机与结构不良危机，前者并非属于现实问题中发生的，并非长期积累问题，且涉及核心价值观的程度较轻，涉及的问题呈现较强的单一性，危机涉及的范围有限、局部，危机对现有基本政治社会体制的影响不具有根本性，比较容易找到可行的解决方案。所谓结构不良危机，多是历史长期积怨造成的，危机具有放大型特征，影响面之广超过单一问题领域，且严重冲击核心价值观以及现有政治社会体制，政府控制和管理危机的难度甚大。
根据其影响，危机可有良性危机和恶性危机之别。良性危机的影响是负面的，但其基本不涉及颠覆国家政权，变更核心价值观，危及政治稳定和社会根本秩序，处理过程中容易形成合作机制、凝聚向心力，从而推动危机管理机制的建立、优化和完善；恶性危机则体现为政治化和意识形态化的政治冲突，直接危机国家政权的稳定，有造成政治分裂之虞。
鉴于危机的破坏性，需要国家决策者做出决断，必须在尽可能短的时间内控制事态、降低损失，做好与民众的沟通，获得民众支持并维护国家长远利益和政府信誉，并采取非常措施迅速恢复正常状态。政策科学家叶海尔·德罗尔指出，“危机决策对许多国家具有极大的现实重要性……危机中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。（注：北京太平洋国际战略研究所编：《应对危机：美国国家安全决策机制》，时事出版社2001年版，第2页。）
从危机管理的角度出发，一般又可以将危机划分为三个时期：潜伏期、爆发期、恢复期。
在危机的潜伏期，主要是预防。必须设立危机预警系统，对危机潜伏期的信息、情报及时处理，并做出科学的预测和判断，分析危机发生的概率以及危机发生后可能产生的负面影响，做到防患于未然。
大多数情况下，危机的发生具有突发性、不可预见性，因而，危机一旦发生，政府就应采取措施，迅速做出反应，组织救援工作，尽量控制事态的进一步发展，把突发性危机产生的严重社会影响和对社会造成的严重危害控制在最低限度。
恢复期的危机管理是至为关键的步骤。在危机发生以后，评价一个国家或政府的能力的重要标准，就在于能否迅速地恢复正常秩序，也就是政府在“后危机时期”管理社会的能力。
二、美国在“后危机时期”的政府管理
（一）“9·11”事件之后的管理
从某种意义上说，“9·11”事件振作了美国人的精神，加强了对国家的认同感，并且为联邦政府内部的改革以及整个危机管理机制的改革提供了动力。
美国政府加强危机管理的举措主要包括以下几方面内容：
第一，安抚人心、稳定社会。“9·11”事件发生后，纽约市长朱利安尼和布什总统亲自到灾难现场慰问救援人员，通过电视发表讲话，鼓励全国士气。同时官方及时通报救援的进展情况。媒体停播了进一步刺激公众心理的有关画面，并且严格限制对“9·11”事件的各种负面报道，挖掘“9·11”事件中的感人情景。各媒体表现出高度的一致性，对于政府的行为全力支持，大力烘托和宣传爱国主义。从而使美国公众表现出少有的团结。
第二，加强监督和监视措施。由于“9·11”事件中的劫机者多是持学生签证入境的，所以司法部特别加强了对学生的调查和监督。调查人员可以查看学生档案。同时伊斯兰移民也受到了调查和监视。在这个过程，司法部先后采取了检查个人信件（主要针对的是炭疽粉末信件）、监听电话、鼓励知情人举报等。有关部门还提出为公民办理包括指纹信息或者个人资料的身份卡。
这些措施虽然受到了一些人权组织以及伊斯兰组织的批评，但并没有引起太多公众的抵制。据调查显示，总体上的美国人愿意为了获得安全感而放弃某种自由。30％的被调查者同意放宽探查个人通信（如信件、电子邮件和电话）的限制；71％同意为所有美国居民办理包括指纹信息或者个人资料的身份卡。此外，联邦和地方的重要公共设施也受到了严密的监视和保护，曾经一度在政府网站上公布的重要信息也被屏蔽或者撤掉。
第三，加强现有危机管理部门。联邦政府进一步提高了用于危机管理的预算，不仅加强了对联邦相关机构的支持，而且加大了对州和地方政府的支持。实际上，从1998年以来，联邦政府用于反恐怖主义的预算基本上是逐年提高。1998年是65.16亿美元，2001年度达到了93.11亿美元。2002年度的各项开支在上半年就突破了预算。以联邦紧急事务管理署为例，2002年的预算增加了36亿美元，比上一个年度翻了1番。
第四，协调现有危机管理部门的行动。美国启动了已有15年历史，由中情局、联邦调查局、国务院、军方和其他地方各部门共同组成的以“预警、制止和挫败”为使命的“CTC”反恐怖主义中心展开工作。同时，组建由里奇担任主席的国内安全小组，统帅国内反恐怖行动，积极查找制造恐怖事件元凶。为了协调联邦调查局的情报，在给总统的每日纪要中，二者被合在一起，统一递送。联邦建立了一个新的指挥中心，称为“部门敏感信息沟通中心”（SCIF），在这里中央情报局、联邦调查局、国防情报署和其他部门可以协调共享情报。
第五，建立新的机构来整合现有的反恐怖主义力量。成立“国土安全部”的建议就体现了这方面的努力。2002年6月6日布什发表全国电视讲话，提出成立“国土安全部”，这是自20世纪40年代以来美国政府最为重大的改组措施，建成后将成为美国第三大政府机构，预计将有约17万名雇员，年度预算达370亿美元。7月26日美国众议院投票通过总统的提案。“国土安全部”将对美国海岸警卫队、边防和海关、交通安全管理部门和联邦紧急措施署等机构进行统筹管理，但联邦调查局和中央情报局将独立存在。
（二）炭疽病毒袭击事件之后的管理
美国在遭受了“9·11”恐怖袭击之后，又不得不面对第二波恐怖袭击——这次是以生化袭击的方式出现的，恐怖分子通过邮政系统传播炭疽病毒粉末，造成多例死亡，引起了全国的恐慌，并引起公共卫生部门和安全部门高度重视，改进并完善了美国公共卫生突发事件的应对系统。
在整个炭疽病毒袭击事件的应对过程中，联邦、地区、州和地方努力保持高度协作和沟通，多个系统在同时协同运转。国家卫生服务部门（Department of Heal thand Human Services，DHHS）通过国家疾病控制和预防中心（The Centers of Diseases Control and Prevention，CDC）为州和地方卫生部门提供9.18亿美元的资助，以提高整个纵向应对系统预防公共卫生领域的恐怖袭击、提高应对公共卫生突发事件的整体能力。
1、美国公共卫生应急管理体系的结构分析
当前美国的突发公共卫生事件预警与应急管理能力在全球首屈一指。总体而言，美国横向的政府职能部门均能协同运作，纵向的“国家—州—地方”3级公共卫生部门也能高效协调，同时还重视与世界卫生组织（WHO）等国际机构的交流与合作，从而建立一个全方位、立体化、多层次和综合性的公共卫生应急管理网络。
（1）美国公共卫生突发事件应对系统中的横向联动
美国公共卫生突发事件应对系统是包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务和第一现场应对人员（例如消防员、救护人员）等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作系统。
在2001年10月初第一起炭疽病毒袭击事件发生后，疾病控制与预防中心（CDC）和联邦调查局（FBI）立即被动员起来，帮助各州、地方公共卫生部门和执法部门开展调查。
（2）美国公共卫生突发事件应对系统的纵向结构
炭疽病毒袭击事件在美国产生了重大影响，对美国应急系统提出了严峻的考验，并因此而深刻改变了传统的公共卫生系统。
目前，美国这套仍处于不断建设和完善中的公共卫生突发事件应对系统，以新的3级应对体系为基本特点。这3级应对体系自上而下包括：CDC（注：CDC—“美国疾病控制和预防中心”：成立于1946年，是国家卫生部（DHHS）的一个部门，其主要职能包括：制定全国性的疾病控制和预防战略、公共卫生监测和预警、突发事件应对、资源整合、公共卫生领域管理者和工作人员的培养。CDC是整个公共卫生突发事件应对系统的核心和协调中心。）（联邦）疾病控制与预防系统——HRSA（注：HRSA—“卫生资源和服务部”（Health Resources and Services Administration）：是与CDC平行的部门，同属于美国卫生部，旨在为所有人提供卫生保健服务。“HRSA医院应急准备系统”主要通过提高医院、门诊中心和其它卫生保健合作部门的应急能力，来发展区域应对公共卫生突发事件的能力。该系统在全国实行分区管理，共设10个区，区内以州为单位实现联动。除了州和地方卫生部门外，其它参与者还包括：州级应急管理机构、州级农村卫生保健办公室、退伍军人卫生保健部门和军方医院、基本医疗保健协会等。）（地区/州）医院应急准备系统——MMRS（注：MMRS——“城市医疗应对系统”（Metropolitan Medical Response Sysem）：是地方层面（Local Level）应对公共卫生突发事件的运作系统。MMRS项目始于1996年，2003年3月1日加入“联邦紧急事务管理署”（FEMA）。该系统通过地方的执法部门、消防部门、自然灾害处理部门、医院和公共卫生机构之间的协作与互动。确保城市在一起公共卫生危机中最初48小时的有效应对，从而使得城市在全国应急资源被动员起来之前能以自身力量控制危机事态。）（地方）城市医疗应急系统3个子系统（参见图1）。
（3）美国公共卫生突发事件应对系统中的国际协作
美国遭受炭疽病毒袭击的报道引起了全世界的广泛关注。各国的流行病学家、实验人员和临床医学专家被号召起来应对这场大范围的政治和公共事件。为了与国际合作，CDC在它的紧急事件运作中心（Emergency Operations Center）中成立了国际联合小组。这个国际联合小组包括了医学专家、微生物学家、流行病学家和富有处理国际事件和传染疾病经验的公共卫生官员。该小组每天24小时、每周7天工作，与世界卫生组织（WHO）保持密切的信息交流与协作。
同时国际联合小组就炭疽病毒袭击向各国提供不同程度的技术支持或信息支持。技术支持包括临床和环境检测等；信息支持包括关于生化病毒、实验方法、恐怖活动预警和应对的电话或网络咨询。
（4）美国公共卫生突发事应对系统的完善和发展
目前，美国主要在以下6个方面完善公共卫生突发事件应对系统，从而提升它在该领域的应急能力：
第一，公共卫生领域的危机准备和预警能力。突发事件的发现、诊断和缓解是一个包含了诸多参与者的复杂过程，加强危机准备和预警能力是防患于未然的关键所在，在这个过程中必须确保国家、地区/州、地方之间的沟通和协作。
第二，流行病监测。这个方面的改善主要包括制度化的疾病监测和报告系统（以立法规范），流行病监测的培训，迅捷的疾病跟踪能力，有胜任能力的全职管理者和协调人员，以及科研机构的良好合作等。
第三，科学研究和实验。国家开展广泛的科学研究和实验，为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公众健康的突发事件提供必要的知识、技术和设备供给，在全国范围建立多级实验室反应网络。
第四，公众健康警报网络。利用信息技术和网络技术，建立有效的紧急状态沟通渠道，加强对资料和信息系统的保护从而构建安全的公共卫生信息传递系统，发展全信息技术支撑。
第五，公共卫生领域的危机沟通和信息传递。改善指挥者的沟通观念，在应急小组内建立快速无障的联系。同时利用新闻发言人制度向外界提供权威信息，建立任务报告和评价系统，并确保在第一时间将公共卫生突发事件通知媒体和公众。
第六，教育和培训。动员各相关领域专家广泛参与到系统中来，开展公共卫生突发事件应对的大众及相关工作人员的培训，同时将教育、培训融合到以上5个领域中去。
三、对我国政府现阶段危机管理的启示
（一）树立正确的危机意识
危机意识是这样一种思想或观念，它要求一个组织的决策者和管理者从长远的、战略的角度出发，在和平发展的时期，就抱着遭遇和应付危机状况的心态，预先考虑和预测组织可能面临的各种紧急的和极度困难的形势，在心理上和物质上做好对抗困难的准备、预期或提出对抗危机的应急对策，以防止在危机发生时束手无策，无法积极回应，而遭受无法挽回的失败。
危机充满“危险”，也包含着“机遇”。在后非典时期，我国政府应树立危机意识，强化危机管理观念，借鉴国内外危机管理的经验教训，建立完善的危机管理机制，千方百计预防危机的出现，及早做好处理各类危机的准备，培养化危险为机遇的能力，确保国家发展不因危机遭受大损失。
（二）建立全国性危机管理常设机构
应尽快建立全国性危机管理常设机构，协调各相关部门，协同各方面专家，对各类危机进行划分总结，在国家安全高度制定长期反危机战略的应急计划，以便加强各地区、各部门、各级政府之间的协调能力。其主要目标是，实现危机管理的转型，即从被动型应付危机到主导型危机处理，从而为建立现代化的危机管理体系奠定基础。
同时，鉴于任何危机都会给社会生活、人民生命财产带来不可避免的重大损失，必须迅速有效地制止危机状态的蔓延，相应的法制建设势在必行。
（三）政府与媒体应共同积极面对危机
首先，政府要增加透明度，畅通渠道，充分认识媒体在危机管理中的积极作用。媒体是一种公共资源，理应最大限度地为增进公共福利而发挥最大效益，否则，就是公共资源的浪费。在危机管理中，媒体不仅可以及时监视可能导致危机发生的各种潜在因素，而且在危机过程中作为政府和公众的代言人，完全可以沟通信息、疏导情绪，起到积极的作用。
其次，媒体要增加责任感，不断提高危机传播的引导水平。危机传播不同于一般新闻的传播，它是在极大时间压力下对不确定状态做出的无章可循的传播。媒体必须以高度的责任感，树立大局意识，应学习西方媒体的经验，在潜移默化中树立政府的良好形象，在满足公众信息需求中维护社会稳定。
（四）进一步塑造良好的国际形象
国际形象是一个国家重要的软实力，是发挥其国际影响力、维护和拓展国际战略利益的基础条件。全球化中的中国必须对国际社会承担责任，树立良好的国际形象，这不仅是道德，还是利益之所系。（注：转引自门洪华：“中国国家战略利益的拓展”，《战路与管理》，2003年第2期，第83—89页。）
SARS危机初期暴露了中国现有体制中的缺陷，在某种程度上恶化了中国的国际形象。不久，中国政府增加透明度，坦率面对严峻形势，公开承认最初对疫情处理的一些失误，再次发出了要做负责任国家的声音。此后，国际社会对中国的态度才日趋积极。今后，我国政府应进一步强化对外宣传能力，提高我国的国际形象。
（五）因势利导，化危为机
政府应善于从危机中寻找契机，因为有的危机在产生大规模危害的同时，也会在治理进程中出现一些有利的因素，在危机结束后，睿智的管理者应当发掘出这样的契机，实现管理水平质的飞跃。
对北京的双解除标志着中国防治SARS工作取得了阶段性重大胜利，同时也为中国带来了大量的需求和商机。但也不应简单把后非典时期经济恢复的目标定位于增长率指标，尤其不应过分追求经济增长速度。应该着重把握两点：一是市场自身有调节的功能；二是增长率有波动不一定就是坏事，经济有波动是正常的。政府应因势利导，化危为机，并从中获取危机管理的收益。