论知情权与表达权——兼论中国新一轮新闻改革，本文主要内容关键词为：知情权论文,新一轮论文,中国论文,新闻论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国新闻改革的既定目标是什么？我们认为，就是实现《中华人民共和国宪法》第35条所赋予的公民权利：中华人民共和国公民拥有言论、出版自由。经过30年来的新闻改革，中国媒体从单一功能转向以传播信息为主的多功能，从单一属性转向双重属性，从单一结构转向多元结构，在以互联网等新技术的强大推动下，一步步走向新闻改革的既定目标。这一进程虽然缓慢，亦有许多不尽如人意之处，但进步是显著的。
在中共十七大政治报告中，胡锦涛总书记在谈到发展民主政治时明确提出：“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。……要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”这“四权”是公民言论、出版自由的题中应有之义，却是中国共产党以最权威的文件第一次加以确认。
人民的知情权、参与权、表达权、监督权当然不仅仅局限于大众传媒，但这“四权”与大众传媒的关联是最密切的。大众传媒是“四权”的载体和渠道。没有大众传媒，人民“四权”的实现是不可想象的。这“四权”中，在当前，与大众传媒关系最密切的是知情权和表达权。知情权和表达权就是言论自由的另一种表达而已。
“四权”的提出真正揭开了中国新闻体制改革的序幕。或者说，中国新闻改革从此进入了正题，而此前30年的改革只不过是新闻体制改革的序幕而已。新一轮新闻改革就要从维护公民的“四权”入手，从体制上建立一系列保障，确保在遵纪守法的前提下，公民能够通过公开的渠道获得他们需要的信息，能够通过公开的渠道，公正地表达他们的意见，尤其是不同意见或反对意见——这就是中国新一轮新闻改革的目标。
30年来，中国的新闻改革主要在三个方面展开：一是在新闻实践领域，新闻业务水平与能力有了突飞猛进的提升；二是在经营管理领域，传媒产业结构得以调整，产业经营取得重大进展；三是新闻观念的变革。然而，在体制上，却没有根本性的突破。当前，新闻传播领域遇到的很多障碍，均可归结到体制上。
中国的新闻改革与经济改革几乎是同步进行，但二者的路径选择却不一样。经济改革，是以体制改革为突破口，由体制改革来推动经济发展；新闻改革则是在维持原有体制不变的前提下，由观念变革来拉动——无论是改革初期的拨乱反正、高扬新闻规律的旗帜，还是上世纪80年代“信息”概念的引入、“舆论监督”问题的提出，抑或是1992年以后对传媒业“事业性质、企业管理”的属性界定，都未触及中国新闻体制原有的根基。新闻属于意识形态领域，新闻体制属于政治体制范畴，因而其体制的变迁与政治体制有着密切的联系，甚至只能是亦步亦趋，任何超越时代、挑战政治体制的改革都难有实质性的推进。新闻改革只能伴随着社会主义民主政治的进程而展开，适应并推动民主政治建设。
当前，中国新闻改革已进入实质性的攻坚阶段。如果中国的新闻改革不能像经济领域那样，在体制上实现突破，那么其他的一切改革都是微不足道的。失去制度上的保障，新闻改革的一切成果都是靠不住的。
可喜的是，社会主义民主政治建设的推进，为中国新一轮新闻改革带来了新的曙光——“四权”的提出就具有这样的里程碑意义。
新闻本质上是民主的事情。知情权和表达权是人民民主的核心和基础，也是新闻媒体赖以生存的根基。大众传媒是公民表达权与知情权得以实现的重要载体，没有媒体的参与，公众的知情权、表达权，乃至参与权、监督权都无法落到实处，所谓的民主权利也就失去了保障。知情权和表达权不能在媒体上得到真正贯彻，新闻也就失去了其蓬勃发展的根基与生命力。
前些年，新闻媒体的公信力节节下滑，很大程度上与媒体死守宣传政策的底线，忽视公众知情权、表达权有关。然而，最近我们看到了一些变化。在2007年的重庆“钉子户”事件，厦门“PX事件”，在2008年初迎战暴风雪的报道中，尤其是在5月的抗震救灾报道中，我们看到了媒体的转变——他们不再忽视公众的呼声与利益，及时为公众提供了表达的渠道；他们将过去在突发事件中的“及时上报”改为“及时播报”，将一线的灾情及时地告知公众，由过去的背对公众、掩盖信息变为主动沟通。信息公开与公众公开表达带来的不是社会的动荡与恐慌，而是矛盾的缓和，事情的合理解决，全民的团结一致与众志成城，是媒体、政府及政府部门公信力的回归与上升，是全球媒体的盛赞与世界各国人民的尊重和支持。有学者认为，“5·12”不仅是地震纪念日，也应当是“信息迅速公开的纪念日”。①《人民日报》(5月13日)发表评论说：“……作为30年改革开放的成果之一，在大灾大难面前实现的信息及时公开透明，让我们在战胜艰难时更加自信，更加从容不迫，也更加万众一心。”
这是中国媒体的一次华美亮相，也是中国政府尊重人权、推进民主政治建设决心与信心的体现。希望这些个案不仅是个案，希望变成制度性安排，并在其指引和规范下，转变新闻传播的观念和理念，改革新闻管理的模式与机制。
十七大报告从人的基本需求角度立论，知情权又一次被强化，表达权第一次被引入中共中央重要文献，“民主”一词被提及达69次之多，这标志着我国的社会主义民主政治建设将迈出更坚实、更稳健的步伐。
何谓“知情权”？
“知情权”作为一种权利主张的法学概念，由美国记者肯特·库柏(Kent Copper)于1945年首先提出来。他针对当时美国政府权力不断膨胀的状况，呼吁官方尊重公众的“知情权”(the right to know)，并建议将之推升为一项宪法权利。按照其给出的定义，知情权是指公民享有通过新闻传媒等多种途径了解或知晓政府工作的法定权利。它包括公民对政府所管理的国家事务、社会事务和其他事务信息的了解或知晓，即政府在履行公共事务管理职能的各项活动中，制作、拥有和获取的信息(不包括依法应保密的信息)，尤其是事关公民权益或利益的重要信息，公民都有权利了解或知晓，政府也有义务将其披露公开，使公民得以了解或知晓。④
公民的知情权作为抑制国家权力的产物，它的最大威胁始终来自国家权力的过度膨胀。因此，知情权成为当代国家公民权利建设过程中一个重要的、不容漠视的主题。知情权是公民的一项不言自明的权利，是否采取有效措施保障公民的知情权已被视为评价一国民主化程度的标准之一。
何谓“表达权”？
从形式上讲，公民表达可分为语言表达、行为表达、沉默表达；从内容上讲，公民表达可分为群体利益的表达和公民对重大政治、经济、社会、文化等公众问题发表见解与主张的权利。⑤
表达自由属于精神自由的范畴，在人权谱系中，自由居于核心地位。倘若没有表达自由，那么人的一切精神自由将无从谈起。表达自由是个人自我价值实现的途径，也是实现人民自治的主要手段。人的一切权利正是从表达权开始⑥。自由的思想与意志只有通过一定的渠道表达出来才具有理实意义。
在“四权”当中，知情权是基础，表达权是核心。惟有知情，才能有效地表达；而表达本身也是一种参与；能知情、能表达、能参与，才能更好地实现监督。少了知情权和表达权，“四权”就会成为一种空洞的政治摆设。“四权”之中，民众的知情权、表达权都和媒体直接相关。媒体的使命，就是帮助公众知情、帮助公众表达，切实监督政府和执政党对权力的行使，真正让权利在阳光下运行，保障人民民主的进一步实现。
知情权、表达权在社会主义民主政治建设和和谐社会的建构中具有重大意义。具体体现在以下几个方面：
1.知情权、表达权是科学决策的前提
所谓科学决策，一定是建立在民意充分表达基础上的决定。判断何种决策更有利于社会的发展，关键是看哪种决策更有利于多数人的利益。这就要充分听取民意，让公民有畅通的渠道表达其意愿，特别是公民对政府政策的真实态度。而要了解公民的真实态度，必须确保公众有充分的知情权。公众只有在充分知情的基础上才能形成自己的判断和意见。“兼听则明，偏听则暗”，决策如果不建立在充分听取民意的基础上，恐怕很难真正对公民、对社会有利。因此，可以说，保障公民的知情权与表达权是科学决策的前提。2007年发生在厦门的PX事件，就充分体现了政府对公众表达权的尊重，从而较好地缓解了社会矛盾，呈现出一个多方满意的结局，成为环保领域“民意决定”民主决策的典范。毛泽东同志曾经说过：要倾听群众的呼声，好话坏话都要听，让人说话“天塌不下来”，要从群众的气话、牢骚话、甚至反话中吸取合理的因素⑦。
2.知情权、表达权是对权力进行监督的前提
“确保权力的正确行使，必须让权力在阳光下运行”。《政府信息公开条例》的酝酿、颁布和实施，从一定程度上确保了公众的知情权——政府及政府部门必须负责任地向人民公布公共信息，这就使得政府的行政行为公诸于社会和公众。阳光是最好的防腐剂、杀毒剂，政府信息的公开能使政府行为规范化，在透明机制下运行的政府部门必须以人民利益为出发点，依法行政，这就在一定意义上实现了公众对政府的监督。一旦出现有违公众利益或不合法、不合理的地方，公众就可以发挥表达权，督促政府和政府部门进行校正。去年年底的陕西“华南虎”事件就是一个明证——有关的政府部门为了自身利益和形象，刻意隐瞒部分信息或面对弄虚作假现象不作为，必然引起公众的愤怒。“华南虎”事件虽然没有一个完美的谢幕，但在公众舆论的压力下，当地政府不得不重新启动虎照真伪的鉴定工作。在公众知情权、表达权不能充分贯彻的年代，这样的事情绝对不可能发生。这一事件也告诉我们，在互联网时代，在公民的民主意识逐步觉醒的时代，任何组织和力量都不可能长期倚仗权力掩盖真相，粉饰太平，也无法长久地剥夺和削弱公众的知情权与表达权。因此，可以说，知情权、表达权的实现是对权力进行监督的必要前提。
3.信息公开、意见公开表达能发挥社会减压阀的作用
信息不公开导致的结果是谣言漫天飞，恐慌情绪、不满情绪横行；表达权被压制的结果是公众情绪无处发泄，社会稳定难以保障。以往多次的灾难报道、危机报道及其带来的后果足以证明这一点。相反，信息公开则能让民众享受充分的知情权，从而遏止流言的盛行，让民众面对灾难、面对重大社会事件能保持一种平和的心态，并作出自己的判断；充分的表达权则能让民众的情绪回归理性，让民众用“嘴”代替“手和脚”，将自己的要求和意见诉诸公开的、合法的渠道进行解决。事实证明，开放的环境有利于人们形成理性的心态与行为。厦门市民的“集体散步”、上海市民的集体购物，都是表达权没有得到充分落实的情况下，公众作出的过激反应，所幸有关部门及时认识到问题之所在，并充分尊重了公众的表达权，矛盾最后得以化解。公共管理理论中有个“高压阀”的概念——有畅通的渠道让大家发言，民众情绪就会得到疏导，人们将更趋理性、克制和让步。一味高压，高压锅就会爆炸。因此，从一定意义上说，知情权和表达权的贯彻，能起到社会减压阀的作用，能使得尖锐的社会矛盾在一定时期内得到缓解。
4.知情权、表达权的贯彻有利于多元意见的形成与表达
多元是和谐社会的本质之一，民主也是和谐社会的本质之一。和谐社会是一个多元社会，有两重意思：第一，强调我们现在所处的是一个利益多样化的多元社会，绝对一元的时代已经永远成为历史；第二，强调我们所要建设的和谐社会，不是一个简单的大一统社会，而是“和而不同⑧”。世界历史发展的规律表明，民主政治是社会经济发展的产物，因为经济利益多元化最终必然体现在政治领域。在市场经济逻辑的作用下，社会利益分配或迟或早会在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化，不同的利益群体开始逐渐形成，他们之间的利益冲突往往是不可避免的。不同的群体不仅有经济上的要求，而且必然会产生政治要求和其他社会要求，他们需要有合法的正常渠道来表达其利益要求，并要求国家的政治决策充分体现其利益需要。
因此，一方面政府和社会应当为其提供畅通的知情渠道、畅通的利益表达渠道，使得处于不同利益群体中的个人有机会了解全方位、多角度的信息，也能公开地申诉其愿望和要求；另一方面，在此基础上，政府才能更好地协调各种矛盾利益，使人与人、群体与群体之间和睦相处。从这个意义上说，知情权与表达权的贯彻有利于多元意见的形成和表达，也有利于和谐社会的建构。
知情权的关键在于政府和政府部门不为了自身利益对本该公开的信息设限。表达权的根本在于允许公众发表不同意见、反对意见，甚至错误意见。知情权和表达权是宪法赋予公民的基本权利，不是政府对公众的恩惠。任何民主国家都应该正视并保障公民的这两项基本权利。美国法律哲学家德沃金在《认真对待权利》一书中说：“一个承认正当权利的政府，一定不要限定公民的权利。如果政府不认真对待权利，那么它也不能够认真对待法律。⑨”
歌功颂德的言论在任何年代都畅通无阻。这是“舆论一律”，与表达自由无关。在人民的表达权的实行中，一个基本问题是公众有没有权利发表不同意见、反对意见甚或被认为错误的意见。意见，在某种意义上就是利益的公开表达。市场经济承认并保护不同的利益群体。那么，在市场经济条件下，对公共事务的意见必然是多元的。如果以为只有符合主流的意见、只有所谓正确的意见才可以公开表达，那么公开表达的永远都只能是正确的废话。公民的表达权，说到底，就是公民拥有公开发表不同意见、反对意见、甚至错误意见的权利，只要在法律许可的范围内。
对此，政治学者俞可平提出过一个概念，叫“动态稳定”。他认为，市场经济与和谐社会都要求动态稳定。传统的稳定以“堵”为主，是一种静态的稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过抑制的手段维持现存的秩序。市场经济所要求的现代稳定则是一种动态的稳定，以“疏”为主要特征，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。动态的稳定就是，只要不违法，公民有什么不满就可以说，可以申诉，甚至说一些让政府不高兴的话，做一些让政府不高兴的事，如上访、游行等。政府根据公民的合理要求，对政策和制度进行及时的调整，这样就把原来的平衡给打破了，建立了新的平衡⑩。由此看来，知情权与表达权的真正贯彻与落实，对社会的“动态稳定”有着重大意义。
然而，公众的知情权、表达权的落实也面临着一系列的问题和挑战。从当前的情况来看，主要来自两个方面：一是政府和政府部门；二是公众自身。
第一，在政府和政府部门方面，真正贯彻公民的知情权和表达权对其执政能力提出了极大的挑战，他们需要勇气、智慧，也需要包容。对此，政府部门准备好了吗？
今年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)正式实施，就相继有群众以此为依据要求相关部门公开信息：上海律师严义明要求安徽省卫生厅公布阜阳手足口病未及时公开的原因；北京市民陈育华要求北京市公安局公开养犬管理费用使用情况；湖南汝城政府因拒绝市民调查材料的申请，被市民告上法庭。一些政府部门已经开始体验作为被告的滋味。
对此，很多政府部门明显力不从心。《条例》从1998年开始酝酿、2003年“非典”时刻立法提速，到2007年4月底通过，到2008年5月的正式实施，前后10年时间，各级政府部门似乎还是没有充分地准备迎接这一挑战。参与条例起草的莫于川教授说：“各方都没有充分准备好。”对国内各重要省市的调查结果并不乐观。官员们“都明白信息公开的重要性，但有的不是那么情愿”。官员的思维惯性和对管理效率的追求比较难以克服，一些官员更注重在技术上如何规避一些不利信息的传播。“公开越多，办事越难”成为官员们的普遍认识(11)。
此外，对于《条例》本身，也有一些质疑。条例的正式执行对公民的知情权有了一个制度上的保障，但知情权的真正实现还有一个行政障碍。《条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”这就给了行政机关信息设密的自由裁量权。现在，各级政府处级以上官员就有设密权。按照中国学者的普遍认识，中国内地80％以上的信息都掌握在政府手里，如果各级政府以安全、稳定为借口处处设密，那么信息公开就成了一句空话，人民的知情权与过去就不会有区别。
公众表达权受到限制的例子也屡见不鲜。2007年7月上旬，在太湖蓝藻暴发导致水荒之际，江苏无锡一丁姓市民发送了100多条短信，称“太湖水致癌物超标200倍”。警方以丁某“散布谣言，扰乱公共秩序”、“引起一些市民恐慌”为由，对其处以10天行政拘留。后来，官方发布的信息表明：太湖水污染确凿无疑，并且是“人祸”。但是对该市民的行政处罚并没有“平反”。同样是去年，重庆市彭水县干部秦中飞，因一则针砭时弊的短信诗词涉嫌诽谤被拘捕。还好后来该案被认定为错案，秦中飞无罪释放，并获国家赔偿。
俞可平说：“民主是个好东西，不是对个别人而言，也不是对一些官员而言；它是对整个国家和民族而言的，是对广大人民群众而言的。坦率地说，对于那些以自我利益为重的官员，民主不但不是一个好东西，还是一个麻烦东西，甚至是一个坏东西。(12)”因此，民主政治不会自发运转，它需要人民和代表人民利益的政府去实践和推动——政府及政府部门要改变过去的执政方式，以勇气和智慧来迎接这一轮长期的挑战。
第二，在公众方面，真正实现公民的知情权、表达权对公民的民主素养提出了较高的要求。当前中国民众的民主素养体现出两种极端：一是民主意识的匮乏，一是对民主权利的滥用。
在习惯了几千年的封建统治之后，中国民众思维上“臣民”烙印还在，民主意识、公民意识相对比较淡薄。所谓公民意识，即公民对自己作为个人参与、影响或监督国家公权力运行独立主体身份的认同(13)。只有公民的公共精神、自主理性和自治能力得到提升，民主规制和民主实践才能被激活。虽然“公民意识”一词也首次出现在了十七大报告中，但培育公民意识绝非一日之功，它需要一个长期的过程。
另一方面，随着网络的普及，滥用表达权的现象也开始泛滥。在2008年春季“抵制家乐福”的事件中，这一极端体现得淋漓尽致：主张抵制者打着爱国主义的旗号对反对抵制者大加贬斥，甚至恶语中伤，诸如“汉奸”、“闹残”这样的话语成为流行语汇，甚至将反对抵制者的私人隐私暴露在网络上，给其生活带来极大影响。近年来，“顺我者昌，逆我者亡”的网络暴力的盛行可以说是表达权滥用的典型。表达自由的实质在于“我不同意你的意见，但我誓死捍卫你说话的权利”。这些走极端的人，则将表达自由变成了多数人的“自由”，甚至多数人的“暴政”。这不能不说是“民主”的悲哀。民主是一种权力，民主的基本形式就是让人说话，说不同的看法，如果只说相同的意见或不能、不敢表达自己的意见，那不叫“民主”。
用白岩松的话来说：表达自己的声音必须在理性的约束之下，要守住法律与道德的底线。民主的魅力恰恰在于理性。没有理性支持的民主运行更易带来破坏而不是建设(14)。中国公民还缺乏民主的教育和历练，如何提高公民的民主素养，如何培养他们的民主心理，表达民主的方式，还有相当长的路要走——提高人民的政治文化素质成为贯彻公民“四权”的一个瓶颈。
但是毕竟有越来越多值得我们欣慰的事情。从这个意义上说，中国的民主既不是遥遥无期，也不是指日可待。
大众传媒是知情权、表达权得以实现的重要渠道和载体。要真正保障公民的知情权与表达权，必须对当前的新闻运行机制进行改革。
公众的知情权、表达权实际上就是公共利益最核心、最关键的问题。如果媒体不能保障公共利益，所谓的知情权、表达权就会沦为空洞的政治口号。
“政治自由的实现赖于现实制度的细节和要素。”——巴克在《对政府的反思》一文中如是说。同样，要确保公民知情渠道的畅通，表达渠道的畅通，必须建立一系列的制度保障。
如前文所述，“四权”的提出已经为中国新闻改革定了基调：确保公众的知情权和表达权。为实现这一目标，中国新闻体制就要进行一系列的改革，包括观念、实践、体制、管理模式等。
现在的问题是，中国传媒业依“事业性质，企业化运作”的模式运作，造成了传媒业只对“上”负责，对“己”负责，以党性原则确保无条件地宣传党和政府的方针政策；企业化运作确保媒体的自身利益。而维护公众利益只是口头上讲讲，至多只是道义上的力量，并没有像党性原则那样成为硬约束。传媒一旦违反上级指示或意图，立马就有组织手段来处罚。而媒体侵犯公众利益，有谁来管束？知情不报，假情乱报，以至于虚假新闻、煽情新闻、八卦新闻泛滥成灾，公众能把媒体怎么样？空话、大话、废话、套话充塞媒体，独独缺少真话，公众除了徒唤奈何，还能把媒体怎么样？如何使服务公众、维护公众利益，保障公众的知情权、表达权成为传媒业的基本制度，成为一种像遵守党性原则那样的硬约束？这是中国传媒业必须解决的课题。
我们认为，传媒业的制度创新必须确立一个原则：公共利益至上。传媒业从学界到业界不断呼吁制度创新，制度创新首先必须明确目的、明确目标。公共利益至上应该成为制度创新的指导思想。否则制度创新不会有新意。如果传媒业连为谁服务都不清楚，制度创新有何意义？确立公共利益至上原则需要制订一整套规则来约束传媒业。
随着社会经济的发展，政府已经逐步开始还市场于民，还社会于民，还政于民，那么中国的新闻媒体，是不是也应该借新一轮政治体制改革的机遇，在体制上实现创新与突破，真正地为公众知情权、表达权、参与权、监督权以及其他民主权利的实现搭建一个坚实、广阔的平台？
“四权”的提出为中国新闻改革带来了新的曙光，随之而来的是新的挑战。
注释：
①林爱培：《“5·12”应是信息迅速公开的纪念日》，《南方周末》，2008年5月22日。
②方立：《我国政治体制改革历程的简要回顾和总结》，《今日中国论坛》，2007年第12期。
③胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版。
④闵政：《知情权的认定和保护》，《新闻与传播》，2003年第5期。
⑤李树桥：《公民表达权：政治体制改革的前提》，《中国改革杂志》，2007年第12期。
⑥沈栖：《表达权：人权保障新理念》，东方网，2007年11月13日。
⑦转引自李华：《漫议表达权》，《南方理论》。
⑧⑩(12)阎建编：《民主是个好东西——俞可平访谈录》，社会科学文献出版社2006年版。
⑨转引自沈栖：《表达权：人权保障新理念》，东方网，2007年11月13日。
(11)《信息公开新法运行考验政府披露真相》，《南方周末》，2008年5月8日。
(13)田必耀：《中国民主政治新趋势》，《公民导刊》，2008年第1期。
(14)白岩松：《民主能让中国发出自信的声音》，《南方周末》，2008年4月24日。
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