现代事业制度中公共事业组织的本质特征，本文主要内容关键词为：公共事业论文,事业论文,组织论文,本质特征论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文从构建现代事业制度明确的法人地位、健全的治理机制、清晰的主要职责和以文化管理为主等角度出发，对公共事业组织的广泛社会服务性、非营利性、非政府性和合法性等本质特征进行论辩，运用公共选择理论、新制度经济学观点，对我国事业单位改革中公共事业组织制度建设一些带根本性的问题进行了深入地分析。
与我国公共事业组织类似的组织，在国外有许多种不同的指称（为表述方便，文中有时“等同地”使用这些名称），包括非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、非营利性机构（NPI）、第三部门、公益组织（PSO）、志愿者组织、公民社会、公益慈善团体等等。我国目前尚无明确的公共事业组织规范称谓，实践中对我国公共事业组织有多种分类方式，主要包括：事业类、企业类和公务类等事业组织分类；全额拨款、差额拨款和自收自支的“事业单位”等分类；不少学者将我国的机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位等五大类社会组织与国外类似组织比较，认为“公共事业组织”这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）和民办非企业单位（娄成武、郑文范，2002）。对上述各种公共事业组织的属性特征，国内外学者从不同角度做过多达十数种表述，主要包括公共性、公益性、非政府性、非营利性、组织性、合法性、规模性、志愿性等等。
近年来理论界有学者从解决中国公共事业组织最基本的改革实践问题出发，主张以“非营利机构”作为我国事业单位改革的目标模式，提出事业单位改革的任务就是尽快建立“现代事业制度”的构想（成思危，2000）。这种现代事业制度，“法人地位明确、主要职责清晰、治理机制健全、文化管理为主”，其观点逐渐成为主流观点进入了政策规划领域（郑国安等，2002）。本文赞同对“现代事业制度”中事业组织特征内核的基本判断，并针对目前不少文献中对此问题纷繁各异的解释，仅就中国公共事业组织本质特征阐发思辨，亦与同仁们商榷。
一、广泛的社会服务性
国内不少文献认为公共事业组织具有公共性。有学者称，“公共事务主要指体现政府政治统治职能的活动，而公共事业主要指体现政府社会管理职能的活动”（朱仁显，2003），因此“公共事业的最大特点是公共性”（崔运武，2002），其实这是不准确的。严格地讲，公共事业组织并不具备公共性。娄成武、郑文范所著《公共事业管理学》中给公共事业组织提出的“特征”达14项之多，但其中却没有“公共性”之说，与此相应提出了“服务性”特征。笔者认为将公共事业组织服务于社会所有成员的特征界定为“广泛的社会服务性”更为恰当。公共事业组织不仅主要提供“教育、科技、文化、卫生”等社会领域的精神产品公共服务，而且也可以提供人们生产、生活经济领域的物质产品公共服务，如自来水、航海灯塔等。
温家宝总理在2003年中央经济工作会议上提出，新时期“要特别加强公共管理和社会服务”，强调的就是要把以政府为主体的“公共管理”和以新型公共事业组织为主体的“社会服务”两手同时抓。把握公共事业组织的本质特征，必须严格区分公共组织的“公共性”和公共事业组织的“社会服务性”，否则极易陷入“政事不分”的泥潭。撇开我国公共事业组织与国外类似组织的形式差别，就其本质特征的认识而言，许多经典的理论研究成果对我们认识中国公共事业组织是很有帮助的。美国的保罗·C·纳特和罗伯特·W·巴可夫（2001）认为，“第三部门与公共组织（政府）是有明显不同的，这包括：公共组织具有强制力，而第三部门组织强制力相对较弱或对公众根本不具有强制力，第三部门组织所负的社会责任也不如公共组织大。从产权角度看，任何人都与公共组织有着所有权方面的利害关系。但第三部门组织的所有权属于签约方。”我国政府“机关主要从事行政决策和社会管理，具有外在的行政管理职能，带有强制性质，上级政府机关对下级机关有领导或指导职能。事业单位主要从事公共服务，一般不具有对外行政管理职能，事业单位之间没有领导或指导关系”（张雅林，2003）。因此我们说，只有以公共权力为基础的政府公共行政才具有“公共性”属性，公共性与强制性相伴而生，如国防、治安、法律等“公共产品”必然以强制性的公共税收、公民（及其代表）投票权等为基础相并而行。而公共事业组织所从事的“社会服务”更多地体现为服务者与社会公众的“契约关系”，不以公共权力为基础，也不具有强制性。公共事业组织提供给人们教育、卫生、图书馆等“准公共产品”，你可以接受服务，同时也有权拒绝或放弃这些“产品”。
保罗·C·纳特和罗伯特·W·巴可夫（2001）试图给“公共事业组织”的“公共性”程度提供一个量化的判断思路，“公共性与依赖非市场资源获得经营资金的程度有关。如果组织可以向它提供服务收费，则其公共性相应降低”。政府提供的公共产品是完全不收费的，而作为“第三部门”的公共事业组织在大多数服务项目上可以甚至有必要收取一定费用，以维持服务项目持续运转。“虽然部分公共事业组织在政府部门的授权下，可履行政府职能部门的一部分职能，但与政府的具体行政行为不允许进行有偿服务所不同，公共事业组织所承担的具体行政行为却允许进行有偿服务”（娄成武、郑文范，2002）。美国佐治亚大学的政治学教授海尔·G·瑞尼（Rainey，H.G.，或译为雷尼）在其著作《理解和管理公共组织》中，根据沃姆斯利和扎尔德（Wamsley and Zald）按照“所有权和资金”两个主要因素划分组织的范式，将美国的社会组织划分为四种基本结果，其中“公共所有并使用公共资金的组织即为美国政府机构，公共所有但由私人提供资金的组织即为公益事业”。属于“公益事业”范围的“公共事业组织”只具有一般意义上“广泛的社会服务性”。考虑三种影响，可以帮助我们准确理解这种“广泛的社会服务性”：第一，由于公共事业组织主要“由私人提供资金”，因此只能以“志愿性”为基础，不可能是“完全或全面的社会服务性”。“多数非营利组织依靠志愿者协助组织完成任务（1988）”，全美国估计约有9000万人除了本身的工作外还为非营利组织从事志愿服务；如果换算成实际工作数值，相当于750万年的全职工作，每一年等于节省了1500亿美元的经费”（盖拉特James.P.Gelatt）。第二，这里所指的“广泛的公共服务性”，是从公共事业组织的目标和功能而言的本质属性，并不等于说任何公共事业产品都在现实中被全体公民所享用，至少受地域、时间、消费能力、消费习惯及倾向等影响，社会成员极难“均等地”享受这种“广泛的公共服务”，城市与农村的义务教育差距、宗教寺院等就清楚地说明了这一点。第三，最广泛的社会服务需要文化教育医疗等，因此这些领域公共事业支出成为重点。“美、英、日、意、德、法6个主要发达国家非营利组织运营支出的80 ％用在教育科研、医疗卫生、文化娱乐和社会服务四个主要领域内（郑国安等），我国2001年在教育、文化艺术和广播、卫生体育和社会福利业等“事业单位”的从业人员达到2061万人，超过全部“事业编制”人员总额的70％。当然，政府向公共事业组织提供资助以弥补其资金不足，长期以来一直都被认定为是一种天然的责任和良好的行政道德风范。
二、非营利性
尽管中外各国对类似我们所指的公共事业组织表述各异，但几乎所有的学者概莫能外地认为，公共事业组织以“非营利性”为本质特征。美国南佛罗里达大学公共行政学教授雅米尔·E·吉瑞赛特（Jamil E.Jreisat）在其畅销的教科书《公共组织管理——理论和实践的演进》中指出，“人们一直把公共组织的特征视为缺乏市场机制的逻辑结果，同时它也被视为机构性法律体系的内在、固有部分的结果。”我们说公共事业组织具有“非营利性”，正是从成思危先生所讲的治理机制角度分析公共事业组织本质特征得出的考察结论。
公共事业组织“非营利性”的根本规定是对产权的归属问题有明确约束。首先，公共事业组织排斥组织“个人营利”行为。正如美国约翰·霍布金斯大学非营利组织比较研究中心主任萨拉门（Salamon，1992，又译为索罗门）所说， 它“有不以营利为目的的组织结构，有一个不致令任何个人利己营私的管理制度”。由世界银行组织编写的《非政府组织法的立法原则》规定，“组织的净收入或利润不得以任何形式分配给任何个人；组织的员工可因实际工作获取合理薪酬，但董事通常不应支领酬薪；组织清算或终止存续时，不得将资产分配给任何董事、会员、员工、创立人或捐助者。 ”其次， 它也排斥团体营利。 雅米尔·E ·吉瑞赛特引用Wamsley and Zald的观点指出，“组织已经根据其所有者关系和投资情况进行了划分，即组织成员既无‘剩余索取权’，不得分配利润，又无财产分割权，对破产清算财产也不能拥有所有权”（Jamil E.Jreisat，2003）。1993年联合国、世界银行、经合组织等共同编写的《国民经济核算体系（SNA）》中， 明确规定非政府非营利性机构（NPI）必须“受到社会和政策的严密审视， 有相应的财务管理制度和监督制度”，组织的“所有权不能是私有的，财产不能在市场上交易，不能强迫兼并”（邵金荣，2003）。第三，公共事业组织的“非营利性”主要体现为受“税法”约束。在具体运作规范上，它是一种免税组织，有严格的免税规定。沃夫（Wolf，1990）强调“必须排除私人利益或收入方可享受政府免税特别地位”。以“完全公众利益”为目标的公共事业组织，其经营活动是免税的，连捐款人的捐款也是免税的，而以“团体或部分社会成员公众利益”为目标的公共事业组织，则将区别情况给予适度免税，那些局限于服务会员为目标的组织并不能归入公共事业组织之中。“不具有本身免税和提供捐助人可申报抵免所得税收据的地位的合法团体，便不被视为非营利组织”（邵金荣，2003）。
随着越来越多的营利性组织以低利润目标进入公共事业传统领域，会员性社会服务组织发展也很迅速，公共事业组织面临成本增加、捐赠和资助减少的压力，组织的非营利性约束受到挑战。一种观点认为，公共事业组织“非营利性”并不排斥运营中的盈利行为，关键是对剩余索取权加以限制。里贾纳·E·赫兹琳杰（Regina.E.Herzlinger）认为，“非营利组织必须运行良好，因为我们托付给它们的是最重要的社会职责——启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全”，她认为公众应对公共事业组织运行加强监督，“美国人民向慈善机构捐了数十亿美元，提供了无数小时的服务，他们也会对这些组织的信息有所反应”，因此，非营利组织的成绩应当“令企业和政府望尘莫及”。盖拉特提出了非营利组织“4P”理论，即产品（product）、价格（price）、推销（pro-motion）和地点（place），他认为：“一个组织如果要生存发展，提供的产品就必须让别人有兴趣。非营利组织应该将直接成本与间接成本都考虑进去。如果人们认为非营利组织提供的服务很特别，收费就可提高（James.P.Gelatt）。”奥斯本与特德·盖布勒（Osborne and Ted Gaebler）在著名的《政府再造》中更直接地指出，“具备企业家精神的公共管理者通过在公部门、私部门与非政府部门这三个部门服务提供者中培养竞争机制来阻止各项公共服务，不仅耗费公共资源，而且导致公共机构过分扩张职能降低服务质量与效果的趋势，结果当然是更高的效率、更高的回应性以及一种奖励革新的环境”（登哈特Denhardt，2003）。另一种观点认为，公共事业组织在追求经营效率时必须极其谨慎。美国斯坦福大学J·格雷戈里·迪斯（J.Gregory Dees）教授警告说，“非营利组织商业化面临许多危险”，“如果出现极坏的情况，商业化经营有可能葬送（公共事业）组织的社会服务宗旨”，“当非营利组织变得更加企业化时，会受营利组织竞争者的抵制。竞争者认为，非营利组织在税收优惠、低劳动成本、资本和供应等方面占据了优势，是不公平竞争。如果竞争持续升温，营利组织竞争对手将向政府施加压力，使它重新考虑非营利组织享有的免税优惠。”保罗·C·纳特，罗伯特·W·巴可夫在《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》中指出，“第三部门组织的资金补偿通常依靠其监督机构制定和批准的标准收费”，“竞争程度、财务安排、数据可获得性和市场信号强度都反映了组织的公共性程度。第三部门组织不便为获得顾客而进行竞争，有时，这类竞争甚至是被禁止的，人们希望它们与其他提供类似服务的机构合作而不是竞争。否则的话，就会被人们认为是提供重复服务，而世界上没有人会认为提拱重复服务是可取的。”
纵观两种相悖的观点，我们认为政府在保证公共事业组织的“非营利性”约束方面应当有所作为， “为（公共事业组织）商业化经营悉心导航”（Regina.E.Herzlinger）。由于“公共组织的目标具有多重性，常常相互矛盾，而且难以把握，公共组织要想清晰并完整地确定组织目标是极其困难的”（瑞尼，Rainey，2002）。我国公共事业组织目标的不明确性、多样性和相互抵触性的情况表现更为突出。我国目前约有130万个事业单位， 这些事业单位“可谓我国各类法人中最不规范的社会组织”（张雅林，2003）。另外我国有70多万家民办非企业单位和依法登记的近13万个社会团体、约5.62万所社会力量举办的各级各类学校、46753个可划为非营利组织的社会福利机构、380家注册的社会公益团体（邵金荣，2003），虽然这些组织登记从法律、法规均限定了这些机构的社会公益性质，但由于这些法律、法规本身的极不完善性，因此，不少社会团体、民办非企业单位无法保证作为该单位举办者的个人、合伙人不为自己谋取私利，自然也就不可能保证该单位的非营利性。清华大学NGO研究所调查估计，“中国目前的非营利组织70％左右是营利的”（王名、佟磊，2003），所以这些公共事业组织就很难说能从一般意义上完成为全体社会成员提供广泛服务的组织使命。因此，在构建中国“现代公共事业制度”治理机制过程中，“完善立法，加强监督，规范运作”已经刻不容缓。
三、非政府性
NGO这一组织名称来源于世界银行《非政府组织法的立法原则》，该《原则》所界定的“非政府组织（non-governmental organization）”完全具备“非营利性”，所以人们又常把NGO与NPO两个概念等同使用。成立于1998年10月的我国清华大学NGO研究所，更是将“非政府性”和“非营利性”作为NGO的根本属性，“NGO区别于企业和政府的特征是其特殊的产权基础，即非营利的产权基础”（王名、佟磊，2003），在他们看来NGO与NPO并没有质的区别。公共事业组织以非政府性为本质特征，往往与“非营利性”联系在一起，因此并非所有的非政府组织都是公共事业组织。只有以增进全体社会成员的社会福利为主要目标的非营利组织才可能是公共事业组织。有些非政府组织以营利为目标，有些非政府组织虽不营利但只服务于部分会员，有的非政府组织仅以极为特殊的利益为使命，如极端宗教组织等，都不能算是公共事业组织。因此，我们研究公共事业组织的“非政府性”，实质上是要从组织“增进全体社会成员的社会福利”功能上，来界定公共事业组织的职责。
与布坎南的“公共选择”理论不同，萨拉门（Salaman）的“第三者政府”理论认为，“非营利组织的出现不是对政府与市场失灵的反映，而是一种集体财货和服务的优先机制。所谓的‘第三者政府’就是针对现代政府行动的转变与多样性，在公共服务的提供上，必须依赖于许多非政府组织之意”（张成福、党秀云，2001），可见在萨拉门的概念体系中“非政府组织”与“非营利组织”是等同的。公共事业组织在现代社会中的功能作用“是在市场和政府之间起‘拾遗补阙’的作用”（郑国安等，2000），也就是在哈贝马斯意义上的“公域”内发挥主导作用，概括地讲主要包括三个基本职能：第一，提供市场无法提供而政府又不便提供的“公共物品”；第二，协助政府更好的实现“公共物品”的提供，提高公共事业的服务质量；第三，提供某些不适于由营利性企业提供的“私人物品”，即商品或服务，为“团体利益”服务（但这需由法律严格规范其为“非营利”行为）。对于上述三种“产品”，布坎南称之为“准公共产品”或“俱乐部产品”。
公共事业组织具有“非政府性”本质特征，一个最有力的实证就是：随着公共事业组织本身的不断发展，私人对公共事业组织的影响越来越大。“在1998年夏天长江特大抗洪斗争和1999年台湾9·16大地震中， 非营利机构在短期所募集到的资金与人力，几乎与政府所投入的经费不相上下”（陈昌柏，2000）。美国的GDP，从1980年的48782万亿美元增长到1996年的77709万亿美元，增加了1.6倍。而这期间“据萨拉门（Salaman）估计，美国联邦政府在1980年对非营利组织的补助金达404亿美元，而私人捐献只有255亿美元”（张成福、党秀云）。到了1996年， “美国人对非营利机构的捐款大约在1500亿美元以上，其中几乎80％的捐款即1200亿美元来自个人”，私人对美国慈善事业和非营利机构的捐款增加了4.7倍。1978 年美国的GDP为47007万亿美元，1993年达到70122万亿美元，增加了1.19倍。而同期美国慈善机构和非营利组织的年度总收入一项，则由“1978年的不足2000亿美元增长到1993年的11000亿美元”（里贾纳·E·赫兹琳杰，1996），增长了5.5倍。 足见随着国民经济的迅速发展，公共事业组织经营规模作为国民经济的一股重要力量将得到极大扩张，政府财政拨款的确将会从公共事业支出中快速退出，取而代之的将是私人捐款，并且私人捐款增长的速度远高于GDP增长的速度。
在中国公共事业组织的实证分析中，人们可能看到一个不太满意的结果，即我国公共事业组织的“非政府性”不够明确：首先是“职权越位”，在多达130 万个“事业单位”之中，“部分事业单位还承担着行政管理工作”（张雅林，2003），多数“事业单位”还拥有“行政级别”，行政机关从事专业技术工作的“事业编制”人员实际上已经纳入了公务员序列；其次是“职责错位”，大多数“事业单位”在“鼓励创收”、“政府让利”等优惠政策中“放开搞活”，直接参与市场竞争，利用仍有的“政府资源（权力与资助）”与民争利，不是向社会提供“准公共产品”，而是直接提供市场商品和服务；第三是“利益不清”，大多数事业单位的主要资金以所谓“人头费”、“事业费”、“项目经费”等名义，来源于政府财政拨款，其中很大部分资金实际上转为了这些事业组织成员的“个人收入”。按世界银行《非政府组织法的立法原则》衡量，我国传统意义上的这些“事业单位”根本就不符合“非政府组织”的分类标准，也就不能划入公共事业组织。上述种种，正是我国公共事业组织政事不分、发展不健康的症结所在，也加大了新型公共事业组织进入公共事业领域的“准入成本”，与一般意义的“公共池塘”问题不同，这种公共事业“产权资源”的滥用，限制了中国公共事业领域“主体多元化”发展，提升了社会所需的“准公共产品”的“交易成本”。当然，我们必须看到问题产生的历史背景和解决问题的现实困难，由于中国历史上长期盛行“官本位”哲学，加之新中国事业单位、社会团体、民办非企业单位等“初始制度”障碍所造成的“路径依赖”，更增添了以“广泛的社会服务”为使命的公共事业组织制度变迁的难度。但无论如何，必须坚持改革，使中国公共事业组织“主要职责清晰”，从而逐渐建立起有中国特色的“现代事业制度”。
四、合法性
宪政社会里的任何组织都必须依法确立，因此“合法性”实质上是所有组织的共性问题，而非公共事业组织的独有个性。我们之所以在研究中国公共事业组织本质特征时，仍强调公共事业组织“合法性”问题，主要基于这样的考虑：即在一个拥有五千年文明史的国度，“人治”文化灿烂辉煌，而“法制”理念却长期淡薄，因此从构建新型的中国“现代事业制度”角度看，中国公共事业组织“合法性”问题显得比其他国家更为迫切。
借鉴世界各国公共事业组织立法实践经验，对我国公共事业组织发展，特别是建立明确的产权，确立公共事业组织的法人地位将更为有利。世界银行《非政府组织法的立法原则》规范着NGO，联合国《国民经济核算体系》即SNA规范着NPO，始于1948年的国际标准产业ISIC分类体系有对公共事业组织1个大类3个小类15分项的明确规定，欧共体经济活动产业NACE分类体系也有对公共事业组织5类18项的分类细则，这些早已为人们所共知。在英国，界定“慈善团体”和“公益慈善团体”为主的公共事业组织合法性的是《1601年伊莉莎白慈善法案》；美国则通过具有法律效力的联邦税法501C条款对各类公共事业组织加以界定；德国的私法和公法两套体系分别界定了不同的公益事业组织；日本的公共事业组织由《民法典》规定的公益法人、《促进特定非营利活动法》规定的特定非营利组织及由特别法规定的特定公益法人组织所组成；韩国依据其《民法》第32条、《法人税法》第1条和《私立学校法》第10条等一系列专门法律界定国内公共事业组织。我国台湾地区以其《民法典》来规范公共事业组织，包括各种符合公益社团法人资格的非营利协会、符合财团法人资格的非营利基金会以及特别财团法人中的非营利私立学校、非营利私立医院、寺院、教会等。
我国政府1955年《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词，并一直沿用至今。1965年颁发的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》首次从经济学角度认定事业单位“产生的价值不能用货币表现”，肯定了“事业”具有外部经济性。1983年全国编制工作会议上印发的《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的实行办法》（讨论稿）首次强调事业单位“不是以为国家积累资金为直接目的”的“非营利性”。1998年10月25日国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》规定，我国事业单位是“指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。这是对我国事业单位相对比较完善的概念。首先，它肯定了“公共事业”的“广泛的社会服务性”目的（尽管不很完善）；其次，扩大了“公共事业”的主体和资金来源，不仅国家机关可以举办，而且“其他组织”也可以举办；第三，将我国对公共事业组织传统习惯称谓的“单位”明确为“社会组织”，“单位”概念向“组织”概念进了一大步，体现了公共事业管理在坚持“非营利”性前提下可以追求“组织”的高效率。但此说将“事业”范围界定在“教育、科技、文化、卫生等活动”之内，排除了经济领域的物质生产公共服务，一定程度上缩小了公共事业组织的范围。到目前为止，我国规范类似公共事业组织的相关法律、法规还有国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会力量办学条例》和全国人大通过的《民法通则》、《公益事业捐赠法》、《个人所得税法》等。
但是我们必须充分认识到，我国规范公共事业组织行为的法律、法规还很不完善，存在着“只有原则法律规定，而无具体界定标准、限制性规定及实施细则；有关法规的原则规定本身或不明确、不严密、不具体或自相矛盾，与税法的有关规定相抵触；原则性法律规定与国家政策相矛盾”（邵金荣，2003）等等许多问题。毫无疑问，“由于非营利组织是公益、慈善的化身，它担负着人类最为神圣的事业，因此，非营利组织的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击公众的道德与信念。非营利组织滥用公共资源的恶果甚至比其他机构滥用资源的后果更为严重。所以，人们对非营利组织道德规范和行为准则的要求更高”（邓国胜，2003）。面对这些问题，我们只能以积极的精神，加强法律体系建设， 在“现代事业制度”建设过程中，以充分明确公共事业组织的法人地位为先导，构筑我国完备的公共事业组织法律体系。