经营城市的系统模式，本文主要内容关键词为：模式论文,城市论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F290 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-518X(2003)04-0070-04
“经营城市”这一提法是在我国改革开放过程中，由计划经济向市场经济加速转轨的过程中出现的，特别是自大连、杭州等城市在经营城市的实践中取得了辉煌的成绩后，经营城市已成为大多数城市的共识，都纷纷开始了经营城市的实践。与此同时，理论工作者在近几年内对经营城市作了大量的理论研究，但与经营城市的实践相对应，理论分析仍见仁见智，总体上有待深入。本文就经营城市的内涵、经营城市的主体、客体（对象），经营手段作分析，并提出了经营城市的系统模式。
一、经营城市理念的内涵及其发展
经营城市或城市经营，大部分学者都认为两种称谓本质上是一致的。本文采纳“经营城市”的说法。随着市场经济体制的建立，城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，正在纳入人们的视野并逐渐成为人们的共识。
但关于经营城市的内涵界定及其意义，人们的认识也是随着实践的深入和理论的探索而不断深化的，其主要的观点可以归纳为以下几种：
（一）以资金为目标导向的经营城市理念。这是从以解决城市建设资金瓶颈而采取单纯将土地以及基础设施作为融资手段的经营城市模式中提升出来的，这种观点采取的是纯资金的目标导向，纯市场化的方式，特别地存在于各种中小城市的经营实践的经验性总结之中。张祎、董敏（2001、3）对这种以资金为导向的经营城市的内涵作了较为全面的概括，认为“所谓经营城市，就是指在市场经济条件下，城市政府充分运用市场机制和市场规律，采用市场化的方法来解决城市建设和管理中存在的各种问题，满足人们对城市环境的各种需求的观念和行为，具体来讲，它有以下几个方面的内涵：
经营城市的主体是各级城市政府，因而经营城市是一种政府行为；
经营城市的客体是‘城市资产’，包括城市的土地、市政设施等有形的资产和依附于其上的名称、形象等无形的资产；
经营城市是城市政府在不改变资产所有权的前提下，通过对所掌握的土地、基础设施、公共服务设施等‘城市资产’的使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场化运作，解决在城市建设与管理中存在的投资资金缺乏、建设效率低下等问题的一种新的思路和行为。”[1]
在这个关于经营城市的概括中，对经营城市的主体、客体（对象），经营的手段和目的都作了分析，特别是目的明确规定为：“解决在城市建设与管理中存在的投资资金缺乏、建设效率低下等问题”，所以这仍属典型的资金导向型的“经营城市”理念。我们把这种经营城市的定义称为狭义的经营城市理念。
（二）以提高城市竞争力为目标的经营城市理念。仇保兴（2001、8）对经营城市的内涵作了如下的界定：“首先是经营城市的目标从单纯增加政府的财力延续扩展到提高城市的竞争力。……其次是经营城市的维度从单一的基础设施融资扩展到影响城市竞争力的所有项目。……第三是经营城市的范围从城市的内部资源配置转向更大区域范围内的资源配置。……第四是经营城市的主体从城市政府转向政府与民众的综合体。”[2]这个内涵界定把经营城市的目标从资金导向“延续扩展到提高城市竞争力”，强调目标与资金导向型的目标差异；其次也看到了经营城市主体不应仅是政府，而是“政府与民众的综合体”，再则经营对象（客体）“从单一的基础设施的投融资扩展到影响竞争力的所有项目”，“经营城市的范围从城市的内部资源配置转向更大区域范围的资源配置”，使经营对象相对由狭义的经营对象（城市土地、空间历史文化等资源）扩展到“所有项目”和“更大区域范围的资源配置”。这就突破了资金导向型的经营城市的理念。
（三）以功能为导向的经营城市理念。在突破了这种狭义的以资金导向的经营城市的理念后，人们不仅从经营城市的实践中看到了经营城市的目标不仅仅是为了解决建设资金，而是一组包括众多经济、社会乃至政治效益的目标体系；而且也从理论上开始了更深层次更系统的探索。比较全面且具有创新的探索是周诚君等(2002,1)在《经营城市：功能导向与制度创新》一文中所作的论述。该文首先分析了资金导向的经营城市理念所带来的各种问题，即“从根本上说，资金导向的经营城市方式没有处理好城市短期建设扩容与长期规划发展的关系。重视城市建设资金筹措的短期利益，而忽视了城市在土地、空间、文化等城市资源的可持续发展，忽视了服务于城市功能的城市环境对城市建设与发展的综合性要求，忽视了城市资源经营对于城市功能优化与提升的作用。资金导向的经营城市思路使城市规划、发展和管理以及经营本身面临诸多的矛盾，并已构成了‘当前经营城市的基本矛盾’”[3]该文在分析了资金导向的经营城市理念可能出现的不良后果后，提出了“功能导向”的经营城市模式，“具体而育，就是政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和运营，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。这就是我们对城市经营的理解，它体现了经营城市的功能导向。”[4]这种理念初步体现了在经营城市方面的系统观。
二、系统论的经营城市理念或经营城市的系统模式
基于上述分析，我们将经营城市概念界定为：所谓经营城市是指城市的经营主体，通过采取与经营对象相配匹的手段，对经营客体进行系统的运营，使城市系统内在要素结构优化，达到系统的整体功能最优，使城市经济效益、社会效益和政治效益达到协调一致的整体最优，提高城市的经济竞争力和综合实力，使城市达到可持续发展的最终目标。具体来说可以从以下几个方面理解：
（一）经营城市的系统模型的内在构成要素
1、经营城市的主体：包括起主导作用的政府，它虽然也是市场的参与者，但其基本行为是政府行为；市场行为中的主要主体企业；具有纯公益性、准公益性和营利性事业单位；非政府或非营利组织；作为个体和整体的居民。这些不同的主体是构成城市的主体子系统的基本要素，它们在经营城市的过程中由于所处地位不同、因而具有不同的作用及发挥作用的形式，但它们都是经营城市的参与主体，在城市经营的过程中形成完整的主体结构。这样看待经营城市的主体既与经营城市的现实相符，又从理论上克服了过去经营城市的理论矛盾，即那种单一的城市经营主体——政府，在理论上陷入的矛盾。而且这种系统的主体观也与经营城市的实践的每一阶段的实际相符，适用于指导经营城市的所有阶段。从而提供了一个一般的理论模型。
2、经营城市的客体（对象）：城市资源构成了城市发展的载体，也是经营城市的直接对象。城市资源主要由城市自然资源和城市社会资源构成。城市自然资源包括城市发展所依赖的土地、山水、空间和其它自然环境等。城市社会资源则体现了人类改造自然、改造自身的结果，包括：(1)城市基础设施和社会设施资源，如电力、交通、供水、环保等。(2)城市人文资源，如城市人口及其素质，城市文化历史资源、科教资源等。(3)上述城市资源的规划权、所有权、经营权和收益权等。这是城市资源的延伸资本和派生资本，在现代市场经济条件下，也构成了城市重要的资源资本。(4)城市的组织、规划、传统文化等共同信念组成的制度资源，根据制度经济学的有关理论，可供采用的组织制度资源是影响经济社会发展的重要资源，这种资源的重要性在社会经济转轨时期更凸显无遗。这些资源构成了经营城市的对象，当它们在经营城市的过程中进入了主体实践和认识的范围内时，就形成了经营城市的客体子系统。
3、经营城市的手段或途径：经营城市的手段是由经营主体和客体的性质决定的。经营城市既是政府行为又是市场行为，还有社会政治行为。实现政府行为的手段主要有：行政干预、财税杠杆、政府购买、直接投资、行政垄断、特许经营权等；市场行为则主要通过价格手段对资源进行配置，其主要作用在于使资源的效益最大化，因而主要由企业主体和部分营利性事业单位采用；社会政治行为是通过有关教育、传统习惯、道德教化等社会手段和政治政策方针、法制法规等强制约束的手段实行的。此外，由观念改变、组织制度的创新等手段是各种主体都需采用的手段。这些手段（途径）构成了经营城市的手段子系统，它们是联结经营主体和经营客体的中介，是由主客体的性质来取舍适当的手段的。
（二）经营城市的系统模型的结构
从总体上讲，经营城市的系统模型的结构，是由主体子系统通过手段子系统作用于客体子系统的作用及其反向的反馈作用形成的结构。但从微观结构来看，不仅主体、客体、手段各个子系统内部形成了各种具有整体功能的结构，而且，根据经营城市的主客体性质选取适当的手段，从而在主体、客体、手段间形成了错综复杂的结构，且随着经营城市的进展而发生不断的变化。在这些微观的结构中，有些基本的结构是基本稳定的，有些结构的演变是有规律可循的。
首先，我们来看主体子系统的内在结构：(1)在经营城市过程中发挥主导作用的政府无疑是主体结构中处于核心的支配地位，起着对其它主体的支配作用。在城市规划、土地开发利用、产业结构调整与布局、提升城市竞争力等诸方面起着不可替代的作用。(2)作为城市经济发展水平和城市基础设施建设和经营管理水平的具体体现的企业（包括政府投资的公共产业的企业），是体现城市综合实力和竞争力的核心，在经营城市中处于中心的地位，它们根据利润最大化的原则，通过市场行为、价格手段追求其利益。(3)对于那些营利性的事业单位，如电影院、歌舞厅、应用性研究机构，它们具有企业的性质，应促使其力D快产业化和企业化，但由于带有事业性质，因此，政府应加强对它们的规制。而对于纯公益性的事业单位，如义务教育的学校、图书馆、博物馆等，它们是提高公民素质必不可少的基础部分；而对于那些准公益性的事业单位，如高等教育等非义务教育、新闻媒体、文化产业单位，医疗卫生等，它们是提高人口素质、培养人才、塑造城市形象，净化环境等方面为提升城市竞争力和城市可持续发展提原动力的，因而处于基础地位，起着支撑作用。(4)非政府组织或非营利组织，这些主体对于塑造城市形象，弥补政府和市场行为的不足，具有很大作用。如行业协会对行业的自律与协调行业行动提供信息的作用。因此，这些组织处于弥补政府主体和市场主体不足的地位。(5)对于作为个体和整体的市民，他们是城市的主人，又是上述各种主体的构成要素，经营城市更是离不开市民的参与，市民是各种城市组织的细胞，也是城市的最基本主体。
其次，关于经营城市的客体的内在结构：从经营城市的客体构成要素的多样性和复杂性出发，我们可以从不同的角度来看其结构。1、从物质属性看经营的客体（对象）有有形的物质形态的和无形的非物质形态的。(1)物质形态的客体由自然资源和社会劳动的物化资源构成。自然资源是城市发展所依赖的土地、山水、空间和其他城市自然环境，它们是城市出现和发展的前提物质条件；社会劳动的物化资源是人类改造自然、改造自身的结果，由(a)城市基础设施和社会设施资源构成，如电力、交通、供水、环保产业等和(b)城市人文资源，如城市人口及其素质、城市文化、历史资源、科教资源、体育卫生资源及其相关设施等构成，这是构成城市的物质载体，是城市形象的物质展现；是城市功能发挥的物质基础。(2)无形的资源则由(a)上述资源的规划权、所有权、使用权、经营权和收益权及各种权能体系；(b)科学技术、教育思想等思想知识体系和(c)城市的历史文化传统、价值观、习俗、道德风貌、共有信念、法律等制度资源组成，无形的非物质的资源是由物质的资源在社会关系发展过程中形成的附着于物质资源之上的人类意识形态的体现，这种意识形态的资源在知识经济时代的重要性日益凸现，有形的资源是硬件、无形的资源是软件，硬件是前提基础，软件则是硬件发挥功能作用和发挥作用效能大小的关键因素，因此，必须在经营城市的过程中坚持“两手抓”。2、从作为经营对象（客体）的资源的经济属性来看，资源有垄断性和竞争性，因而相应的客体结构可根据垄断和竞争的程度分为：①自然垄断与行政垄断性质的经营客体。如城市土地空间资源和纯公共品性质的基础设施。由于土地资源的有限性及其所有权等自然和社会属性，决定了城市土地资源必须由城市政府实行行政垄断；而城市基础设施中的纯公共品的非排他性和非竞争性也决定了其行政垄断的属性，因而只有由代表政府的国有公司实行垄断经营；②准经营性客体，如城市公共交通、供水、供电，应用性研究开发、非义务教育、部分文化产业等。它们是社会公共品，同时，又具有竞争性，因此，可以由“社会投资和政府补贴”的形式经营，但必须加强政府规制。③纯经营性的竞争性产业和城市基础设施。这类经营客体由全社会的投资者投资。谁投资谁受益。
最后，经营城市的手段（途径）结构：经营城市的手段总体上是由行政方法、市场方法、法律方法和社会方法构成的。在这个结构中，行政方法是主导，市场方法是基础，法律方法是规范原则，社会方法是必要补充。1、行政方法是指城市政府运用行政权力，按照行政层次，通过各种行政命令、指示、决议、规定、指令性计划和规章制度等手段，直接控制组织和居民的行为，以保证经营城市目标得以实现的方法。它具有权威性、直接性、垂直性等特点。这种方法主要是在宏观规划和城市管理中采用。2、市场方法是指按照有关经济规律，如价值规律、供求规律等，运用各种经济手段和市场途径，调节各种经济利益主体关系，以引导组织和居民的行为，保证经营城市目标实现的方法。市场方法是市场主体所采用的手段，但政府作为特殊的主体，对市场既要进行宏观干预，又是市场的直接参与者。所以当政府作为市场参与主体的时候，它也应按照市场规则办事。而对于市场的主要参与主体工商企业和其它主体，则是完全按照市场规律的方法行事的。3、法律方法：是指运用立法、司法和法制教育手段规范、监督各种主体（组织和居民）的行为，以达到经营城市目标的方法。它具有规范性、强制性和预防性三个特点。法律方法是通过强制作用来规范城市的主体行为的，经营城市必按照法律规范有条不紊地进行。4、其他社会方法，包括教育、宣传、中介服务、志愿者服务、心理咨询、卫生教育及预防、民间社团的信息服务、社区服务等，都是经营城市不可或缺的手段，它们对提高城市价值，塑造城市形象，提升城市品位都具有不可替代的作用。
（三）经营城市系统的整体功能
从以上关于经营城市的系统模式的论述，我们可以得到以下系统的结构图。
从这个系统观的经营城市的模式我们可以看到，经营城市的过程是由主体采取一定的手段（方法）作用于客体（对象），客体决定应采取的手段，手段又决定经营主体的双向作用的系统运动过程，其运行的结果体现为系统的一系列功能，系统功能是达到经营城市目标的现实环节和必然途径，这样，经营城市的过程又可以看作是两个方面组成的一个动态过程，一方面，经营城市的主体根据经营对象（客体）的现实情况和可供选择的手段结构，再根据主体自身的基本情况，作系统的考虑，分析可能形成的功能，以及可达到的经营目标，再在经营实践中执行这个系统的运行的过程；另一方面，在这个过程中，由于外界环境的变化、系统内部要素和结构的变化，其整体结构表现出来的系统功能也会发生变化，这样，经营城市的目标系统也应相应的调整，这种功能和目标系统的变化和调整又反馈输入到经营城市的系统中，从而形成了一个动态的经营城市的系统运行过程。下面我们从经营城市系统模式的内在结构来分析其功能。
首先，作为经营城市的主导主体的政府，它可采用的手段有行政的、市场的、法律的，其直接作用的客体（对象）主要是各种政策法规的制订与执行，如城市经济发展战略、城市规划，城市建设发展与管理的法规条例；对市场的宏观调控，如制订产业政策、财税政策、货币政策、投资政策；对资源配置的行政计划、特许经营等政策的实施，等等。因此，政府主体在经营城市的过程中，从其采用的手段与作用的对象看，决定了其对经营城市所起的功能作用是宏观管理与导向的作用。这与政府理论是一致的。在这里特别要注意的是，政府作为投资者，也要投资各种城市基础设施，特别是纯公益的公共产业，但其投资的经济实体应是参与市场的企业主体，这些公司实体应按照法人企业在市场上按市场经济的原则运行，不能将其行为视为政府行为；否则，政府将陷入“既是裁判员又是运动员”的困境。
其次，企业主体以及由事业改制为企业的主体单位，它们主要通过市场的手段作用于城市的自然资源、空间资源和社会历史人文资源，追求企业利益最大化、资源效用最大化，其表现的功能是对城市资源的优化配置。同时，由于国家（或城市政府）的直接投资的计划性，以及产业政策干预下的企业主体行为的趋利性，因此，资源的配置是城市政府宏观调控下的市场配置。
再次，对于文化、教育、体育卫生等主体，它们所经营的资源由于具有不同的性质，因而所采用的经营手段也不相同。对于产业意义上的文化、教育、体育卫生资源，完全可以采用市场来进行运作、配置，因而功能仍然是优化资源配置和追求效益最大化；而对提升城市形象、提高人口素质等对城市未来发展有重要意义的文化、教育、体育卫生和旅游等资源，则应由政府介入，采用行政、法律的手段配置资源，其功能是塑造城市形象，提高城市人口素质、开发人力资源，增进城市竞争力。
最后，由各类非政府组织或非营利组织，在经营城市中通过社会监督、提供信息、扶贫济困、救死扶伤等各类社会化手段，解决现代社会中政府和市场的“第二种失灵”，弥补政府和市场的功能缺陷。
上述各方面的功能是从微观的功能结构所作的分析，但在经营城市的系统模式的整体功能的考察中，决不能认为经营城市的系统功能就是上述功能的简单相加，而是上述功能的有机结合。具有正向效益的系统功能大于部分之和。反之则小于部分之和。所以，我们必须注意经营城市的系统模型的整体功能及其变化。在经营城市的实践中，由于不同城市所处的环境及自身的整体状况，以及各城市所处的不同发展阶段的特征，因而不同城市的经营所显现的整体功能是不同的，同一城市不同的发展阶段也会显现出不同的整体功能。这就是为什么中小城市的经营以解决资金瓶颈为目标，而杭州、大连则以实现城市可持续发展，提升城市的国际竞争力为目标的根据。