摘要：“城市双修”是国家生态文明建设背景下，解决“城市病”问题，促进城市发展转型，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，实现可持续发展的有效途径。本文以淮北市为例，通过对淮北“山、水、城”三大方面的规划梳理，制定工作实施方案和重点项目库，探索了资源枯竭型城市“双修”路径，为资源枯竭型城市转型升级树立典范。
关键词：生态修复；城市修补；资源枯竭型城市；规划路径
1 城市双修的时代背景
1.1生态文明建设成为发展第一要义
党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，从10个方面绘出生态文明建设的宏伟蓝图。随后加强生态文明建设首度被写入五年规划，成为国家“十三五”十大任务目标之一。习近平总书记在十九大报告中指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念成为新时代中国特色社会主义生态文明建设的思想和基本方略。
1.2城市发展进入新阶段，由“深圳速度”转向“雄安质量”
我国三十余年的高速城镇化发展取得了举世瞩目的成就，同时也由于认识和能力的不足，在生态环境、基础设施、公共服务、城市文化、城市品质等方面留下大量历史欠账[1]，城市发展进入 “城市病”的高发期。“追速度、拼规模、耗资源、求扩张”的老路已走不通，城市发展进入新阶段，正由“以增量为主的外延扩张式粗放发展”向“存量为主的集约高效内涵式城市更新”发展方式转变[2]，逐步进入“存量发展时代”。“城市双修”正是针对这些“成长的烦恼”和“发展的瓶颈”而提出。
2 城市双修工作开展
2.1城市双修内涵
“城市双修”即“生态修复、城市修补”，指用再生态的理念，修复重建城市中被破坏的山水、湿地、植被等自然环境，改善生态系统功能和人居环境质量；用更新和织补的理念，拆除违法建筑，修补完善城市设施、空间环境和景观风貌，提升城市特色和活力。
从生态修复角度来说，主要包括加快山体修复、开展水体治理和修复、修复利用废弃地、完善绿地系统四大任务；从城市修补角度看，包括填补基础设施欠账、增加公共空间、改善出行条件、改造老旧小区、保护历史文化、塑造城市时代风貌六大任务。
我国现阶段提出的“城市双修”是在延续“城市更新”的演化及发展趋势的基础上，针对我国现阶段城市存在的突出问题而进行的具有中国特色的城市更新理论及方法的探索，是快速城镇化发展背景下，为解决城市发展空间不足、生态环境恶劣、社会文化分裂、景观风貌遗失等问题，引导城市转型发展的一种生态化、精细化、可持续的多层次、多维度城市更新方法[3]。
2.2我国“城市双修”实践的经验
2015年住建部提出“生态修复、城市修补”理念思路，并将三亚列为“双修”首个试点城市，开启了全国范围内的“城市双修”活动。同年年底中央城市工作会议上，习近平总书记和李克强总理都对“城市双修”工作作出了明确指示。2017年住房城乡建设部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，全面开展“城市双修”推动城市转型发展。同年4月，住房城乡建设部将福州等19个城市列为第二批生态修复城市修补试点城市；7月，公布第三批38个“城市双修”试点城市。
三亚作为全国首个“双修”试点城市，从海、山与城之间的整体关系着眼，统筹海滨、环岛公路、河道、山脉等带状绿色空间，串联零散的生态斑块，疏浚滨海生态廊道和内陆通风廊道，修复生态空白，在海、山、城之间形成相互渗透、有机耦合的全域生态网络[4]。
其他城市也将“城市双修”作为城市建设的重要抓手。开封、苏州、扬州等市将城市双修与历史文化街区、历史建筑保护结合；厦门、银川、济南等市将城市双修与黑臭水体治理、海绵城市、地下管廊结合；徐州、呼伦贝尔等市将城市双修与棚户区治理相结合；宁波市将城市双修与城市设计工作结合等。此外，还有部分城市引导自下而上的方式进行双修，问需于民，鼓励市民参与城市建设维护全过程，增强归属感，促进人地和谐[5]。
3 资源型枯竭型城市——淮北市“城市双修”路径
淮北市因煤而建、缘煤而兴，经过近60年的煤炭资源开采，煤炭资源面临枯竭，在为国家建设贡献大量煤炭的同时也付出了沉重的代价——生态环境遭到破坏、采煤塌陷地综合治理迫在眉睫，成为制约经济发展的痛点难点。淮北作为资源枯竭型城市的典型、平原水资源匮乏城市和皖北弱中等水平大城市的代表，入选国家第三批“城市双修”试点城市和安徽省城市设计（双修）和持续补助试点城市，成为国家级和省级的双重点城市。
通过实地调查、部门对接、问卷调查、无人机航拍、遥感影像识别、大数据分析基础设施需求、既有规划梳理等手段掌握淮北基础情况，了解市民对城市的需求，识别突出问题，明确双修重点：
（1）山体裸露、采石活动对山体的破坏严重
淮北山体陡峭、覆土少，原生植被稀疏；同时早期开山采石形成大量宕口，造成山岩裸露、绿化破坏、山体地质结构不稳定。此次通过ARCGIS遥感影像识别受损山体约9.9平方公里，共涉及49处；主要涉及山体有泉山、朱山、卧牛山、花山等。
（2）采煤形成大面积塌陷区
长期的煤炭开采在市域范围内已形成35万亩的采煤塌陷区，其中市区塌陷区面积达到18万亩；全市近300个村庄搬迁，失地农民超30万人。
（3）水资源匮乏且污染严重
淮北是安徽省水资源最为紧缺的城市。长期地下水开采，在市区已形成290平方公里的地下水漏斗区。同时水体污染严重，除南湖、乾隆湖以及化家湖水质可达到Ⅲ类外，其余水体水质大部分时段为Ⅳ或劣Ⅴ类，发展形势不容乐观。
（4）城市服务设施老化，城矿二元结构突显，发展不均衡
街头绿地建设不足；公共设施配置不均衡，养老设施缺口较大；老城区雨污分流工程目前仅完成20%；交通设施不足，路网密度低；城矿二元结构突显，城区边缘废弃矿区的生活区逐步被城区吸纳形成新的棚户区，棚改需要向城区社区、矿区生活区进一步延伸。
（5）废弃矿区转型再利用程度低
淮北市区内拥有五座矿区，总面积约180公顷。针对老矿区矿井及设施的文化传承利用度已开展，但整体利用程度不高。
3.2构建体现淮北特色的城市双修体系
（1）相关规划梳理
通过收集梳理淮北市已编和在编的40余项（含城市设计）各类规划，发现这些规划虽从不同角度不同程度对生态修复、城市修补有所涉及、引导，却缺乏系统性和完整性。本文本着“上下延续、左右协调、前后整合”的原则，结合“双修”实际，重点对生态、水系、公服、市政、交通、城市设计等专项规划进行衔接整合，把相关内容纳入到本次“双修”中来，构建全面综合的系统工程，避免从修补到再修补的循环。
（2）目标构建
坚持治水修山，山水融城；民生为要，城矿均等；量力而行，久久为功的规划原则。提出特色化、系统化、差异化的双修策略，构建“打造内外兼修山水宜居之城；培育乌金转绿金发展新动能”的双修目标。
（3）建立双修指标体系
结合淮北十三五规划、近期建设规划和淮北建设实际，从生态修复、城市修补两个方面三大篇章入手建立“双修”指标体系（见表1），探索一条以双修促进资源枯竭型城市转型发展新路径。
表1 城市双修指标体系表
3.3 提出具体双修策略
3.3.1生态修复
（1）治水
通过技术手段精准预测采煤塌陷时空分布，对塌陷区进行分型并根据每个塌陷区的特点提出有针对性的土地综合整治和开发利用模式，实现棕地重生。
明确水体功能，提升水体环境，将塌陷区转化为留住水资源的利器。对分布在市区内的六湖、九河进行了全面治理，疏浚龙河、岱河、新濉河、老濉河等河流，完善两岸防护林带；大力修复塌陷区地质环境，依托淮水北调，通过城市生态补水工程、河湖水生态修复工程、水系连通工程、滨水岸线景观工程等，从根本上改变城市水系“水少、水差、水滞”现状，进一步支撑城市转型发展。
（2）修山
加强山体保护，禁止在生态敏感区开山采石、破山修路等破坏山体的建设活动。根据城市山体受损情况，通过修坡整形、宕口回填等工程措施，消除安全隐患，恢复山体自然形态；采用多种模式开发利用宕口资源；保护山体原有植被，种植乡土适生植物，重建山体植被群落。
（3）绿融城
构建通风廊道，在突出本身生态要素的基础上，结合生态网络构建和城市风貌管控，强化山、水、城在东西向的生态衔接与景观视廊。
3.3.2城市修补
（1）便民
根据国家和省重点工作要求，完善公共服务设施体系，针对公众普遍关注的大班额、养老难、看病难等问题，以构建15分钟生活圈为总目标，结合本地实际，提出义务教育、养老服务、医疗卫生、公共体育、文化娱乐用地增补对策。
（2）提质
结合对山体及水系的生态修复，形成山体公园、滨水带状公园、城市生态公园等核心市民休闲绿地空间，同时通过多种形式补充城区小绿地空间，实现城市绿地空间在量和质上同步提升。
优化街道功能分区与设施配置，提倡步行优先，营造通畅连续的慢行系统。完善街道开敞空间与公共服务设施配套，促进街道功能整合，提升城市街道活力。根据街道类型，改善街道宽度和沿街连续界面高度，提出合理的高宽比，塑造人性化街道尺度。策划宜人的植被搭配方式，引导路面铺装方案，美化街道环境[6]。
实施老旧小区改造工程，修缮建筑，完善设施，提升小区生活环境质量。同时矿区生活区改造结合城市棚户区改造同时进行，更加关注老龄化人群居住需要，弥补公共服务“短板”和基础设施“欠账”。
在矿区生态环境治理、恢复的基础上，以人文景观为轴线、突出地域历史文脉和煤矿文化主题，形成综合性的文化特色主题园区，实现废弃地再利用。
（3）补短板
打通各类“断头路”，形成密路网格局，构建内外通畅的道路交通体系；科学、规范设置道路交通安全设施和交通管理设施，提高道路安全性；进行道路断面改造、渠化交通秩序，并结合道路断面形式针对性地增加道路停车。
针对老城市政设施存在的问题，有侧重的提升环卫与雨污管网排水设施、优化地面及地下空间、健全供给和安全体系。如改良环卫与排水设施，对老城区既有垃圾转运设施进行升级改造；加强老城区公厕布局；开展截污治理，完善污水支管，加大截污力度，减少污水入河；建成区、水浸点利用微改造设置海绵体；开展地面架空线路普查、地下空间物探，建立数据库，实现管线下地、高效合理利用地下空间及修补市政基础设施；建设综合管廊，统筹各类市政管线规划、建设和管理。
3.4构建重点项目库
根据“城市双修”试点城市验收节点要求：近期至2019年7月，分12大类梳理出98个双修重点项目，构建了类型完善的项目库，指导双修实践。
4 结语
本项目坚持问题导向，立足于淮北现阶段发展特点（缺水、缺绿城市的生态重构、城矿二元发展不平衡）和“三山六湖九河”的资源优势，结合采煤塌陷导致的河、湖、沟、湿地的综合治理战略，以改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平为重点，转变城市发展和建设模式，提升城市治理能力，打造富有活力、独具特色的现代化山水宜居城市，为城市双修促进资源枯竭型城市转型升级树立典范，形成可复制、可推广的城市双修的“淮北经验”。
参考文献：
[1] 中国城市规划设计研究院. 催化与转型：城市修补生态修复的理论与实践 [M]. 北京：中国建筑工业出版社，2016.
[2] 常青，徐勤政，杨春，等. 北京新总规建设用地减量调控的思考与探索[J]. 城市规划，2017，41（11）：33-40.
[3] 雷维群，徐姗，周勇，等. “城市双修”的理论阐释与实践探索[J]. 城市发展研究，2018，25（11）：162-166.
[4] 谷鲁奇，范嗣斌，黄海雄. 生态修复、城市修补的理论与实践探索[J]. 城乡规划，2017（03）：22-29.
[5] 汪科，邵凌宇，李昕阳，等. 城市双修与城市转型发展 ——我国城市双修的意义、作用和实践路径分析[J]. 建设科技，2017（21）：13-15.
[6] 倪敏东，陈哲，左卫敏. “城市双修”理念下的生态地区城市设计策略——以宁波小浃江片区为例[J]. 规划师，2017，33（3）：31-36.
作者简介：贲 腾（1988-）男 安徽淮北人 城市规划专业 本科 合肥市规划设计研究院 助理工程师 注册城乡规划师。
李星银（1983-）男 安徽芜湖人 城市规划专业 工程硕士 合肥市规划设计研究院 高级工程师 注册城乡规划师。
论文作者:贲腾,李星银
论文发表刊物:《基层建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/7/23
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