对日本政府间转移支付制度的再思考，本文主要内容关键词为：日本政府论文,转移支付论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府间转移支付制度是指在处理中央与地方的财政关系时，为了实现区域间经济和社会各项事业的协调发展而制定实施的一项重要制度。它是提高财政资金使用效果和实现国家宏观经济目标的重要手段。国际经验表明，科学规范、严密灵活的转移支付制度是分税制财政体制的内在要求和本质属性。西方实行分税制的发达国家普遍都有一套较为规范的转移支付制度。更为重要的是，当前我国财税体制改革已经迈出决定性步伐并取得了显著成效，振兴财政的长远目标也得以确立，但我国财政转移支付制度尚处在探索阶段。顺应国际形势，基于我国实情，我们认为，建立和完善我国财政转移支付制度已是社会主义市场经济发展的客观要求和紧迫任务。理论界很多学者都曾分析讨论过日本的转移支付制度，但大多侧重于制度本身的认识，并没有从深层次上挖掘它的内涵特点以供我们更好地借鉴。本文通过对日本政府间转移支付制度的再介绍，进一步挖掘它对我国财政转移支付制度的借鉴意义。
一、日本的政府间转移支付制度
日本在政府间转移支付制度的实践过程中，从本国具体国情出发，力求突出自己的政治、经济特点，取得了良好的经济效益和社会效益，在资本主义发达国家当中尤为典型。日本的大部分财政收入由中央组织，而大部分财政支出由地方财政管理实现。鉴于此，政府为了解决地区间经济发展不平衡而造成的各地方政府之间财力上的悬殊，确保地方经济的顺利发展，采取了以下三种方式实现中央财政对地方财政的补助。
1.国家下拨税。它是指中央政府为了平衡各地区的经济发展，把国税中的所得税、法人税和资源税按一定的比例（目前比例为32%）拨给地方的一种款项，其目的是为了保证地方政府都有一定的财力作基础，独立地行使其职能，从而起到调节地区间差别的作用。它首先是作为国税的一部分由中央统一征收，然后根据各地方政府的财力充裕程度，从保证地方政府的财力均衡出发，拨付给地方政府。国家下拨税，不指定专门用途，也不附加其它条件，相当于无条件补助。它又分为普通下拨税（占总额的94%）和特别下拨税（占总额的6%），两者在弥补地方财源不足上的目的是一致的，但后者是对普通下拨税确定以后发生的灾害、欠收等情况和个别特殊情况提供的补充性财源。
2.国家让与税。它是把作为国税征收的特定税种的收入按一定的客观标准转让给地方政府的一种税。目前共有五个税种，即地方公路让与税、液化石油气让与税、汽油吨位税、航空燃料税和特别吨位税。这五种税数量较少，专门用于公路和航空交通。前三种是作为道路修筑和维修经费的财源而转让给地方政府的，转让金额完全根据道路的总长度和面积等客观标准来确定，与征收地方无关。航空燃料让与税是为了维修机场和有关设施，防止飞机噪音等而转让给机场等有关地方政府的一部分财源。特别吨位让与税转让给征税地点，即港口所在地的市町村，不指定专门用途。
3.国库支出金。它是根据一定目的、条件由国库拨付给地方政府，用于特定支出的一种财政资金。按支出的性质和目的，它可分为三大类：国库负担金、国库委托金和国库补助金。在地方政府应办的事务中，有些关系到整个国家的利益，需要国家统一标准，由国家负担其全部或部分经费，国家为此而拨付的资金称为国库负担金，如义务教育中的教员工资等；有些事务本应由国家负担，但发生在地方，委托给地方办理，国家为弥补地方公共团体支出中用于这部分事务的支出，拨付给地方的国库支出金就是国库委托金，如国会议员当选费、自卫队驻扎费等；在地方兴办的事务中，有些事务国家认为需要通过补助的形式加以鼓励，这种国家出于行政上的需要，根据自身的判断而拨给地方的国库支出金就是国库补助金，如那些国家认为有利于工业均衡分布的地方开发工业用地等。
二、日本政府间转移支付制度的内涵特点
通过以上对日本政府间转移支付制度的介绍，可以看到，转移支付制度作为一项基本的宏观财政政策，在很大程度上平衡了各级政府间的财政能力，促进了国民经济的整体发展。它的内涵特点具体表现为如下几个方面。
1.相对分权的完美性。从中央与地方财政的关系来看，西方发达国家的财政体制可分为三种类型：一是集权型国家，它的特点是中央政府权限较大，中央财政集中程度高，地方财政收入在很大程度上依赖于中央财政的补助或拨款。二是分权型国家，它的特点是地方政府自主权较大，对中央政府依赖性很少。三是集权和分权相结合型国家，日本是这种类型的典型代表，它既让中央政府集中一定的权限，又让地方政府具有相当的自主权，即相对分权。随着各国政治、经济形势的发展，西方各国都逐步形成了集权与分权相结合的财政体制。转移支付的运行作为中央财政与地方财政意志统一的支撑点，也是集权与分权的结合点。集权与分权结合是否完美取决于转移支付在国家财政支出中的比例是否能努力逼近财政支出资金使用最优化的理论状态。从整个西方国家来看，90年代以来，这个比例大多在20%左右，高则达到50%以上。具体到日本，每年中央财政向地方财政转移支付占总支出的40%左右，由地方各级政府掌握使用的财政支出约占整个财政支出的60%。如1992年中央财政支出的43.5%。用于对地方的转移支付，这些转移财源占整个地方财政收入的37.2%（不含地方让与税）。这种收入适度集中于中央，支出适度分权下放给地方的做法，即前面所说的相对分权，既能发挥地方当家理财的积极性，又能保证中央政策意图的顺利推行，从而增强了中央政府的客观调控能力。
2.因素量化的科学性。量化是科学合理的客观标志，转移支付制度作为协调中央财政与地方财政关系的杠杆，其转移支付量的测算是十分关键的，它直接关系到地方利益，也关系到中央补助额的大小及配置效率。日本对转移支付量的测算采用的是“因素法”，如地方公路让与税、液化石油气让与税和汽油吨位税这三种让与税的转让金额便是根据道路的总长度和面积等客观标准来确定，做到了测算前的因素量化。
3.调节力度的灵活性。日本的国家下拨税就是根据各地方财力充裕程度来确定其分配比例，实际上形成一种有效的分配管理机制。如对贫困地区下拨比例可占其财政支出的30%，而对财政收入充裕的东京则为零。
此外，日本的转移支付制度还具有法制化、透明度强的特点，这是西方许多国家转移支付制度的共性。
三、日本政府间转移支付制度的具体借鉴
从上面的分析可知，日本的政府间转移支付制度确实为我国财政转移支付制度的完善提供了宝贵的经验借鉴。但是，在借鉴的过程中，不能一味照搬，完全“移植”过来，必须基于我国具体国情，实事求是。由于分税制范畴是从国外引进的，在我国实行彻底的分税制无论是在理论上还是实践上都是不成熟的，与之相匹配的转移支付制度亦然。就日本转移支付制度而言，笔者认为应从如下四个方面加以借鉴。
1.科学界定各级政府的事权，正确协调转移支付占地方财政支出的比例。目前，我国行政体制改革不到位，跟不上经济体制改革的步伐，客观上造成了政府的职能和事权划分不明、职能交叉重叠等一系列问题。因而，中央集权与地方分权的合理结合便难以科学判定，更谈不上完美。所以，必须加强各级政府职能和事权的科学界定，为建立科学规范的财政转移支付制度创造前提条件，以使转移支付制度与地方政府职能相吻合，财权和事权相称，权责一致。在科学界定各级政府事权的同时，还应正确协调好转移支付占地方财政支出的比例。在我国，从理论上分析，中央政府为了有效地宏观引导各地方政府的施政行为，顺利推行中央的政策意图，客观上要求提高中央转移支付的比重，但在实际运作中，转移支付受到多种因素的影响，如财政的承受能力、政府间的事权范围和财力水平等，因此必须加以综合考虑。如果转移支付的比重过高，不但影响中央财政平衡，还会产生拔苗助长和滋养地方政府依赖心理的负效应；如果过低则不能顺利推行国家的财政意图，又在一定程度上削弱了地方政府的“造血”机能。现阶段中央对地方转移支付额占地方财政支出的宏观比例一般以50%左右为宜。当然，此比例应具有一定的弹性，即应随经济发展变化而相应地变化，以保证地方政府行使必要施政能力所需的财力，提高财政资金的边际使用效益，促进资源优化配置。
2.以量化原则奠定转移支付科学规范的基础。前已述及日本采用因素法来确定转移支付的量或比例，这具有科学合理的必然。以量化原则来使我国转移支付制度科学化，就必须加强对因素法的可行性研究。从量化原则的角度讲，运用因素法来确定转移支付量，可具体分成三个步骤：一是确定前的因素量化，如人口、资源、土地面积、人均收入、人均税收收入等应形成一定的客观数据。二是确定时的标准量化，如理论收入和理论支出基数核定标准化。三是确定后的调整量化，即根据综合确定的结果与全国基本支出标准的差异幅度来确定一个调整系数。经过这三个步骤确定出的转移支付额会更符合客观实际，由此而提高了财政支出资金的使用效果。
3.提高转移支付调节力度的弹性。转移支付制度的弹性不仅能使其本身自动适应经济结构、经济体制、税收制度及地区发展水平等方面的各种变化，而且能增强欠发达地区发展经济的积极性和鼓励不享受转移支付的地区自求发展、自求平衡。故而，应不断提高转移支付制度的弹性，使其能从总体上协调各地经济的平衡发展，以促成社会的稳定和健康发展。同时应注意协调好享受转移支付地区与不享受转移支付地区的比例，从政策上鼓励享受转移支付的地区发展教育和科技，以振兴地方经济；对不享受转移支付的地区应给予它们搞好基础设施建设、自求发展的政策和制度保证。
4.建立、健全转移支付的法规制度。我国现行的财政转移支付制度是在分税制财政体制实行后确立的，变动较为频繁，过渡特征明显，其具体实施在较大程度上只是立足当前，未能抓好长远，具有一定的暂时性。同时，由于转移支付能直接体现政府权威，中央与地方之间支出核定缺乏客观依据，难免产生讨价还价的“谈判”现象，继而出现了“诸侯经济”，即地方保护主义经济。因此，转移支付相应地缺乏有效的管理约束和监督机制。基于上述原因，迫切需要加快建立、健全转移支付的法规制度建设，以规范和保证转移支付的正常运行，打击地方保护主义。具体应从如下几个方面入手：①以立法形式确定转移支付的目标、原则、模式及监督管理；②以立法或规定形式来规范数据的整理、标准的核定以及调整的核定；③以立法形式规定转移支付的确定程序；④出台配套改革制度，如行政制度、奖惩制度等，以形成转移支付良好运行的动力机制和压力机制。
总而言之，我们应在实践的基础上探索适合我国国情的财政转移支付制度，同时借鉴西方国家成功的经验，不断完善和提高，使其尽快走向规范化、科学化和法制化，以有利于社会主义市场经济的发展。