村支书在村委会兼职对村民自治效果的影响——基于民政部全国村民自治抽样调查的分析，本文主要内容关键词为：民政部论文,村民自治论文,抽样调查论文,村委会论文,兼职论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F2;D4 文献标志码：A 文章编号：1002－462X(2012)06－0046－04
一、引言
20世纪70年代末80年代初，以家庭联产承包责任制为核心的中国农村经济体制变革和“政社合一”政治制度的瓦解，引发了村民自治制度的创立和建设。经过近30年的发展，村民自治为维护社会稳定、促进农村经济发展和推动农村基层民主政治建设发挥了极大的积极作用，已经成为中国社会主义政治制度的一部分。然而，村民自治制度仍存在不少不足和难题，其中村民自治委员会与村支部委员会之间的关系，是在学术界引发争议最多、又亟待探讨的问题之一(郭正林，2001；徐增阳和任宝玉，2002；王金红，2005；陈涛和吴思红，2007；张长立，2009；曹利，2010)[1][2]。为了缓和、解决“两委”之间关系的不协调问题，中共中央办公厅和国务院办公厅2002年7月14日发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(下文简称《通知》)，提倡两委成员交叉任职(下文简称“两委合一”)。《通知》的精神在各地实践中被具体化为村支书在村委会兼职。
学术界在“两委合一”对村治效果的影响上存在两种截然相反的意见。认为“两委合一”能促进村治的学者主要持下述观点：首先，“两委合一”使党支部(书记)的产生直接受到农民意愿的制约，从而改变党支部的管理行为，使得党支部在“对上负责”时也能“对下负责”(党国英，2001a; 2001b)[3][4]；其次，“两委合一”消除分歧，提高办事效率，减少干部职数，减轻了农民负担(苗佳、邹希元，2001)。认为“两委合一”会妨碍村治的学者的主要论据在于，“两委合一”导致权力高度集中，容易滋生腐败(远山，2001；白钢，2001；张英红，2001；黄海，2004)[5]。争论双方的观点表明，在理论上，“两委合一”对农村组织和管理有利有弊：村支书在村委会兼职减少了村干部队伍内部的分歧，有利于缩减村干部人数、减轻村民负担，从而有利于村治；但是，村支书在村委会兼职，尤其是兼任村主任会导致权力集中，容易滋生腐败，从而不利于村治。在经验研究上，村支书在村委会兼职是否有助于提高村治效果？如果村支书在村委会兼职确实有助于提高村治效果，那么村支书在村委会兼任何职才有助于提高村治效果？本研究试图对这些问题予以回答。
二、数据、变量和描述统计分析
(一)数据和变量
本文使用的数据来自民政部全国村民自治现状抽样调查。该入户调查于2005年10月至2006年3月间进行，调查抽样覆盖了中国大陆除西藏自治区以外所有的省、自治区和直辖市农村人口达160万人、近50万户，最终样本量为3564人。除此之外，项目还设计了一份针对村干部的问卷，以便与村民问卷比较。经过两次审核，最终合格的村民问卷数和村干部问卷数分别为3499份、368份。因为流动村民问卷没有受访者户籍所在村的相关信息，所以我们只使用非流动村民的调查问卷和村干部问卷，最终使用的数据包括27个省级行政区的326个村、2308个村民。
下文实证模型的被解释变量为村民对本村村治效果的评价，分为“很好”、“比较好”、“一般”、“不太好”和“很不好”5个选项。我们将5个选项依次赋值为5、4、3、2、1。样本中选择5个选项的村民所占百分比依次为15.73、34.06、42.63、6.15和1.43。认为本村村治效果“很好”和“比较好”的村民占比合计达49.79％。这意味着从总体上讲，村民对村治效果的评价比较高。
解释变量包括四类：村支书在村委会兼职状况变量、村民个人特征变量、村自然特征变量、村的村治制度变量。其中，村支书在村委会兼职状况是我们感兴趣的变量，后三类是控制变量。村民个人特征变量直接来自村民的回答，村自然特征变量和村支书在村委会兼职状况变量直接来自村干部的回答。
为了提高数据的真实度，我们采用适当的取舍标准，综合利用村民问卷和村干部问卷提供的信息来构造度量村治制度实施情况的变量。影响村治制度实施情况的数据真实度的因素主要有两点：首先，由于文化水平不一样和对村治的关注程度不一样，同一村的不同村民对同一个客观问题给出的答案会不一样。譬如，在“目前是否有村务公开监督小组”这个问题上，同一村的全部受访村民给出一致回答的仅有31个村，占样本的9.51％。其次，村干部在是否已实施某项村治制度的问题上，给出虚假回答的可能性较高。这些由国家推行的村治制度包括民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的各个方面，旨在规范选举程序、约束和监督村干部行为，以提高村治效果。因此，村干部一般都拖延、甚至抵制这些制度的实施。这导致一个村虽然事实上没有实施这些制度，但村干部会虚假地回答“已经实施这些制度”。譬如，在“目前是否有村务公开监督小组”这个问题上，村干部回答“有”的村为284个，占87.12％；但根据下文描述的多数法则，村民回答“有”的村为88个，占26.99％，明显低于村干部回答的比例。为了克服这两个因素的影响，我们基于村民的回答，采用文献(Kennedy,2004；胡荣，2005)中常用的多数法则构造出度量村的村治制度实施情况的变量：对于某一问题，如果该村至少有一半的受访者选择了A答案，那么就认为A答案是该村的实际情况。为了保证多数法则的适用性，我们排除了受访村民少于5个的村。用多数法则构造出来的变量有选举规范性指标(xuanju)、决策民主性指标(juece)、是否有村规民约或村治章程(minyue)、是否有村务公开监督小组(jiandu)、是否有民主理财小组(licai)、村委会是否每年都向村民(代表)会议报告工作(baogao)。minyue、jiandu、licai、baogao直接运用多数法则即可得到。xuanju和juece的具体构造步骤如下：
选举规范性指标。用村民选举委员会的产生方式、初步候选人的提名方式、最终候选人的确定方式、村委会主任的选举方法、是否实行了公开计票和是否设立了秘密写票处六个维度来度量选举的规范性。如果某维度根据多数法则符合《村民委员会组织法》中的规定，就得1分；否则得0分。一村在这六个维度上的总得分就是其选举规范性指标。
决策民主性指标。决策民主性指标来自一村在其七件大事上的决策方式。这七件大事分别为：(1)乡(镇)统筹款的收缴办法，村提留款的收缴及使用；(2)本村享受误工补贴的人数及补贴标准；(3)村集体经济所得收益的使用；(4)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；(5)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；(6)土地承包经营方案；(7)宅基地的使用方案。《村委会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的上述七件事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。如果某件事根据多数法则是“召开全体村民会议或户代表会议讨论决定”或“召开村民代表会议讨论决定”的，就得1分；否则得0分。所有村七件大事决定方式的分布见表1。某村在其七件大事上的总得分就是它的决策民主性指标。
说明：事项1至事项7分别指：1.乡(镇)统筹款的收缴办法，村提留款的收缴及使用；2.本村享受误工补贴的人数及补贴标准；3.村集体经济所得收益的使用；4.村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；5.村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；6.土地承包经营方案；7.宅基地的使用方案。决定方式1、2、3分别表示召开全体村民会议或户代表会议或村民代表会议讨论决定、村干部们自己决定、不知道和不回答。
(二)描述统计分析
民主选举程序已经普遍确定。数据显示，六个选举规范性维度符合法律规定的村的比例依次为64.11％、65.64％、77.30％、84.66％、87.12％和52.15％。这表明，总体而言，中国村民选举的程序目前已经比较规范；但相对来讲，村民选举委员会的产生方式和初步候选人的提名方式符合规定的比例还不高，由党支部指定和由乡、镇干部指定的情况还占有一定比例。
村干部在村集体重大事务决策中权力很大，但其权力受到的约束、监督十分少。根据《村民委员会组织法》，村中七件大事都必须召开全体村民会议或户代表会议或村民代表会议讨论决定(下文简称“开会决定”)。但根据表1，在第一、第二、第三、第七件大事上，由村干部决定的比例都高于由开会决定的比例。这表明，在当前中国农村，村干部在村集体重大事务决策中的权力很大。国家出台了相关法规约束、监督村干部的权力。但数据显示，中国目前有村规民约或村治章程、有村务公开监督小组、有民主理财小组和村委会每年都向村民(代表)会议报告工作的村所占比例分别为56.13％、26.99％、27.30％和29.14％，表明中国对绝大部分村干部权力的监督还十分匮乏。
村主任在村集体事务中的权力增大，已经接近甚至超过村支书。由于“印把子”——公章保管权和“笔杆子”——财务开支审批权是村支书和村主任权力冲突比较明显的领域(景跃进，2003)，我们用村委会公章由谁保管和村的财务开支由谁审批两个角度度量村支书和村主任的权力大小。由表2知，65.03％的村的公章由村会计或文书保管，20.12％的村的公章由不兼任村支书的村主任保管，只有4.57％的村的公章由不兼任村主任的村支书保管；30.96％的村的财务开支由不兼任村支书的村主任审批，26.93％的村由书记和主任共同审批，只有13％的村的财务开支由不兼任村主任的村支书审批。在公章保管权和村财务开支审批权上，由不兼任村支书的村主任负责的比例都远高于由不兼任村主任的村支书的比例。这意味着在中国农村，村支书是“一把手”的权力格局已经基本扭转，村主任在村集体事务中的权力增大，已经接近甚至超过村支书。
村支书在村委会中兼职比例较高，村支书兼任一般委员的村的村治效果最好。36.20％的村支书在村委会兼职，其中兼任村委会主任、副主任、一般委员的比例分别为27％、1.53％、7.69％。我们采用两个方法考察村支书不同兼职模式下的村治效果差异。首先，根据受访村民对村治效果的评价计算出每个村的村治效果平均得分，比较不同兼职模式的村的平均得分差异。村支书兼任村委会主任、副主任、一般委员和不在村委会兼职的村的村治效果平均得分分别为3.63、3.32、3.81和3.51，村支书兼任一般委员的村的平均得分最高。其次，如果一个村不低于一半的受访村民认为本村的村治效果为“很好”或“比较好”，则认为本村村治效果“好”，否则为“不好”，然后比较不同兼职模式村村治效果“好”的所占比例高低。表3表明，村支书兼任一般委员的村的村治效果为“好”的比例为80％，明显高于其他兼职模式的村。两种方法都表明，村支书兼任一般委员的村村治效果最好。
三、实证分析
本文实证分析采用ordered probit模型。相对于普通最小二乘法模型，ordered probit模型的优点是：在保证村民评价“很好”、“比较好”、“一般”、“不太好”和“很不好”的五个赋值依次递减的前提下，其估计结果不受赋值具体大小的影响。假定潜藏变量为y*，则：
根据ordered probit模型的估计结果，我们发现，模型作出正确预测的概率达到0.483；受访村民是普通村民还是村干部、村距离本县县城的距离、村是否有公共交通工具、本村人均耕地面积、本村人均收入及其平方、选举规范性指标、民主决策指标、是否有村务公开监督小组、村委会是否每年都向村民(代表)会议报告工作、村支书是否在村委会兼职这些变量都影响村民对本村村治效果的评价。
总之，实证分析结果表明：在一个极端，村支书不在村委会兼职会导致对村主任的权力缺乏足够的监督，因而不利于村民自治；在另一个极端，村支书兼任村主任会导致村治权力高度集中，滋生腐败，也不利于村民自治。但是，村支书兼任村委会一般委员能同时克服这两个不利影响，因而能提高村治效果。因此，村支书兼任村委会委员是其最优的兼职模式。
四、结论
基于民政部全国村民自治现状抽样调查数据，本文发现，村支书在村委会中兼职的比例较高，达36.20％。从理论上讲，村支书不在村委会兼职，可能导致以村支书为代表的“村支部委员会”和以村主任为代表的“村民自治委员会”之间的不协调，决策效率低下，不利于村庄的组织和管理；村支书兼任村主任可能因为权力集中而滋生腐败，也不利于村庄的组织和管理。这意味着，在村支书不在村委会兼职和兼任村主任之间存在一个有利于村治的最优兼职模式。本文的实证研究支持这一理论假说，发现村支书在村委会兼职显著地促进了村治效果；村支书兼任村委会一般委员是村支书的最优兼职模式。本文从实证角度对有关“两委合一”的学术争论进行了全新的阐释，其结论对于如何在农业税免除的背景下恰当处理农村“两委”关系也具有一定的参考价值。
收稿日期：2012－04－22