河南矿业法治存在的问题及对策分析，本文主要内容关键词为：河南论文,法治论文,矿业论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
矿业是国民经济的基础产业，矿产资源是人类生存、社会发展、国家建设所必需的重要物质基础。河南是矿产资源大省，矿业的基础产业地位表现得更为突出。据统计，截至1996年年底，全省已发现各类矿产119种，已探明储量的达78种，已开采利用的达86种。 由于有丰富的矿产资源作依托，我省由传统的农业大省正在逐步成为工业大省。特别是近年乡镇矿业的发展使我省一大批贫困县、乡（镇）找到治穷致富奔小康的道路，出现了70多个矿业利税超百万元的县（市、区）。
但不可讳言，由于矿业法制建设滞后，在矿业发展中存在着诸如滥采乱挖、采富弃贫、环境污染等严重的失控、无序现象，对社会、经济的持续发展造成不良的后果。比如就盲目开采而言，所造成的影响就相当巨大，使得后备资源急剧减少，资源保证前景暗淡。如石油、铝土矿、煤炭、黄金等均属我省优势资源，但近年因开发强度普遍偏大，保有储量骤减，开采前景可虞。再如我省煤炭资源以占全国2.4 %的探明储量支撑着占全国7.5%的产量，焦作、平顶山、 义马等重点矿山已出现后备资源危机。同时还应当看到，我省矿产虽然总量丰富，但人均占有量却低于全国人均水平，劣势明显；矿石品位低者多、富矿少，而且大型矿床较少，中小型矿床占全部探明矿床的87%。上述情况均构成我省资源劣势，加上目前仍然存在着比较严重的浪费和破坏矿产资源的现象，如果地质勘查业近期内无重大突破，我省资源保证堪忧。
因此，认真分析，深入研究矿业法治方面所存的问题，恰如其分地寻找出解决问题的办法，加速实行依法治矿，将矿产资源的勘查、开发、利用和管理纳入法制轨道，以强有力的法律手段制裁非法采矿，打击矿业违法犯罪行为，促进我省矿业健康有序地发展，具有深远的历史意义和重大的现实意义。
河南矿业法治现状及存在的问题
河南是矿产资源大省，矿业发展比较迅速，面对日益复杂的矿业形势，1984年省人大常委会从我省实际情况出发，针对当时矿产资源破环严重，矿采行业管理混乱的情况，制定了《河南省矿管理条例》，成为我省第一个地方性法规。之后不久又颁发了《河南省地方煤矿管理条例》。1988年，我省根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，制定并通过了《河南省矿产资源法实施办法》（以下简称《实施办法》），接着省七届人大常委会又批准了《郑州市矿产资源管理条例》，省政府颁布了《河南矿产资源补偿费征收管理办法》，并以省政府名义下发了一系列规范矿业活动的规范性文件。这些法律的颁布和实施，对我省矿业管理的法制化和社会经济的发展起到了极其重要的促进作用。
但是，不可否认，我省矿业立法本身还很不完善，矿业法制运作还很不规范，直接或间接地诱发了我省矿业管理上的诸多问题。我省矿业法治上存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）矿业立法不完善
《实施办法》是我省规范矿业活动的主要的地方性法规。该办法是在计划经济体制的条件下制定的，难免带有浓厚的计划经济的痕迹。随着形势的发展，该办法无论是内容还是立法技术均已明显不适应客观形势发展的需要，急需修改和完善。
1.立法的内容模糊，可操作性差。（1 ）矿产资源国家所有权行使主体不明确。《实施办法》虽明确规定矿产资源属于国家所有，但未明确究竟谁代表国家行使矿产资源所有权，当国家所有权受到侵犯时，也未规定谁来代表国家接受赔偿，致使矿产资源国家所有权被“虚拟”起来。现实生活中，有不少人对“矿产资源国家所有”存在糊涂认识，他们认为：我们祖祖辈辈吃住在这里，山是我们的，矿也是我们的，我们想咋开就咋开，不管什么法不法。（2）市、 县人民政府矿管部门的执法主体地位不明确。《实施办法》仅规定，对矿业违法活动的行政处罚由市、县人民政府行使，市、县人民政府的地矿管理部门只有监督检查的职责，究竟如何进行监督则无明确规定。这种执法主体地位的不明确，造成县矿管部门执法时“理不直，气不壮”。而行政处罚权的市、县人民政府不可能去具体执法，同时，市、县人民政府难免从地方利益出发，对无证采矿、越界越层开采、争抢国家矿产资源的活动心慈手软、打击不力。（3）对矿产品购销环节的监管规定不具体。 矿产资源的管理包括了矿产资源的勘查、开采和利用，而矿产资源的购销环节是利用的源头，因此，对矿产资源的管理理论应延伸至购销环节，但《实施办法》对矿产品购销规定得十分笼统，无法规范经营十分混乱的矿产品市场。实践中，矿产品“黑市交易”已成为无证采矿屡禁不止的主要根源，而且，矿产品的私拉偷运也使采矿者逃避了矿产资源补偿费和资源税的缴纳，造成国有资产的大量流失。
2.立法的某些内容滞后，与社会主义市场经济发展的要求不相适应。矿业权无偿取得并禁止流通的规定，与社会主义市场经济的发展不相适应。探矿权和采矿权统称为矿业权。《实施办法》规定矿山企业可以根据行政授权而无偿取得矿业权，而且规定矿业权不得买卖、出租、抵押。这些带有浓厚计划经济色彩的规定带来的是矿产资源的劣化配置，造成资源的严重浪费。既然取矿权可以无偿取得，资源可以无代价地占用，那么，一些开采者必然会千方百计力图从所有者手中捞取更多的资源，矿区面积占得越大越好，开采时间批得越长越好，而不管是否能经营好，是否会造成资源的浪费。
3.立法上的空白造成矿产资源管理上的真空带。（1 ）矿山环境的保护和治理，地质灾害的防治和抗御，在地方性法规中没有明确规定，造成资源管理与环境管理无法可依。（2 ）地方性法规没有确立外商投资矿山企业和私营矿山企业的法律地位，不利于我省矿产资源在勘查、开采中引进资金。
（二）矿业执法薄弱
我省矿业法执行中存在的主要问题就是有法不依、执法不严、违法不究或违法难究。一些领导干部以言代法、以权代法现象严重。目前，我省矿产资源开发利用中存在的种种问题均与不严格执法密切相关。我省矿业法执行中之所以存在上述问题，主要有以下几方面原因：
1.矿管机构和队伍不健全。（1）执法主体资格不明确， 难以做到严格执法。主要是指《实施办法》未明确赋予市、县人民政府地矿管理部门行政处罚权，致使有些案件被诉到法院后，法院以处罚主体不合格而判矿管部门败诉，从而影响了地矿部门的执法积极性。再者，目前我省现有116个地矿行政机构，1／3为事业编制，未纳入政府序列， 不便于执法。（2）矿管队伍过于膨胀和人员过少的问题同时存在。 一方面，全省地矿行政队伍连续3年以400人速度递增，超过百人的地矿机构达9个，产生人浮于事、推委塞责、机构负担过重等问题；另一方面， 一些市、县地矿机构人员过少，如资源丰富的淇县地矿部门只有2人， 难以开展执法活动。（3）执法人员素质低下，影响了执法水平。 由于矿业的特殊性，要求执法人员不仅要有较高的法律、政策水平，还要有较高的地质、采矿、选矿等专业知识，了解矿产资料和矿山基本情况，这样才能做好执法工作，而目前我省3000多名地矿行政队伍中，正式工、合同工占了一半，全省还有近百名临时工在从事地矿行政执法工作。队伍整体素质较低的状况，严重制约着我省地矿行政执法水平的提高。同时，由于队伍素质低，一些意志薄弱者难以抵抗非法采矿者的腐蚀拉拢，从而产生腐败现象，影响了执法的公正性。
2.执法体制不畅，执法部门间冲突不断。我省矿产资源的管理与全国一样是按条条划分的，不同的矿产资料分属不同的部门管理。由于矿床的综合特点，各部门的交叉管理不可避免，加上各部门职责不清、分工不明以及部门利益等原因，在资源管理上推委和扯皮的现象经常发生，因而削弱了执法效力。
3.地方保护主义作崇。地方保护主义是造成执法难的另一个重要原因。在矿业管理活动中，地方保护主义主要表现为：领导干预执法，超越职权行政，设置执法禁区等，通过非法的手段达到保护所谓的“地方利益”。
4.权力部门参与办矿问题未能彻底解决。一些权力部门在利益驱动下直接或间接地参与帮办，他们或以入股方式参与矿山利润分成，或干脆筹集资金自己开坑口办矿。小秦岭金矿区整顿，三门峡和灵宝市经过层层检查，共查出30个单位非法办矿57个坑口，涉及到党政机关、司法机关、军队单位等。这些部门及其工作人员有些本身就是执法机构和执法者，他们参与办矿就把执法机构的利益与办矿利益紧密地结合在一起，很难公正执法。
（三）矿管制度不健全，矿管体制不畅
任何一项重大制度都是通过相应的立法予以确立的，因此，制度和体制上的问题归根到底仍然是一个法律问题。我省矿业制度和体制方面存在的问题主要是：
1.矿业独立的基础产业地位不确定。矿业是一种在国民经济中起基础作用并不同于工业、农业而具特殊性的产业，应该作为一个独立的基础产业来对待。但由于目前整个国家矿业的基础产业地位不独立，我省矿业作为国家矿业棋盘上的一颗棋子，矿业的基础产业地位也是非独立的。在产业分类中，矿业中的勘察业和采选业被分别归属于其他产业类别之中。在行政管理方面，除了石油、煤炭分别作为独立的行业进行管理外，其他如金属矿产采选业和非金属矿产采选业被按照矿产大类分别纳入冶金工业、有色金属工业、化工工业、建材工业、轻工业、核工业等工业体系之中。由于没有把矿业作为独立的基础产业对待，给矿业的发展带来了一些不利的影响。一是没有一套针对矿业特点的相应的产业政策，以支持和促进矿业发展。二是矿产采掘业被作为工业产业的原料供应基地而处于附属地位，再加上矿产品价格扭曲，矿山企业经济效益远不如后续的矿产品加工业的效益，使得矿山企业尤其是地质勘查业备受冷落而得不到应有的重视。三是由于矿山企业分别附属于相应的矿产品加工业，使矿山企业难以走集团化道路，从而导致效益低下，缺乏应有的竞争力。四是没有作为一个独立的产业对矿业的现状和发展变化进行专业统计分析，不利于矿业政策的制定。由此可见，矿业的基础产业地位非独立性已成为制约我国矿业乃至我省矿业发展的因素。
2.办矿审批制度存在诸多弊端。（1 ）办理采矿许可证要各行业主管部门先审批，然后由地矿部门复核发证，矿产管理政出多门，各部门为了自身利益，争收费、争管理权，导致矿业管理中执法难。（2 ）办理采矿许可证要经过乡、县、直至省行业主管部门层层审批，然后由地矿部门发证。程序繁琐、手续复杂，致使许多矿山企业短期内无法办证，引发了一些无证矿的产生。（3 ）《实施办法》按所有制成分划分审批权限和程序，导致不同所有制矿山企业审批、发证条件的不同，不利于公平竞争。（4 ）条条（部门）分割的办矿发证程序还直接导致了资源的破坏和浪费。目前，我省发现的矿床多是共生或伴生矿，需综合开发利用，但条条分割的管理体制却要求开采不同的矿产分别由不同的部门审批。由于各部门管理职能和自身利益的不同，结果必然是“铁路警察，各管一段”，造成勘查、开采矿产资源的单打一，采主弃副，导致了资源的极大破坏和浪费。
完善河南矿业法治的构想
我省矿业法治存在的种种问题和缺陷已严重制约了我省矿业经济的快速发展，因此，为了充分地利用我省的资源条件，开发矿业，振兴河南经济，就必须在发展和完善我省矿业法治上下功夫，对此，提出以下几点建议和对策。
（一）建立以维护矿产资源国家所有权为核心的适应社会主义市场经济体制要求的地方矿业法规体系
1.抓紧修改完善《河南省〈矿产资源法〉实施办法》。（1 ）应增加强调维护矿产资源国家所有权的内容。新矿业法修正案明确了由国务院代表国家行使矿产资源的所有权，但国务院作为中央政府是国家最高行政机关，不可能在具体事务上行使国家所有权。因此，地方性法规应增加“省人民政府依法管理本行政区域内的矿产资源”的内容，并针对一些地区、部门和一些企业私自设立规划区的混乱现象，《实施办法》应明确省规划区的设立、变更、撤销的具体权限和程序，规定禁止其他任何单位设置任何形式的矿产资源规划区，以便使矿产资源国家所有权得到更好的体现。（2）确立矿业权有偿取得和依法转让的制度。 一方面探矿权人可以将勘探结果进行转让，或通过优先采矿，使其经济利益得以实现，激发找矿积极性；另一方面，我省可通过确立和实行这一制度，鼓励勘查投入，吸收社会资金，缓解勘探投入的不足，改变目前地勘规模和成果逐年下降的局面。而要如此，就必须保护勘查者、投资者的利益，使其在矿权流转和矿产开采中获得自身的收益。因此，《实施办法》应将矿业权无偿取得改为有偿取得，并规定两权可以流转，包括买卖、出租、抵押、继承等，并对非法转让设置相应的行政制裁。同时，为了防止探矿的“炒卖”，要借鉴国际上通行的做法，对矿业权流转进行必要的限制，并建立健全资质审查制度，对探矿人、采矿人取得两权的资格和能力进行审查，同时还要完善矿业权流转登记、审批制度，在程序上规范矿业流转活动。（3）增加地质环境保护条款。 针对矿产开发对环境的危害，地方性法规应对地质环境保护问题作出明确规定，以立法形式确立“谁开发谁保护”，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复”的原则，正确处理矿山开发与环境保护、矿山闭坑与土地复垦的关系，并对采取污染环境的方法采矿和生产加工矿产品的行为及其法律后果作出明确规定，建立健全“办证、收费、治理三同步”制度，同时鼓励矿山企业调整产业结构，引导乡镇、个体联合办矿，发展适度规模的矿山，提高抗污染能力。（4 ）确立外商投资矿山企业和私营矿山企业的法律地位。应通过立法确立外商投资矿山企业和私营矿山企业的法律地位，明确其权利和义务，调动各方投资者投资矿业的积极性，以改变我省地质勘查业萎靡不振的局面，促进我省矿业的发展。（5 ）增补对矿产品运销环节管理的规定。《实施办法》应对矿产品运销环节作出具体规定，使地矿行政管理延伸到矿产品经营环节，并使矿产品的经营管理与工商部门对商品流通的管理协调起来，分清职责，尽量避免因职责交叉而产生矛盾。（6）明确市、县人民政府地矿管理部门的执法主体地位。
2.密切关注国家立法动态，并依据国家《矿产资源法》及相关配套法规的立法精神，结合我省实际，适时出台我省矿产资源管理方面的地方性配套法规或规章，从而建立起我省矿产资源管理法规的完整体系，为我省矿业持续、稳定、快速发展打好基础。
（二）强化执法力度，提高矿业执法水平
1.建立一支稳定的高素质的专业执法队伍。加强矿管人员专业知识的岗前培训和经常培训，并建立定期抽查和考核制度，努力提高执法人员素质，保证执法水平。同时，应加强执法人员党风廉政教育，杜绝在资源管理中的“吃、拿、卡、索”等腐败行为。
2.坚决取缔权力机关办矿。治理整顿矿业秩序必须坚持反腐开道，清理无证矿要先从党政机关清起，要把机关办矿问题提到反腐倡廉的高度去认识。各地市要采取措施，坚决制止权力机关办矿，严肃查处党政干部以参股、入股等各种名义参与办矿问题，对各机关或矿山企业出卖矿产资源行为要依法严惩。
3.各部门通力合作、齐抓共管。矿业作为基础产业涉及面宽，因此，搞好矿业执法，必须综合治理。要以地矿部门为主导，公安、检察、环保、土地、纪检、劳动、法院等部门密切配合，同时新闻部门要做好经常性的舆论监督。必要时可依照《行政处罚法》第十六条的规定，成立省矿业综合治理执法机构，对矿区治安环境保护、土地复垦、消极腐败矿业违法犯罪等问题一揽子解决，充分发挥法院法律监督的功能，对于拒不执行行政处罚决定书或判决书的“钉子户”要坚决依法强制执行，决不姑息迁就，以“杀一儆百”。
4.坚持克服矿业领域内的地方保护主义。“地方保护主义”其经济根源是利益驱动；思想根源是“矿产资源国家所有”观念淡薄，全局观念较差；其制度根源是一些人片面理解“看政绩用干部”的考评制度。其中片面理解“政绩观”是地方保护主义产生的源头。因此，要克服矿业领域的地方保护主义，首先应建立起科学的干部考察、提拔、使用、评价制度，考察领导干部政绩时，要从大局着眼，同“可持续发展战略”联系起来，而不能以单纯的经济指标，或单纯从地方的社会经济发展角度加以考察。考察干部的素质时，要严把政治关，并把法律意识作为一个重要因素纳入进去一同考察，对于那些私欲膨胀、目无国法、不讲政治纪律、没有全局观念的干部，不能提拔，相反还要追究其应负的责任。其次，加强领导干部的政治教育和法制教育，培养其资源国有意识、全局意识、可持续发展等意识，促使他们在发展本地经济时，从长远发展考虑，制定“可持续发展”战略，为子孙后代造福着想。
（三）加速推进、系统进行矿业制度和体制改革
1.依法确立我省矿业独立基础产业的战略地位。鉴于矿业独立地位的不确定已严重制约了矿业的发展，因此，建议我省有关领导及部门应适时地向中央决策机关发出呼吁，尽快通过立法确立矿业的独立基础产业地位，以便像重视工业、农业等其他基础产业那样重视矿业的发展。
据有关组织对世界上一些国家产业管理模式的调查结果看，在93个国家中矿业被看作独立产业的有89个国家，占被调查国家的96%，因此，建议国家有关部门在经济分类上应参照联合国标准产业分类方法把矿产勘查业和采选业组合为矿业并作为一个独立的基础产业，与农业、制造业相并列，并以国家法律形式确立矿业在国民经济中的独立产业地位，以便制定相应的产业政策，扶持与促进矿业的发展。
2.改革现行矿业管理体制。要改革按照矿山企业所有制成分、行政隶属关系的不同划分办矿审批权限的做法，代之以按矿产资源储量规模、资源的重要程度来划分审批权限。具体内容是对于矿产储量为中型和适合中型企业开采的矿产资源，由省地矿厅审批颁发许可证；对矿产储量为中型和适合中型企业开采的矿产储量为中型和适合小型企业开采的矿产，由市（地）级地矿行政主管部门审批并发证；不具备储量规模的矿山和只能作为普通建材的砂、石、黏土等资源，由县级地矿部门发放许可证。这样，既可以确保重要的矿产资源集中由省级矿管部门统一规划，又有利于兼顾地方利益，还能避免对同一矿产地的重复审批，减少矿业纠纷；同时又适应了市场经济条件下矿业权人多元化的形势需要，也与国际上的通常做法一致。
综上所述，尽管我省矿业法治目前仍存在诸多不尽如人意的地方，但随着我省矿业法规体系的健全，矿业执法强度的提高，以及矿业管理体制的深化改革，我省矿业必然将走上良性循环的法治之路，也必将在实现“两个根本性转变”即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变的基础上保持可持续发展，从而有效地保障我省社会经济持续、稳定、快速地发展。
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