党内监督机制的历史演化及其启示，本文主要内容关键词为：党内论文,监督机制论文,启示论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提 要 通过对党内监督机制的出现、退化、废驰、恢复、发展的历史考察，并适当与同期的俄共（布）党内监督制度作横向比较，从中总结出党内监督机制的发展规律、经验教训，在此基础上，结合当前现实提出党内监督机制的改革措施。
关键词 共产党监督机制历史演化
在社会主义市场经济条件下，如何强化党内监督工作，有效地遏制某些党员，特别是领导干部的腐败行为，仍然是党的建设面临的一个重要而紧迫的问题。党的十四大明确提出：“党内监督的实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行的自我约束和自我完善。”这个认识是我党在历经长期的革命斗争和社会主义建设实践中形成的。在新的形势下，如何逐步完善党内监督机制，使党的各级组织及其工作人员置于有效的监督之下，这是进一步加强党的建设，提高党的战斗力的一个重要课题。
一、党内监督机制的出现及其意义
中国共产党成立初期，实行的是党、政、军合一体制。从党成立的第一天起，就非常重视党的纪律和监督工作，从党的第一次全国代表大会制定的第一个党纲到以后各次全国代表大会通过的《中国共产党党章》， 对党的纪律都作出了明确规定。 但第一次把监督机制引进党内是在1927年6月召开的中央政治局会议上， 在这次会议上通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，把“监察委员会”作为章程的专门一章列出。其文字不长，照录如下：“第六十一条，为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。第六十二条，中央及省监察委员会，不得以中央委员及省委员兼任。第六十三条，中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议。第六十四条，中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效及执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。”〔1〕
这次会议是在大革命失败情况下召开的。革命失利的形势使得这些规定并未立即、全面付诸实施。但一些革命根据地以此为原则还是设立了监督机关，如鄂豫皖根据地1931年建立了监察委员会，负责根据地党的纪律检查工作。中央则是在1933年2 月设立“中央党务委员会”代行监察委员会的职责，负责处理党员的党纪处分、党籍和申诉等问题。
尽管如此，我党对监督的第一次认识就显示出其深刻性、完整性、科学性，它充分表明党的领导人已清楚地意识到革命的成功必须加强党的建设，必须“以权力制约权力”，以监督机制来制约、制衡党的权力的行使。党对“监察委员会”的四条规定，完整地表述了监委的成立目的、选举办法、权力范围、领导体制，以及监委与同级党委之间的关系。值得注意的是，这些规定明显吸收并体现了列宁关于监督的思想。列宁监督思想的核心是：监督的实质是对权力的制约，不受监督和制约的权力是一种危险的权力；而为了实行有效的监督和制约，就必须坚持监督系统的独立性。根据列宁的提议，1920年至1921年，俄共（布）建立了中央监督委员会和地方监察委员会。它规定，监委的选举办法是“由同级党的代表大会选举产生，并向本级代表大会报告工作”；监委及其委员的权力范围是“监委和同级党委平权，而且监委的决议本级党委必须执行”，“监委委员享有同级党委委员的同等权力，同时有权出席本级党委和苏维埃的一切会议”；为了保证监委的独立性“监委委员在任期内不得兼任负责的党政职务，在任期未满前不得调任其它工作”；监委与同级党委的关系是若二者“发生意见分歧，召开两个委员会的联席会议解决，或由本级党的代表大会裁决”〔2〕。很显然， 我党党内监督机制的表达和规定借鉴并参照了俄共（布）的有关做法。从后面的分析中我们还将看到我党的这些规定是严谨的、周密的、科学的。
二、党内监督机制的退化及其后果
党的六大删除了党对监督机制的规定，七大、八大虽作了一定的恢复，但其规定已开始偏离党内监督机制的独立性、权威性、科学性，而九大、十大则守全取消了党内监督机制。党内监督机制的逐步偏向、退化，直至完全消失使得党内“一言堂”、个人专断、以权代法的恶习逐步抬头并最终导致史无前例的“文化大革命”这场浩劫。
1928年6月18日至7月11日，党的六大在莫斯科召开，这次大会通过的党章已将1927年章程中的第八章监察委员会全部删去，只是增加了对党的财务、会计和机关工作审查这一条，即第十一章审查委员会的规定：“为监督各级党部之财政、会计及各机关之工作起见，党的全国大会，省县市代表大会，选举中央或省县市审查委员会。”〔3〕而对党员的纪律监督问题没有作出由专门机构来审议、处理的规定，但指出：“关于犯纪律的问题由党员大会和各级党部审定之。各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题，此种特别委员会之决议，经该级党部批准后，方发生效力。”〔4〕这里提出的“特别委员会”并非1927年提到的监察委员会或纪律监督机构。它们之间区别甚大，一是二者成立目的明显不同，“特委”仅仅是处理党员违纪行为的预审机构。二是二者选举办法迥异，“特委”是在党的委员会中成立的，担任实职的委员可以兼任行使预审权的“特委”成员。三是二者权限有别，“特委”实际上是对违纪党员进行情况调查的临时组织，而监督机关是常设的。因而，可以说与党内第一次出现的监督机制相比较，六大的有关规定使党内监督机制开始退化。这种退化，尤其是对违纪党员进行预审、处理的“特委”其产生办法昭示着党内监督机制的某些转变。七大、八大对监督的相关规定可为此印证。
十七年后在延安召开的党的七大，是抗日战争处于最后胜利的前夜举行的，这是建党以来民主革命时期最重要的一次代表大会，并以“团结的大会，胜利的大会”载入史册。大会对党章进行了修改，并恢复第八章党的“监察机关”的规定，但其内容已做了较大的变动。如监委的权力范围开始缩小，与同级党委的平行关系改为垂直关系，即把监委接受于两委领导——监委和本级党委联席会议领导修改为监委在本级党委“指导下”进行工作；监委的选举方式也作了较大改变，把监委由本级党的代表大会选举产生修改为由本级党委的全体会议选举产生。
这些修改显然不只是文字上的增删、变动，而是监督体制的变动。这种变动开始动摇监督系统所必须的“独立性”原则，党的实职人物被允许担任监委成员，造成了监督与被监督的混合，形成监督的漏洞；监委权力范围的改变、选举方式的改变，形成了新的监督模式，为监督体制今后的进一步退化、萎缩乃至蜕变打开了缺口。这些变化一方面反映了当时党的领导人对监督机制的认识状态，另方面也是受国际共产主义国家、主要是“老大哥”苏联其党内监督机制的变化影响所致。
斯大林执掌俄共（布）大权后， 党内监督机制逐渐成为附庸， 从1922年到1939年，斯大林对监委领导体制逐步进行了全面调整。将监委与同级党委平权、监委委员不得兼任党政职务、监委由同级党的代表大会选举等重大原则作了全面修正，使监委在同级党委领导下工作，党委成员开始担当监委成员，监委由同级党委全体会议选举产生并在同级党委领导下进行工作。显然，我党对党内监督机制的认识、修改是受此国际气候影响所致。
如果说七大开始转换我党内监督机制的模式，那么八大则进一步巩固、强化了这种模式。八大通过的党章对党的监察机关作了三条规定，强化了监察机关领导体制的垂直关系，将七大规定的监察机关在本级党委“指导下”进行工作，修改为在本级党委“领导下”工作。这样，党内监督机制开始出现“双重领导”模式即党的监察机关既受上级监察机关的领导也受本级党委的领导。不过，有必要指出的是，八大对监督的认识与七大时相比，在监督机构成立的目的性、选举办法、工作任务、上下级关系等方面更具体、更明确。这些成果的得以形成是由于建国后党的纪检工作开始实施。1949年11月，党中央作出《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，各中央局和一些省市开始建立纪检机构，到1952年11月止，全国县以上的各级纪检机构全部建立。 1953年党的全国代表会议规定，把纪律检查委员会改为监察委员会。 八大以后，党中央在1962年又作出《加强党的监察机关的决定》，进一步加强了中央和地方各级监察机关的建设，中央、省市监委还为国务院、省市人民政府各个部门派驻了监察组或监察员。这些措施提高了党的战斗力，为建国后的土地改革、经济恢复的顺利进行起到了保障作用。
然而，这些“规定”、“决定”并未实施多久，就因爆发“文化大革命”而遭废止，党的监察工作陷于停顿，党的监察机关也被撤销。“文革”时期召开的两次党的代表大会，即1969年4月党的九大和1971 年8月党的十大分别通过的党纲中充塞“左”的情绪， 党的纪检或监察被彻底取消，这时期党的监察机制不仅是严重退化，而且是完全消失。党内监督的消亡为个人专断，以言代法，严重践踏党纪国法等极端行为的出现铺平了道路，使党的形象遭到严重扭曲，国家和人民利益受到严重破坏。
三、党内监督机制的恢复及其特点
“文革”结束后，党和国家工作经拨乱反正，逐步得以正常，党内监督机制在十一大中得到恢复，并在其后的十二大、十三大、十四大中得到发展，形成有体系、有权威、有特点的党内监督机制。
1977年8月党的十一大通过新的党章， 决定建立中断了十一年之久的各级纪律检查委员会。这一规定没有像以前一样以专章出现，而是在“党的组织制度”中以一个条目体现。该党章第十三条说：“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会，各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下，加强对党员的纪律教育，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违反党的纪律的行为作斗争。”〔5〕这些规定显然过于笼统，不如先前一些党章中规定得明确、详细，但由于这是在党的纪检工作、纪检机构遭受严重破坏后的拨乱反正，因而其意义不同一般，它表明党的领导再次回到从严治党的轨道上来。
十一届三中全会以后，在实事求是、拨乱反正以及全面恢复和发扬党的优良传统和作风的思想指导下，中央和全国县以上各级党委都建立了“纪律检查委员会”，中央、省市纪律检查委员会向国务院、省市人民政府各个部门派驻了纪检组。这之后，党的监督工作得到加强。
1982年9月，党的十二大通过的党章，重新恢复被否定16 年之久的各级党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举，各级纪检接受“双重领导”等规定，并新增加许多条目，如：党的基层委员会也要设立纪律检查组，党的总支部委员会和支部委员会也设立纪律检查员。对党的纪律检查委员会的任务作出明确要求，即维护党的章程和其他重要的规章制度；协助党的委员会整顿党风；检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，这些规定发展了党的监督机制，使其更系统化、科学化、权威化。其主要表现在：一、提高了各级纪律检查委员会在党内政治生活中的地位。二、纪律检查组织从中央到基层的设立，使监督系统更加完整。三、纪律检查组织的任务从处理违纪的单纯工作扩大到维护党章党纪党风。四、适当扩大了各级纪检组织的权限，诸如各级纪检委员会发现同级党的委员会或它的成员有违犯党的纪律和国家法律法令的情况，在同级党的委员会不给予解决或不给予正确解决时，有权向上级纪委提出申诉，请求协助处理。这样党的纪检组织责任更大，工作范围也更广泛了。党的十二大关于党内监督的规定，不仅全面恢复了党内监督机制，也完善、发展了党内监督机制。
有鉴于此，1987年10月党的十三大通过的党章有关纪律检查委员会的规定，除取消了十二大规定的“党的中央纪律检查委员会第一书记必须从中央政治局常务委员会中产生”这一条外，其余各条均作了保留。
1992年10月党的十四大通过了党的第十三部党章。它是我们党在加快改革开放和社会主义现代化建设步伐、夺取建设有中国特色社会主义事业更大胜利的关键时刻诞生的，是一部继往开来、承前启后的党章。它对党内监督这部分作了适当修改。主要有：一、增加了各级纪委领导人的选举办法及任期规定。二、强调了各级纪委与同级党委的关系，如“各级纪律检查委员会要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党的委员会报告”〔6〕，等等。 第十三部党章对纪检的规定具有鲜明的特色。一、突出“双重领导”，并对其领导方式作了说明。如上述提到增加的第二部分以及上级纪委对下级纪委的决定“有权批准和改变”等。二、进一步扩大各级纪委的权限，如向中央一级党和国家机关派驻党的纪检组或纪检员，其组长或纪检员“可以列席该机关党的领导组织的有关会议”〔7〕； 再如各级纪委发现同级党委成员有违纪行为，可以“先进行初步核实，如果需要立案检查的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”〔8〕。 这些规定正在发挥其积极作用，特别是党的十四届四中全会以来，我们党对党内监督极为重视，相继制定了一系列具体的党内监督的制度和措施。这对于保持党和国家政府机关的廉洁，加强和改善党的领导，提高党的战斗力，无疑将日益显示出其巨大威力。
四、党内监督机制历史演化的启示及其改革对策
我们通过对党内监督机制的形成、退化、废驰、恢复、发展的历史考察，可以得出以下几点启示：
1.党内监督机制是党的建设和发展的内在动力，是党自我约束、自我完善的基本途径，是保持党的肌体健康的重要手段。坚持党内监督机制，我们就能依靠自身的力量解决党内矛盾，不断巩固和发展自己，维护党的先进性、纯洁性、权威性，保证党的政治领导的胜利实现，党的方针政策的胜利执行。而淡化、离开了这一点，党的形象就要遭受破坏，党的方针政策就要被歪曲，党的党章党纪就要受践踏，党内就可能出现“特殊党员”、“特殊群体”、腐败分子。这在历史上已被反复证明。
2.党内监督的对象是全面和重点结合，不仅包括对党员个人的监督，也包括对党组织的监督，其重点是党的各级领导机关和领导干部，核心问题是保证他们正确行使和运用人民赋予的权力。
3.党内监督的得力与否不仅与党的领导人对其认识相关，也与党的工作重点密切联系。革命战争年代，党的主要任务是团结广大群众，推翻压迫阶级，建立新民主主义制度。围绕这个目标，党的建设的主要任务是巩固并发展党的队伍，提高党的影响力、号召力、战斗力，因而那时期党对党内监督虽有所认识，但在实践中并没有置之于显著位置。党取得对国家的领导权后，不仅要进行政治领导，也要实施经济建设的领导，因其工作重点已从“政权方面的政治”转移到了“经济方面的政治”〔9〕，党必须加强党内监督才能促进党风的好转，实现党的职能， 完成党的历史任务。
4.党内监督机制正在形成有我党特色的体制。一是，其领导体制实行“双重领导”。这是历经“两委平行”（即党的监委与党的委员会平权）、党的委员会对监委进行“指导”等过程后而逐渐形成的领导模式。二是，其权限正在扩大。监督对象既包括党员个人、下级组织，也包括领导干部、同级党委及其成员。三是，其组织形态已构成自上而下的完整系统。四是，其工作任务已明确化。五是，其监督形式切实可行，已形成集体领导制度、组织生活会议制度、民主生活会议制度、民主评议制度、评价鉴定制度、群众举报等多种形式。
我党对党内监督的认识自1927年第一次在党章中体现迄今已近七十年，但其实践断断续续、反反复复，严格地履行党内监督是十二大以来的十多年。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，党内监督工作存在不少与客观形势不相适应、亟待解决的问题，如监督意识淡薄，至今一些人仍认为监督就是“整人”；监督预警滞后，“纠偏于既遂”多，“防患于未然”少，一旦出现问题往往已发展到了很严重地步；监督封闭性差，党内监督理应“党纪面前人人平等”，但实践中存在着查小不查大，查下不查上，查软不查硬的弊端；监督规范混沌，监督所必需的法律、纪律和条例等构成的监督规范还很不完备，已出台的规定原则性强，可操作性差，如党中央《关于党内政治生活的若干准则》虽早已颁布，但由于缺乏具体规定，实施效果并不理想。解决这些问题，需要作长期的努力并采取相应措施：
1.强化监督意识。监督并非仅是组织机构和领导干部的责任，也是每个党员的权利和义务，党内监督需要自上而下的体系，也要发挥自下而上的作用。每个党员包括党的领导干部，既是监督他人的主体也是被他人监督的客体，强化监督意识，有利于形成“双向监督”的运行机制。
2.明确党内监督是政治监督、纪律监督。处理好党内监督与国家权力机关监督、与行政机关监督、与司法机关监督的关系，不能以党代政、以党代法、以党代群。党内监督是在党政分开基础上进行的，是在宪法和法律范围内进行的政治监督、纪律监督。
3.继续扩大党内监督的权限，确保其独立性。党内监督要实行垂直领导体制，改变受制于同级党委的状况。诚如邓小平同志指出，克服特权现象， “最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”〔10〕。监督机构的人事任免、工资待遇、 职业保障及经费来源应通过制定具体法规获得法律保障，以使党内监督朝有序化、科学化、权威化方向发展。
注释：
〔1〕〔3〕〔4〕〔5〕《中国共产党党章汇编》， 人民出版社1979年6月版，第29～30页，第43页，第44页，第231页。
〔3〕〔9〕《列宁选集》第4卷，第694页，第370页。
〔6〕〔7〕〔8〕《中国共产党章程》，人民出版社1992年10 月版，第83页，第81页，第83页。
〔7〕《邓小平文选》第1卷，第292页。