可持续发展的国际合作与我国的对策，本文主要内容关键词为：国际合作论文,可持续发展论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、可持续发展领域开展国际合作的必要性
1.经济全球化与可持续发展的国际合作。20世纪80年代中后期以来，在科技革命推动下，经济全球化进程明显加快。经济全球化促使商品、资源、技术、资本、人力在全球范围内自由流动，形成了全球统一的大市场。在全球化浪潮席卷世界的同时，“可持续发展”的理念也逐渐被各国接受。从本质上讲，“经济全球化”与“可持续发展”两者之间存在着对立统一的关系。一方面，经济全球化扫除了贸易与投资壁垒，提高了资源配置效率，促进了全球经济增长，从而改善了人类的总体福利水平，有助于在全球实现可持续发展；另一方面，经济全球化进程中对绝对增长的过度追求也导致了人类生存环境的进一步恶化，阻碍了可持续发展战略的实施。因而，在全球化时代，各国的可持续发展战略并不是孤立的，这一领域的国际合作和全球行动既是经济全球化的客观要求，同时全球化也为更广泛的国际合作清除了障碍，创造了有利条件。
2.环境问题的外部性。对于全球性环境问题包括臭氧层空洞、温室气体排放、酸雨、跨国界水域污染等问题，要求单个国家投资治理显然并不合理。由于这类问题的治理具有显著的外部性，即一旦一国进行治理，其治理成果将使多方获益。在这种情况下，一些国家特别是发展中国家普遍存在“搭便车”的心理，长期处于观望状态，以期他国治理惠及本国，而不愿主动采取对本国环境无太多直接和现实意义的行动。环境问题的这种外部效果甚至还会影响到各国整治其内部环境的积极性。一国花费大量资金、技术和人力虽能使本国环境得以改善，但如果其他国家不采取相应措施，污染具有的扩散特征有可能将使该国的治理成果化为乌有。正是由于环境问题外部性和“搭便车”的存在，一国着想同时杜绝内忧外患，就必须与其他国家联合行动，建立更广泛、有效的国际合作机制，协调各国的权利与义务，以最优的成本收益解决跨国界的环境问题。
3.发达国家的责任。虽然实现可持续发展是人类的共同事业，但毫无疑问，发达国家对此应承担主要责任。从历史的角度来看，发达国家在长达200余年的工业化过程中，长期采取了大量消耗自然资源、无节制排放污染物的生产方式和高消费的生活模式，而且这种生产和生活方式很大程度上是靠低价掠夺发展中国家资源维持的。因此，目前全球环境问题绝大部分都是发达国家这种生产和生活方式的直接后果。从现实来看，尽管发达国家已经相继实现了产业升级，但不论在总量还是人均水平上，发达国家的资源消耗和污染物排放仍然大大超出发展中国家。至今全球温室气体排放量的70%、化石燃料消费量的70%、汽车拥有量的90%、化工产品消费量的85%以及几乎100%的太空废物都出自发达国家。同时，在当今国际分工格局中，发展中国家作为原材料、初级产品和一般工业制成品供应者的角色尚未改变，其产业结构调整仍处于被动状态，而且不少发展中国家还在走发达国家走过的工业化老路。如果发达国家不承担起对人类可持续发展应负的责任，对发展中国家进行切实可行的援助，占世界人类3/4的发展中国家将会因盲目追求经济高速增长而对人类环境造成不可估量的破坏。
发达国家不仅有责任帮助发展中国家调整发展目标，转变经济增长方式，而且发达国家的财富积累和技术优势也使其完全有条件承担起这种责任。发达国家对发展中国家可持续发展的支持既合乎人类的共同利益，同时也是对自身利益的维护。
4.我国实现可持续发展存在资金、技术、人才和体制缺口。可持续发展没有固定的模式，不同国家的可持续发展战略应充分体现本国经济发展水平和发展目标。作为发展中大国，毋庸置疑，中国可持续发展事业必须依靠自己的力量完成，而且改革开放以来的经济高速增长也增强了我国实施可持续发展战略的实力。然而还应看到，中国经济增长中还存在着诸多不利于可持续发展的因素：(1)地区经济发展严重失衡，西部地区经济对资源密集型产业的倚重，不仅使其经济发展处于落后状态，而且还对当地的生态环境构成了严重威胁；(2)我国政府曾长期将高增长作为发展的首要目标，在这种指导思想下，中国经济至今尚未彻底摆脱粗放型的增长方式，造成了资源浪费和环境破坏；(3)随着外商投资规模不断扩大，中国低水平的加工工业急剧扩张，如果加工工业的技术含量得不到提高，中国工业即便成为“世界加工厂”，也很难具备真正的国际竞争力；(4)我国环保产业起步晚，技术陈旧、人才缺乏、市场化程度低，环境治理至今仍需政府的大量投入。这种状况已无法适应环境问题日益突出的形势。上述问题表明，现阶段我国实现可持续发展尚有较大难度，存在着资金、技术、人才和体制缺口。因而，有必要充分利用国内外两个市场、两种资源，广泛开展国际合作，提高国际分工地位，实现产业结构调整和增长方式的转变。
二、全球可持续发展国际合作的进展
全球可持续发展的国际合作大致经过了三个阶段：
第一阶段：从1972年斯德哥尔摩会议到1992年里约环发大会。1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开了人类环境会议，会上提出了保护和改善人类环境的目标，拉开了可持续发展国际合作的序幕。斯德哥尔摩会议后，发达国家政府在关注自身发展的基础上，开始帮助发展中国家确立“社会化”的发展方向，各国际组织也积极致力于在全球宣传普及可持续发展观。如这一时期，联合国下属的计划开发署(UNDP)、环境规划署(UNEP)、教科文组织(UNESC)等机构通过其资助项目和出版物，积极倡导经济和环境协调的发展模式；关税与贸易总协定成立了环境与贸易委员会，开始制定贸易品的环境标准，解决因环境问题造成的贸易纠纷。这一阶段的国际合作反映出了各国对发展问题已经有了更深刻的认识，新的可持续发展理念逐步形成，为建立更紧密的全球合作机制打下了基础。
第二阶段：里约大会到1997年《京都议定书》签定。1992年在里约召开的联合国环境与发展大会标志着可持续发展全球行动的正式启动。这一时期，不仅各国在可持续发展方面达成了广泛的共识，确立了国家协调机制和各自的可持续发展战略，而且根据其在《里约宣言》和《21世纪议程》中的承诺，发达国家对发展中国家的各种援助也进入了实质性阶段，并相继签署了《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等一系列维护全球环境的国际条约，而此前有关可持续发展的国际议题和合作大都局限在地区层面，处于比较分散的状态。1997年12月，在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议上，通过了《气候变化框架公约京都议定书》，要求发达国家在2000后采取更有效的措施降低温室气体排放，并制定了“排放贸易机制(IET)”、联合履约(JI)和“清洁发展机制(CDM)”等国际合作机制，进一步强化了发达国家在全球可持续发展中的责任和义务，拓宽了发展中国家获得资金和技术支持的渠道。
第三阶段：《京都议定书》签定至今。自《京都议定书》签署以来，国际合作的重点主要集中在两个方面：一是气候变化公约的执行；二是《京都议定书》确立的合作机制的推广应用。总体而言，这一阶段可持续发展国际合作的进展可谓是忧喜参半。一方面，随着可持续发展观的普及，发展中国家参与国际合作的主动性和积极性大大提高，并根据各自的可持续发展战略，与有关国际组织共同促进合作项目的实施，而不再仅仅将环境援助作为获得外汇的渠道；另一方面，发达国家未能严格履行其各项承诺，除北欧的丹麦、挪威、芬兰等国家外，大多数发达国家对发展中国家的援助远未达到《21世纪议程》规定的占其GDP0.7%的水平，甚至出现了逐年下降的趋势。同时，发达国家还以保护知识产权为借口，拒绝向发展中国家转移相应的先进技术。尤其是布什总统上台后，以“减排影响美国经济利益、发展中国家未承担义务以及全球气候变暖证据不足”为由，拒不执行议定书。尽管美国的这一立场遭到了欧盟和日本的强烈反对，但发达国家之间产生的这种分歧无疑给全球减排合作机制的前景蒙上了一层阴影。
另外，这一时期发展中国家内部也出现了分化迹象。在里约大会上，发展中国家曾在发达国家的责任等问题上表现出高度的一致，但随着《京都议定书》国际合作机制的确立，发展中国家之间对国际合作中的利益分配越来越敏感，经济较为发达而环境相对脆弱的发展中国家开始自愿加入全球减排队伍。中国、印度、巴西等人口和能源消耗大国则坚持资源利用的平等性和发展的权利。另有一些经济落后的小国则为得到“环境外汇”而在许多问题上倾向于对发达国家妥协。发展中国家阵营发生分化佼全球可持续发展的国际谈判和合作形势变得更加错综复杂，各种新利益集团的形成将增加未来国际协调的难度回顾“可持续发展”国际合作的历程可以看出，可持续发展发展的观念已在全球范围内深入人心，虽然各国认识上还存在一定差别，甚至国际协调中出现了一些不和谐的音符，但实现可持续发展、加强这一领域的国际合作在全世界已经形成了一股不可逆转的潮流。
三、中国可持续发展国际合作的现状与主要问题
1.政府的积极参与。
我国政府在可持续发展的国际合作中扮演着重要角色，先后与30多个国家签署了促进可持续发展的双边合作协议或备忘录，与联合国环境规划署、开发计划署、可持续发展委员会以及国际原子能机构等国际组织建立了密切的合作关系。同时，还积极参与了重要国际公约的谈判和相关多边可持续发展论坛的活动，参加并签署了《21世纪议程》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》、《核安全公约》等可持续发展的国际条约，直接负责履约工作。
同时，根据《21世纪议程》、《京都议定书》等国际协议的要求，近年来，发达国家政府也加强了对我国可持续发展的技术和资金支持，美国、日本、欧盟等国家和地区对华的相关援助项目逐年增多。其中，作为全球气候谈判的发起者和《京都议定书》的重要推动者，欧盟对帮助中国提高能源利用效率、改善环境和生态状况尤为重视。中欧相继成立了能源与环境工作小组，定期召开合作会议，并在环境政策法规、环保产业发展、污染治理、新能源与可再生能源的开发利用以及教育培训等领域，开展了深入的合作。
2.国际组织与金融机构的支持
各国际组织和金融机构及其在华的分支机构为中国可持续发展提供了大量资金和技术援助，成为这一领域国际合作的重要力量。
(1)联合国开发计划署(UNDP)。UNDP为帮助中国实施《21世纪议程》，在中国开展了“1996～2000年《中国21议程》地方能力建设项目”，分别选取中国河北省、山西省、四川省以及江苏常州、安徽池州和陕西铜川为示范地区，为这些地区提供包括资金、技术、制度和管理等一揽于援助，以提高地方实施《中国21世纪议程》的综合能力。
(2)世界银行。世行十分关注中国经济高速增长中的环境和可持续发展问题，其中国项目的重点也逐步向生态保护、能源清洁利用以及城市环境治理等领域转移。到2000年6月，世行在我国相关领域共设立项目135个，提供贷款总额达218.54亿美元，涉及工业、能源、交通、供水与卫生、城建、环境、技术援助等方面等。除直接贷款支持外，世行更重视在中国开展能力建设和推动项目的商业化运作，包括对政府部门的政策法规指导和促进公众的参与。同时，作为“全球环境基金”(GEF)和《蒙特利尔议定书》中国项目的主要执行机构，世界银行还与UNDP和多边基金委员会(MIF)共同完成了节能、可再生能源等一系列项目的商业化运作。
(3)亚洲开发银行(ADB)。针对中国地区经济发展不平衡的实际情况，亚洲开发银行对中国可持续发展的支持兼顾了消除贫困和保护环境两个方面，不仅为落后地区的卫生、教育、交通和电信等基础设施建设提供信贷，而且还积极参与了城市供水、污水治理、生态系统恢复与重建酸雨控制、可再生能源等工程。自1986年中国加入亚行以来，截止2000年底，亚行在中国设立的环境项目贷款约23亿美元，占亚行对华贷款总额的22%，环境技术援助赠款6200万美元，约占亚行对华赠款总额34%。2001～2003年，亚行进一步扩大对中国可持续发展的支持，计划提供21亿美元的环境贷款和1600万美元的环境技术援助，并在未来5～10年，投入15亿美元用于促进西部经济发展，改善西部生态环境。
(4)日本国际协力银行(JBIC)。作为对华贷款最多的外国金融机构，JBIC对中国可持续发展的支持重点主要涉及能源和环境领域。自20世纪80年代初至2000年，JBIC对华能源与环境贷款累计超过150亿美元。其中，用于能源领域的贷款全部投入了国家重点建设项目。在环境治理方面，JBIC的贷款主要用于了我国环境重点治理地区以及7大水系，并利用不限定国别贷款在中国建设了一批节约煤耗、减少烟尘排放的高效热电厂项目，以及发电厂烟气脱硫项目。
(5)其他国际组织和基金会。为更好地贯彻《21世纪议程》，1993年联合国成立了可持续发展委员会(UNCSD)，我国一直与该机构保持着密切合作。到1999年，我国已连续参加了由UNCSD组织的7届“实质性会议”，在会上宣传了我国在环保和可持续发展方面取得的成绩，有针对性地提出了加强环发合作的主张，并就环境政策协调、发展中国家的权益等问题，与与会成员进行了深入的交流和磋商。另外，世界自然基金会、荷兰壳牌基金会等多家基金会均已向国家计委和国家经贸委提出了加强与中国有关企业和科研结构的联系，开展清洁生产、固体废物处理、新能源与可再生能源领域合作的要求，其中一些合作项目已经开始执行。
3.外商直接投资
自改革开放以来，我国利用外商直接投资的规模不断扩大。截至2001年6月底，全国累计批准外商投资企业376150家，合同利用外商投资金额7095.7亿美元，实际使用外商投资金额3692.4亿美元，已连续8年成为引资规模最大的发展中国家。伴随着总量扩张，外商对我国第二产业尤其是制造业的集中投资带动了我国产业结构升级和技术进步，有利于我国经济增长方式的转变。同时，随着我国对外资开放领域的扩大和开放程度的提高，外商对我国能源、环保、基础设施及供水、供热等公用事业的投资有所增强，一定程度上促进了我国的可持续发展。当然，外商投资对我国可持续发展产生的一些负面影响也不容忽视。一些外商利用各地引资迫切、环境法规不健全，在我国设立了高污染项目或转移了在发达国家已被淘汰的有害技术，甚至有些项目还对地方生态造成了无法恢复的严重破坏，阻碍了当地的可持续发展。
尽管我国参与可持续发展国际合作已取得了令人瞩目的成就，但也存在不少问题和矛盾，主要表现在：首先，《中国21世纪议程》中虽已确立了积极参与国际行动、加强国际合作的方针，但开展可持续发展国际合作的具体目标和措施却长期缺位，对如何通过国际交流和合作提升我国在全球可持续发展论坛上的谈判地位，更是缺乏明确的规划和设计；其次，目前我国参与可持续发展国际合作项目管理的政府部门较分散，各部门职能交叉，使不少对外合作项目中出现了多头管理、政出多门、协调不利等现象，影响了项目的进展和效益；再次，由于国内配套资金不到位或国内外融资渠道之间缺乏衔接，导致部分国际合作项目落实困难、偿贷周期拖延等问题。这一问题在中西部地区尤为突出，配套资金不足和偿债能力有限等因素制约了西部地方政府和企业获取各类国际合作项目的机会；最后，在国际合作项目管理中，有关部门普遍重前期立项谈判而轻中后期实施执行，参与项目执行的部分中方人员素质不高、职责模糊，致使一些合作项目外资余款闲置、管理混乱。
四、加强可持续发展国际合作的政策建议
加入WTO后，我国在21世纪初将进入对外开放的新阶段，为加强可持续发展国际合作营造了更宽松的政策环境，我国应抓住这一有利时机，调整相关政策，争取更多的国际合作机会。
1.积极推进可持续发展领域的研发合作。目前，我国可持续发展领域的研发投入水平仍然较低。同时，由于我国从事生态农业、节能、清洁生产以及其它环保领域研发的机构分散，大部分机构仅靠有限的政府财政资助维持，致使其技术创新力量薄弱，项目推广困难重重。政府今后不仅要加大投入力度，还应积极寻求外国政府和有关国际组织的支持，以促进先进技术消化吸收、加强重点技术研发的财政支持、拓展政府部门、研发机构和生产企业之间的联系。
2.消除合作项目的市场化障碍。在加强政府之间的合作与交流的基础上，推动可持续发展技术和项目的商业化应用将成为这一领域未来国际合作的努力方向。为此，不仅应积极采用国外降低成本、实现规模经济的先进技术，而且消除市场化障碍、完善可持续发展项目的管理制度更为关键。其中，我国近期需要集中开展政府管理、商业化和资源评估三个方面的能力培养，包括政府管理人员培训、外部成本比较、企业家培训、专题研讨、资源潜力调查、项目选址和可行性评价等。
3.建立完善促进可持续发展的国内激励机制。目前，我国为改善生态环境，促进环保产业发展和环保型的技术设备推广应用，已经相应制定了补贴政策、价格政策、税收政策（关税和增值税）、低息贷款政策以及信用担保政策等一系列鼓励政策措施。从这些政策的实施效果来看，仍存在支持力度不够、各项政策缺乏衔接等问题。今后，我国应借鉴发达国家的经验，逐步建立完善促进可持续发展的激励机制，为国内外先进环保技术的应用创造有利条件。
4.积极参与《京都议定书》清洁发展机制的合作项目，拓展国际合作的渠道。在世界银行及联合国开发计划署的协调下，全球环境基金已在我国开展了多个项目，并取得了良好效果。但相对于我国日益突出的环境问题，GEF的项目资金有限、进展缓慢等。鉴于《京都议定书》确立的清洁发展机制，发达国家可通过对发展中国家进行项目资助完成其减排额度，因而，我国应积极争取发达国家通过GEF，扩大对我国的贷款规模，加深对中国项目的参与。尝试技术引进、合作开发、合资合营及BOT、TOT等多种利用外资形式，加强与各国政府、国际组织、金融机构及非政府组织的合作。在国际合作过程中，我国政府应在机构调整、项目管理及配套资金安排等方面予以有效支持。
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