实现人口城市化与土地城市化良性互动发展的研究_中央城镇化工作会议论文

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      定稿日期：2014-08-15

      中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1005-2674(2014)12-062-08

      党的“十八大”和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，是我国跨越中等收入陷阱的重要发展战略。[1]新型城镇化建设是一个庞大的系统工程，其中人口城镇化是以人为本精神的体现，而土地城镇化则是新型城镇化的基础性条件和载体。在过去的城镇化进程中，我国城市发展的空间失控现象严重，中心城市以粗放的模式向外围空间蔓延；较之快速发展的土地城镇化进程，人口城镇化(主要是新增人口的人文综合素质)的提升速度相对缓慢，二者的增长比例更不协调。新型城镇化的健康发展，关键在于处理好两个关系：一是政府与市场之间的关系，二是人口城镇化与土地城镇化二者短期和长期的关系。这两个关系处理好了，两者之间就可以形成一种良性互动关系，这对促进新型城镇化建设和经济社会的长期平稳较快发展具有重要现实意义，如果处理不好，则会适得其反。

      随着我国城镇化进程的推进，以巨大的资源消耗、严重的环境污染以及牺牲农民利益为代价的传统城镇化模式，已不符合城镇化发展的现实需要和城镇化科学发展的战略要求。我国城镇化进程正处于加速阶段的传统城镇化向新型城镇化转折的阶段，我们不能走西方国家走过的老路，而应充分发挥公有制为主体的制度优势，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好地发挥政府的宏观调控作用，走出一条具有中国特色的新型城镇化发展道路。新型城镇化本质上是人的城镇化，内在要求是实现人口城镇化与土地城镇化的良性互动发展，这不但是中国特色城镇化道路的主要标志，更是有效抑制“城市病”和“逆城镇化”发生、发展的内生机制。

      一、文献综述

      作为土地利用、人口流动和城镇化研究领域结合的新关注点，即以“土地城镇化”、“人口城镇化”为主题的研究已经成为学术界研讨的热点，众多学者对此进行了大量的研究，研究内容主要集中在以下几个方面：

      1.土地城镇化、人口城镇化的内涵和度量方法

      土地城镇化是一个带全局性、根本性、战略性的问题，对经济发展起着基础的促进或制约作用。其内涵可以概括为建成区面积的扩大、土地投入水平的提高、土地产出的增加。[2]从土地利用形态转变的角度来看，土地城镇化是通过土地利用方式和利用程度的变化，由农村形态向城市形态转化，形成更集约的空间配置和更高效率的土地结构形态的过程；[3]若从权属转变的角度来看，可将其视为农村的各类用地和尚未用地向城镇经济社会用途土地的转变过程。[4]土地城镇化测度有采用城镇工矿用地占城乡建设用地的比重、城市建成区或城镇用地的变化量(率)、城市建成区面积或城镇建设用地面积占区域总面积的比重和城镇建设用地与城乡建设用地的比重的单一指标法，也有综合考虑土地利用的结构、景观、利用程度、投入、效益的复合指标法。[5]人口城镇化是随着社会分工发展在工业化进程中的产物，是人口经济活动的转移过程。其内涵可以概括为城镇人口比重不断提高；产业结构从农业逐步向二、三产业升级；城市文化、价值观、生活方式不断发展并向农村渗透和传播，农民的生产方式和生活方式、文明程度不断提高、不断现代化。[6]人口城镇化的测度除了采用非农业人口这一单一指标外，更多的是综合考虑人口构成、人口素质、就业、产业结构、生活水平等指标。[7]

      2.土地城镇化与人口城镇化的影响因素和推进途径

      人口城镇化和土地城镇化的影响因素主要包括以下几个方面：一是自然条件差、城镇基础设施简陋、人口规模小，这些导致其缺乏聚集和辐射能力；二是户籍制度的阻碍，以及户籍制度背后的社保、医疗、教育以及城市基础设施等方面的城乡分割体制；三是城镇化进程与第二、三产业的发展不协调，第三产业发展滞后；四是城镇体系结构不合理，经济实力不强，人口素质低。中国人口与发展研究中心课题组的研究认为，促进就业、户籍制度改革、保障措施完善等，可以促进我国人口城镇化进程。[8]一些学者认为，可以从四个方面促进土地城镇化：一是从改变地方财政收入的结构入手，建立财权与事权相适应的制度；二是明晰农村集体土地产权，明确土地收益、受益主体；三是改变以GDP和城市形象为标准的考核制度；四是强化土地的福利功能。[9]还有学者认为，推动土地农转非市场化改革能够解决土地城镇化的问题。[10]

      3.土地城镇化与人口城镇化的协调性分析和测度

      导致土地城镇化与人口城镇化发展不协调的主要原因有三个：一是不彻底的分税制改革。1994年分税制改革以后，地方政府的财权与事权不对等，地方政府需要通过经营土地弥补支出；将城镇化等同于城市建设，注重“规模扩大”，忽视“产业聚集”，难以为劳动力转移创造就业条件，在提供社会福利方面收缩，提高了农民转移成本，致使土地城镇化“单兵突进”，因而延缓了人口城镇化进程。[11]二是土地征收与出让的二元土地制度。这一制度的二元性表现在：实际上土地征收是政府行政行为，土地出让是市场行为。[12]三是城乡二元制度。这一制度的长期实行，致使大量的农业剩余劳动力难以彻底转移到城镇，因而这种城乡二元制度是导致不协调的主要制度障碍。[13]有关土地城镇化与人口城镇化协调性测度的研究表明，土地城镇化水平和人口城镇化水平之间具有线性关系，人口城镇化对土地城镇化具有促进作用。人口城镇化与土地城镇化失调是指在城镇化过程中出现城市用地拓展与城市人口增长的不一致，致使人口城镇化与土地城镇化之间的不匹配、不协调，其实质是城市人口与城市建设用地动态增长出现了偏差。[14]

      总体而言，现有成果为研究人口城镇化与土地城镇化的关系做出了积极探索，但是，也存在不足，如大多数研究关注的仅仅是二者速度的测度以及相互之间的协调关系，而对于二者相互作用的机理和途径，以及如何形成良性互动关系的研究并不多，土地城镇化与人口城镇化之间的关系依然没有被人们全面地认识。鉴于此，本文选取我国1993-2012年的相关数据，建立复合指标体系，通过向量自回归(VAR)模型，运用协整理论、误差修正模型(VEC)及脉冲响应原理，对我国城镇化进程中土地与人口之间的动态关系进行研究，提出实现二者良性互动发展的政策建议。

      二、实证检验

      1.变量选取

      基于人口城镇化与土地城镇化的内涵以及二者良性互动发展关系的分析，遵循层次性、动态性、完备性、可比性的原则，结合数据的可获取性和便于量化的角度，本文在已有的评价指标基础上，构建评价人口城镇化与土地城镇化的综合指标体系。人口城镇化综合指标体系中采用的变量指标包括：非农人口比例，二、三产业劳动者比重，二、三产业产值占GDP比重，恩格尔系数，人均可支配收入，城市每万人拥有公共交通车数，每万人拥有医院、卫生院床位数。土地城镇化综合指标体系中采用的变量指标包括：城市建成区面积、地均固定资产投入、地均年建设投资、地均二、三产业产值和地均财政收入。

      2.数据说明

      本文的原始数据主要来自中国统计年鉴、中国城市统计年鉴以及相关文献。其中部分指标不是直接从统计数据获得，而是经过多个统计数据综合计算获得。同时，采用极值法进行数据的无量纲处理，为了使各年的评价值能够得到有效比较，在处理时规定极大值和极小值统一采用计算期内数据中的最大值和最小值。

      本文运用主成份分析法，来计算不同年份我国土地城镇化和人口城镇化水平值，得出土地城镇化和人口城镇化水平数据。分别用变量符号LU表示研究期内的土地城镇化水平系数，DU表示研究期内的人口城镇化水平系数。考虑到非平稳时间序列可能的波动性和异方差性，对原始数据进行了自然对数处理，用

分别表示变量LU和DU取自然对数后的两个变量。

      3.数据的平稳性检验

      为了避免产生“伪回归”的问题，本文采用Eviews6.0软件对两个变量

，LNDU进行ADF单位根检验。根据相应的数据图形选取检验方程，根据赤池信息准则和施瓦茨信息准则确定滞后阶数，检验结果如表1所示。

      

      从表1可以看出，在水平5%的显著性检验下，

和

均是非平稳序列，存在单位根。对其进行一阶差分后的结果表明，在5%的显著性水平检验下，原假设被拒绝，两个序列均为平稳序列。由此可以判定这两个序列均是一阶单整I(1)。变量的同阶单整意味着他们之间可能存在协整关系，而从经济学的角度是指城镇化进程中土地和人口之间存在着长期的均衡关系。

      4.VAR模型的建立和协整检验

      由于向量的协整分析是基于VAR模型之上，本文利用Eviews6.0软件建立VAR模型。VAR模型采用多方程联立的形式，在每个方程中，内生变量对模型的全部内生变量的滞后值进行回归分析，从而估计全部内生变量间的动态关系。构建VAR模型需明确两点：一是模型共含有哪些变量，二是模型滞后期的选择。建立VAR模型需要确定模型的滞后阶数，依据AIC和HQ准则，如表2所示，选取滞后的阶数p=1时，AIC和HQ均达到最小值。

      

      将

滞后1期的值当成内生变量，利用最小二乘法估计该模型，运行结果见以下方程：

      

      方程各系数下边括号内的数值为t统计量的检验值。显然，上述两个方程中所估计的系数大部分在统计上是显著的，这是因为，一个方程中有同样变量的多个滞后值产生了多重共线性，但是，从整体上来看，这些系数在检验上是显著的。

      从第一个模型可以看出：方程右边的第二个系数是正值，表明当前

的一阶滞后项

的正向冲击作用，但由于小于0.1，说明人口城镇化对土地城镇化具有正向影响，但影响效果不明显；从第二个模型可以看出：方程右边的第一个系数是负值，表明当前

的一阶滞后项

的反向冲击作用，由于小于-0.1，说明土地城镇化对人口城镇化存在较大的反向影响。

      

      图1 模型的平稳性检验(AR根图)

      5.模型的平稳性检验

      图1是在确定了滞后阶数建立的VAR模型后的AR根的图，从中可以看出，被估计的VAR(1)模型所有单位根都位于单位圆内，模型中的所有方程都是收敛的。这表明此模型是稳定的，根据其得出的脉冲响应函数的结果是可靠的。

      6.Johansen协整检验与VECM模型

      (1)Johansen协整检验

      由于前面进行单位根检验的结果表明

均是一阶单整序列，为了检验它们之间是否具有长期稳定的均衡关系，本文采用Johansen检验法对以上两个变量进行协整检验，以探究它们之间是否具有长期稳定的均衡关系。

      从零假设

：r=0(不存在协整方程)开始检验，根据各种统计量的值判断协整方程的个数。若拒绝

：r=0，接受

：r≥1，表明在这三个变量中存在一个以上的协整方程。检验结果如表3所示，向量Johansen协整检验中的特征根迹检验和最大特征根检验的结果表明他们之间存在一个协整方程。

      

      变量

在5%的置信水平下存在一个协整关系，再结合变量的经济意义可知，它们之间的协整关系有且仅有一个。标准化处理后的协整方程如式(3)所示，括号内的数字为回归系数的t统计量的检验值。

      

      由式(3)和前面所得模型系数的变化可知，我国土地城镇化与人口城镇化之间呈现长期稳定的正向关系，即在城镇化进程中，城市规模的扩大将吸引人口向城镇的聚集，而人口、产业在城镇的聚集将推动城市规模的扩大。这意味着土地城镇化与人口城镇化的互动机理在一定程度上是存在的。

      (2)VECM模型

      由于人口城镇化与土地城镇化之间存在协整关系，那么存在长期稳定关系的土地城镇化与人口城镇化之间必然存在短期动态关系，由VECM模型得到的协整方程如下：

      

      上述误差修正模型的可决系数为0.95和0.92，两个变量的短期波动以及长期均衡关系能较好解释系统出现的短期波动。从各误差修正模型方程右边各个变量系数的t值较为显著可以看出，短期内两个变量受到长期均衡关系的显著影响，即短期影响较大。误差修正项系数的大小反映了对偏离长期均衡的调整力度，两个方程的估计系数分别为0.057和0.167，说明对偏离的修正效果不同，后者的误差修正效果更加明显。因此，人口城镇化与土地城镇化具有短期动态均衡关系。

      7.格兰杰因果检验

      格兰杰因果检验用来判断变量之间是否存在影响，本文均选取滞后阶数为3，检验结果如表4所示。

      

      从表4可以看出，当滞后阶数为3时，“

的格兰杰原因”的概率达到24.96%，这说明我国人口城镇化不是土地城镇化的显著原因，但是，根据下文人口城镇化对土地城镇化水平的脉冲响应函数图可以看出，人口城镇化虽然不是土地城镇化水平提高的显著原因，却还是对我国土地城镇化水平的提升具有一定的冲击作用。“

的格兰杰原因”的概率只有0.97%，这说明我国土地城镇化是人口城镇化水平提升的显著原因，即人口城镇化得到快速发展的一个重要原因是土地城镇化。

      8.脉冲响应函数

      脉冲响应函数用于衡量来自随机扰动项的一个标准差冲击对内生变量当期和未来取值的影响。图2是基于VAR(1)模型和渐近解析法模拟的变量

之间的脉冲响应函数曲线。横轴为响应函数的追踪期数，在模型中设定为10期，纵轴为因变量对解释变量的响应程度，实线为响应函数的计算值，虚线为响应函数值加或减两倍标准差的置信带。

      

      图2 脉冲响应函数曲线

      三、结果分析

      图2(1)是土地城镇化对自身信息冲击的脉冲响应图。从中可以看出，当本期给土地城镇化自身一个标准差冲击后，它即刻做出反应，第1期城市化水平上升3.9%，但随即大幅度下降，在第6期以后基本稳定趋于0。这说明土地城镇化受自身信息冲击会立即发生变化，随后冲击的影响力迅速衰退，由于自身缺乏一个自我强化的趋势，土地资源无法像知识、人力资本再生，过快的土地城镇化、过度的工业用地供应，将对社会技术创新产生阻碍，导致经济发展后劲不足。因此，这种侧重依赖土地支持城镇化的思维方式与做法是不妥的。

      图2(2)是土地城镇化对人口城镇化信息冲击的脉冲响应情况和响应路径。从中可以看出，当本期给人口城镇化一个标准差冲击后，土地城镇化水平即出现短暂的小幅上升趋势，在第2期上升到最高点0.48%，但随即逐期递减，在第7期以后趋向于0。这说明我国人口城镇化对土地城镇化起着一定程度的冲击作用，只是效应并不十分显著。人口和产业向城镇的集聚引起土地需求的增加，一方面，土地是城镇的载体，原有城市规模的扩大和新兴城市的增加需要土地提供空间；另一方面，土地作为生产要素需要通过土地类型的转化和转变来满足各产业发展的需求，即农业用地转化为城市用地和土地利用结构的调整。目前，我国人口城镇化率有虚高成份，部分外来进城务工人员并没有真正享受平等的劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等城镇公共服务与社会保障体系，属于“被城镇化”人口，这类人群的生产和生活处于较不稳定的状态。城市用地的扩张并不是由于人口城镇化水平的提高所带来的基本生活、住房、教育、卫生等直接消费需求和交通、通讯、供电、供气、供水等基础设施需求增加造成的，更多的是一种追求政绩和GDP增长的短视冲动行为。合理的人口城镇化，应当是能够释放其蕴含的巨大内需与改革潜力的，而这恰是新型城镇化面临的重要机遇和挑战。

      图2(3)是人口城镇化对土地城镇化的响应情况和响应路径。当本期给土地城镇化自身一个标准差冲击后，它即刻做出反应，第1期城市化水平上升4.5%，但随即逐期递减。这说明土地城镇化的小幅度上扬对人口城镇化水平的提升效果显著，尽管随后冲击的影响力逐渐衰退。20世纪90年代以来我国城镇化之所以能够高速发展，土地资本化在其中扮演了重要角色。通过土地出让，政府积累了大量的财政收入用于基础设施建设和改善投资环境，促进了人口城镇化。但由于我国人口城镇化规模庞大、成本高昂，完全依靠政府财政支出不具有可行性，因此，合理地开发土地价值，通过土地城镇化来带动人口城镇化具有现实必要性。但是，从图2(3)也可以看出土地城镇化对人口城镇化的影响是有限的，仅仅通过经营土地弥补支出，过度依赖“土地红利”，把城镇化等同于城市建设，注重规模扩大，忽视产业聚集，就不能为劳动力转移创造就业条件，同时，可能通过过高地价推高房价，提高农民转移成本，反而延缓了人口城镇化进程。

      图2(4)是人口城镇化对自身信息冲击的脉冲响应图。从中可以看出，在本期给人口城镇化一个标准差冲击后，它即刻做出反应，第1期人口城镇化水平上升8.4%，但随即表现为逐期小幅下降趋势，自身具备一定的自我强化趋势。这说明，我国人口城镇化受自身信息冲击，会立即发生较显著的反应，随后冲击的影响力逐渐衰退，人口城镇化将带动产业、人口、资源向城镇聚集，推动农村富余劳动力向二、三产业转移，促进产业结构调整，增强城市活力；大量农村人口转移和生活方式变革将创造巨大的消费需求，成为拉动我国经济持续快速增长的强劲而稳定的驱动力。所以，加快推进我国人口城镇化的进程，对优化当前城乡和区域结构、扩大国内需求和加快转变经济发展方式具有重要意义。

      四、结论与政策建议

      通过建立人口城镇化和土地城镇化的复合指标，本文对我国城镇化进程中土地和人口之间的动态效应关系进行了实证分析，得出以下结论：一是在土地城镇化和人口城镇化非良性互动的条件下，二者之间不存在可持续的正向增长关系。二是土地城镇化对自身的促进作用是有限的，作用衰减效应非常明显，自身强化和可持续能力弱；人口城镇化的自我促进效果则非常显著，并且持续时间长。三是我国人口城镇化水平的提高没有反映在带动土地城镇化的提升上；而土地城镇化水平的提升在一定程度上推进了城市人口的增长，但并没有真正从消费观念、生活习惯、文化素质等方面“城镇化”，城镇化水平并没有得到相应的提高。以上三点充分表明，我国目前土地城镇化和人口城镇化之间还呈现一种非良性互动状态，这是不符合新型城镇化目标要求的。

      基于以上研究结论，为实现人口城镇化和土地城镇化的良性互动发展，有效推进我国新型城镇化进程，本文提出如下政策建议。

      第一，积极推动城市土地制度渐进式改革，强化土地监察力度。一是应从城乡二元土地制度入手，推动农村集体土地物权改革，实现城乡土地价格并轨。二是将财产税以及在农地流转市场化过程中所涉及的土地增值税引入城市土地制度改革，以此作为人口城镇化过程中为迁移人口进入城市并享有城市户籍所附带福利的财政基础。三是地方政府应以规范的市场化方式出让土地，提高地方政府征地补偿标准，切实解决被征地农民的发展权问题；同时，应通过“基本农田保护制度”收缩国家对农村土地的控制权，限制地方政府滥用耕地的行为。

      第二，划定城市增长边界，限制城市扩张。大中小城市都应当进一步明确其开发边界，遵循精明增长理念的核心原则，合理布局城市产业、商业、居住等不同类型用地，采用密集组团、相对集中的城市开发建设模式，避免城市无序拓展、连片开发，有力保持并保护开敞空间、农业用地和环境敏感区。

      第三，提升城镇化质量，避免过度城镇化。一是应发展符合本地区具有优势和竞争力的特色经济，有效地将本地劳动力、资源与市场需求紧密结合起来，打造现代产业亮点，从而带动城市经济社会的可持续发展。二是应完善促进就业、鼓励创业、扶助失业等系列相关政策，引导农村剩余劳动力向城镇转移。三是应建立城乡统一的劳动力市场，健全就业信息传递机制，充分利用网络、电视、电台、报纸等发布就业政策和劳动力供需信息，提高农民工就业参与率。

      第四，改革与现行户籍制度相关联的不合理制度，逐步剥离户籍制度关联福利。同时，应大力推动基本公共服务的均等化，二、三产业与城市功能的协调发展，实现人口的真正城镇化。为此，应增加知识和人力资本的积累，注重开展对新一代农民工的教育和培训，以提升劳动力的边际收益；通过有针对性地培训农民工，使外来务工人员进入更多的工作领域。

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