党代会常任制下党委制的改进，本文主要内容关键词为：党委制论文,党代会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国区县一级党代会常任制正在由个别试行向普遍实施推进，上海市部分区县已经在乡镇一级全面实施党代会常任制，深圳市推出的《近期改革纲要》更是明确提出要全面实施区级党代表大会常任制。这一制度的全面实施与探索意味着党章关于党的代表大会是地方党委的领导机关这一规定正在逐步实现。为此，首当其冲需要改进的是当前的党委会领导体制。
一、现行党委制的特点及缺陷
目前的党委制建立于新中国成立前夕，是实行党委集体领导和个人分工负责的领导制度。这一制度具有如下特点：
一是实行集体领导。党章规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”集体领导是党的领导的最高原则，所有重大问题，都应该由适当的集体进行民主讨论，作出决定，禁止个人独断专行。但适当的集体领导范围如何确定？一般来说，分为广、中、狭三种。广义上说，包括党员大会、代表会议、代表大会和党的委员会及它的常务委员会，由不同的会议所组成的不同集体的成员平等地共同决定重要问题。中义上，是指党委会及常委会的集体领导。党委会成员由党代会选举产生，是参加全委会的人员。由于全委会和党代会一样是以会议形式组织，全委会开会次数相当有限，常委会实际范围比较小，由党委常委会和一些主要部门的领导人参加。狭义上，则专指常委会的集体领导。
二是个人分工负责制。党委制建立初期，党委设立书记处制度，分设三位书记，即第一、第二、第三书记，下设书记处。书记各人分工负责，不仅分管党务部门，而且分管政府对口的相关部门。改革开放后，地方改为正副书记制，取消了分管政府部门，只分管党的相关部门。2007年地方换届之后，减少了副书记职数，书记负责全面工作，副书记的分工各不相同，而相比之下常委分工负责的轮廓比较清晰。
三是集体领导和个人分工负责制相结合。一方面，为了防止党委书记个人专断，党委制实行集体领导制，要求领导集体成员之间是平等的。书记的意见只是党委会中的一票，没有至高无上的决定权。在表决时，赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。另一方面，为了防止集体领导无人负责，出现列宁所说的：“借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害”[1]398 的现象，在集体领导之后又加上了“个人分工负责”，以发挥集体智慧和作用，防止个人专权，又能防止不负责任现象的发生。
党委制是我国地方党委的领导制度。党委制为巩固党的执政地位，推进国家政权建设，发展地方政治、经济、社会、文化各方面事业提供了制度保障。尤其是改革开放以来，我国人民物质生活水平有了快速发展，党委制功不可没。但是，党委制也应当完善自身以跟上社会发展的步伐。笔者认为，目前党委制存在的主要问题有：
第一，党委书记权力过度集中的现象并未从根本上得到解决。毛泽东在《健全党委制》一文中提出了党委制存在第一书记包办的现象，这种现象至今始终未能很好解决。虽然党委实现集体领导，但往往最后权力集中在书记手中，从而产生这样的问题，即所谓的“第一书记是绝对真理，第二书记是相对真理，第三书记是服从真理。”[2]603 在决定党内重大问题上存在着领导成员之间不平等的现象。集中表现为：把党和组织的决定权交给个人，凡事由书记最后拍板决定；书记个人擅自推翻和不执行党委的集体决定，而不受追究和监督；个人意志代替集体领导，委员服从书记，甚至书记可以决定委员的去留。
改革开放以后，邓小平针对当时党委制集体领导存在的互相推诿和扯皮现象，强调实行责任制。他指出，“集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。”[3]341 应该看到，在当下党委书记负起第一位责任的政治压力增大，经济责任加重，在他们推动下各地区的经济发展成就有目共睹。但同时，对党委书记的权力规范和制约监督也成了一个突出问题。
第二，党内领导体制和关系没有理顺，导致党内权力结构失衡。虽然党委会建立在党的代表大会基础上，但实际上存在着党代会、全委会与党委会之间的主从性、次生性关系。即全委会由党代会选举产生，常委会由全委会选举产生，但是，党委会在选举产生之后却会出现不受党代会、全委会的制度约束，甚至常委会控制和指挥党代会、全委会的情况。这种权力授受关系的不清和倒置的问题导致党内权力结构不平衡，强化了常委会少数人的作用，削弱了全委会和党代会的地位。
在基本结构上，党的地方领导体制一般分为三个层次，即党的地方代表大会、党的地方委员会和地方委员会的常委会。党的基层领导体制多为两个层次，一是基层代表大会或者党员代表大会，二是党的基层委员会或者总支部委员会、支部委员会。按照党章规定，党的代表大会是地方党的领导机关，全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议。在全委会闭会期间，常委会行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议。可以说，党内权力结构和权力授受关系的层次性和递进性关系是十分清晰的，但在具体政治实践中，这种权力关系却在相当程度上是倒置的。具体体现在：首先，常委会实际上代替了党代会成为决策和领导机构。常委会掌握着最为重要的政治决策权。重大的决策都由常委会决定，常委会组成人员的政治地位都高于全委会成员，掌握着地方政治精英的录用。其次，缺乏有效的监督。不按期召开党代会、全委会，即使召开了也只是一种形式，敷衍了事。这本来是违背党章的行为，但是长期以来却没有受到监督。
第三，党章规定，凡属重大问题都要由党代会、常委会和党委会民主讨论。但由于党内权力结构和领导关系倒置，常委会实际上不是日常事务的处理机关，而是重大问题的决策机关。这里最突出的一个问题是，重大问题的决策对于全委会来说，在决策程序上无可操作性可言。因为全委会作为一个“虚拟”机构，不可能去组织人马对重大问题进行调查研究，即使能够也要由常委会成员进行安排。因此，方案也只能由常委会提出；由此，方案提出后征求下级党组织以及人大、政协和人民团体的意见也只能由常委会或党委有关部门具体实施。尽管规定这些决策要经过全委会或常委会充分讨论，但是，因为一方面前面的工作都是由常委会在操作，另一方面程序规定了常委会也可以进行讨论。所以，一般来说就有常委会代替全委会讨论的可能性。
二、推行党代会常任制是改进党委制的关键
党的十七大以后，基层党委党内民主改革的路径已经基本形成共识，即通过理顺党内领导体制，实行党代会常任制和党代表任期制，增强党内民主活力。
（一）党代会常任制将健全党委集体领导和分工负责体制。之所以要提出大力推行党代会常任制，因为唯有实行党代会常任制才能理顺地方党委的领导体制，从而改进党委制。常委会成为决策机关，这种权力授受关系的倒置，反映了党代会作为领导机关在制度设计上的缺陷。权力授受关系的倒置所产生的后果是党的重大问题的决策可以不经过多数人的同意而作出，大多数党员的意见有可能得不到体现。邓小平在党的八大党章修改上的讲话中指出：“按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”[4]233 这段话，就是试图对党代会制度缺陷的弥补。
实行党代会常任制后，党委要向党代会报告工作，接受代表审查。党的地方各级代表大会就要依照党章规定行使职权，如听取和审查同级委员会的报告，听取和审查同级纪律委员会的报告，讨论本地区范围的重大问题并作出决议，以及选举同级党的委员会、选举同级党的纪律委员会等。这就要党代会对地方党委领导的能力作经常化、制度化的评估和考量，如党委集体领导是否有力，个人分工负责是否到位。党代会常任制要求重大问题交由党代会和全委会决定，这将使本地区范围内重大问题决策的科学化和民主化程度得到较大程度的提高，即便决策失误，也会较快得到纠正，党的领导人滥用权力的现象将会大大减少。常任制的具体方式是年会制，也就是每年地方党委就重大决策的执行情况向代表报告，所以，领导人参加会议不只是“兴高采烈，谈笑风生，”而是“神色紧张，心情沉重，甚至出一身冷汗”[5]。这样党委就本地区重大问题进行决策时不会绕过全委会，而是势必要遵循民主程序，依靠全委会减少决策失误；常委会对日常工作的处理也会减少随意性；个人对自己分管工作也会更加负责。地方纪律检查委员会也会根据党代会的要求加大反腐力度，并更加自觉接受党内监督。
（二）党代会常任制将改变党委领导成员的不平等状况。领导成员不平等状况主要是由于掌握政治权力资源不平等所造成的。党的书记集权正是因为书记掌握着过多的权力资源，所以集体领导也就不可能做到“一人一票，票票等值”。实行党代会常任制后，在重大决策上党委要执行党代会和全委会的决定，减少了常委会对重大问题的决策权，也就减少了书记对重大问题上的最后决定权。如目前试行的区县一级党代会常任制，由全委会对乡镇一级干部任免进行票决，就限制了书记的人事权，防止在用人上可能出现的腐败。
党委制中领导成员的不平等问题也与党内民主的氛围密切相关，而党内民主氛围的营造要靠制度建设来推动。党代会常任制是党内民主发展的一个重要机制：第一，重大问题靠多数人来决定；第二，选举和票决成为党代会常任制制度运行的重要环节。选举和票决是民主的基本形式之一，如选举党代会的代表，选举党委会组成人员，选举党委会的书记、副书记，选举同级党的纪律委员会，选举出席上级党的代表大会的代表；票决党委会报告，票决同级党的纪律委员会报告，票决本地区的重大决策等等。制度运行的扩散效应势必会推动党委制引入同样的制度规范。那么，党委会成员之间的不平等现象将会减少，集体领导的整合力量也将会强化。
（三）党代会常任制将推动党务公开。党代会常任制规定了党委要向它报告工作，接受它的审查，这正是一个党务公开的过程。而未实行党代会常任制时，很多重大问题都由常委会开会决定，党务公开的透明度很低。党员们往往无法了解党委在做什么工作，怎样做工作。尤其重大问题的决定是怎样出台的，被任命的领导干部的能力和道德素质究竟怎样。由于党务公开没有制度要求，少数地方甚至暗箱操作，让腐败分子有可乘之机。
党务公开有很多好处，它能保障党员的相关权利，如知情权、参与权、监督权、表达权等，没有党务公开根本谈不上保障党员的权利。党员上述权利不能保障，其结果是强化了少数人的权力和地位观念，以及由此造成的权力和权利关系的异化。同时，由党务公开而新增的一些崭新的工作制度，如通报制度、听证会制度、责任追究制度等，增强了党委制度的活力。