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人大监督是人民代表大会制度的基本内容，它体现了一切权力属于人民的社会主义民 主原则。虽然人大制度在中国的正式确立是在20世纪50年代，但是人大监督的思想却源 远流长，它既得益于西方分权理论与代议制度的启示，也直接继承和发展了马克思主义 监督学说，更是毛泽东邓小平等中国共产党人在社会主义革命与建设的实践中逐步探索 的经验总结。
一、西方分权理论和代议制度对人大监督的启示
分权理论最早可追溯到百科全书式的思想大师——亚里士多德。他在其巨著《政治学 》中说到，“一切政体都有三个要素”——议事机能、行政机能和审判机能(注：[古希 腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京，商务印书馆，1965年，第214—215页 。)。当然，亚里士多德只是开创分权理论的先河，他的分权学说只是分权理论的思想 渊源，还不是分权理论本身。后经波里阿比、西塞罗的完善，分权理论渐具雏形。但至 此，古代欧洲分权理论的研究基本结束，或者说停止下来了。直至启蒙时期，分权理论 才得以复兴，并蓬勃发展。洛克是近代意义分权理论的创始人，他认为，国家有三种权 力：立法权、执行权和对外权，并且这三种国家权力应由不同的国家机关、不同的人来 掌握。立法权应由民选的议会掌握，执行权和对外权可由国王为首的政府机关掌握(注 ：[英]洛克：《政府论》(下篇)，瞿菊农、叶启芒译，北京，商务印书馆，1961年，第 89—94页。)。法国思想家孟德斯鸠继承和完善了洛克的分权理论，第一次规定了司法 权在国家权力系统中的地位。在他的名著《论法的精神》中，他提出了完全意义上的立 法、行政、司法三权分立的原则，并第一次系统地提出了“以权力制约权力”的观点。 他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”；“有权力的 人们使用权力，一直遇有界限的地方才休止”，因而“从事务的性质来说，要防止滥用 权力，就必须以权力制约权力。”(注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，张雁 深译，北京，商务印书馆，1961年，第154、158页。)基于对权力本质的分析，他创立 了关于国家的三种权力必须“彼此牵制”和“协调前进”的权力制衡理论。分权理论在 资产阶级取得政权之后得到了进一步的完善，并运用于实践之中。联邦党人汉密尔顿、 杰伊、麦迪逊等人积极倡导分权制约思想。他们认为，立法权、行政权、司法权必须分 别由议会、总统和法院行使。如果把这三种权力“置于同一个手中，不论是一个人、少 数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政”，“自 由宪法的基本原则就会遭到破坏”(注：[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文 集》，程逢加等译，北京，商务印书馆，1980年，第246—247页。)。他们还系统提出 了“双重分权理论”，从而将分权理论推向至高点。
资产阶级分权理论并不是为了分权而分权，其目的就是对权力进行监督制约，防止权 力的异化。认为议会的立法权是最高的权力，其他权力均应受立法权的制约。洛克在阐 述分权理论时一再强调：“只能有一个最高权力，即立法权，其余一切权力都是而且必 须是处于从属地位”，王权必须受议会立法权的制约，“当立法机关将执行他们所制定 的法律的权力交给别人之后，他们认为有必要时仍有权加以收回和处罚任何违法的不良 行政。”(注：[英]洛克：《政府论》(下篇)，瞿菊农、叶启芒译，北京，商务印书馆 ，1961年，第89—94页。)而孟德斯鸠则提出人民掌握立法权的观点。但事实上，人民 直接行使立法权在大国是不可能的，在小国也有诸多不便，因此他又提出“人民必须通 过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情”(注：[法]孟德斯鸠：《论法的精神 》(上册)，张雁深译，北京，商务印书馆，1961年，第154、158页。)。其中，议会代 表人民行使监督权无疑是一项重要的而人民又“不便做的事情”。启蒙思想家的这些理 论为资产阶级的代议制度和议会监督提供了丰富的原理支持，并在资产阶级取得政权后 得以实现和贯彻。美国政治家杰斐逊认为应利用代议的方式来实行人民的主权，主张建 立代议制的民主共和国，以实现议会对其他权力的制约。英国密尔也认为，在现代条件 下，“理想上最好的政体”是代议民主制，在此制度下，人民“通过由他们定期选出的 代表行使最后的控制权。”“代议制度议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合 的——而是监督和控制政府。”(注：[英]J·S·密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京，商务印书馆，1982年，第68、80页。)美国的威尔逊也说过，在议会权力 中，“和立法同等重要的事，是对政府的严密监督”，“一个有效率的，被赋予统治权 力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众 最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监 督。”“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职 。”(注：[美]威尔逊：《国会政体》，熊希龄、吕德本译，北京，商务印书馆，1982 年，第164页。)在漫长的历史发展过程中，代议制度因其日益彰显的表达民意和监督政 府的强大功能而被越来越多的国家所接受和认可，议会的监督职能也就倍受关注。尽管 资本主义国家因为各自的具体政治制度不同，议会监督权的大小及特征互有差异，但监 督权历来是资本主义国家议会所享有的基本权力之一。
资产阶级思想家认为，要防止权力的滥用，就必须实行分权，“以权力制约权力”。 为此，他们提出了分权与制衡的学说：要真正实现人民对国家的管理与监督，就必须实 行代议制度，并保证议会的监督权。概言之，他们的基本理论有：(一)国家权力应该实 行分离，即分权理论；(二)国家权力之间应相互制约，即权力制衡理论；(三)立法权应 由人民集体享有，并由代议机构行使之，即代议民主理论；(四)立法权是最高的国家权 力，有权对其他权力进行监督制约，即议会监督理论。虽然资产阶级分权理论和代议制 度在本质上是为了维护其阶级统治，具有欺骗性和虚伪性，但它所倡导的权力制衡、议 会监督却是“合理内核”，可资借鉴，对我国的人大监督制度有着一定的启示意义。马 克思主义监督学说也正是在对西方分权理论和代议制度进行批判继承的基础上形成的。
二、革命导师对人大监督的设想
对于资产阶级奉为神圣不可侵犯的分权原则和代议制度，革命导师早就批判过对它的 迷信。但是革命导师并没有因此否定监督、制约权力的必要性。社会主义国家的权力系 统中同样需要建立有效的监督制约机制，因为社会主义国家仍然是马克思所说的“原来 意义上”的国家，仍然“是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的 力量。”它的本质特征仍是“和人民大众分离的公共权力”(注：《马克思恩格斯全集 》(第4卷)，北京，人民出版社，1956年，第104、166页。)。“公朴”变为“主人”的 政治现象可能时有发生。因此，“权力主体”对“权力的行使者”加以监督便是必要的 了。革命导师在批判资产阶级权力监督制约的基础上，提出了自己的监督学说：
(一)代议机关实行“议行合一”的原则
革命导师在批判资产阶级议会的制度时，并没有抛弃代议制度，相反而是强调代议机 关的权威。列宁认为：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在 于把代议机构由清谈馆变为‘工作机构’”；“如果没有代议机构，那我们就很难想象 有什么民主制，也很难想象有什么无产阶级民主制。”(注：《列宁全集》(第3卷)，北 京，人民出版社，1972年，第120页。)为了有效地监督制约权力，代议机制应拥有至高 的权威，它既是国家的立法机关，同时又是国家的权力机关，它除了制定法律、议决国 家大事外，还有权组织产生并监督其他国家机关。马克思恩格斯在总结巴黎公社的经验 时指出：公社“不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政权和立法的工作。”“一切 有关社会生活事务的创议权都留归公社。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府 的为数不多的几项职能，都要由公社的官吏执行，从而也就处于公社的监督之下。”( 注：《马克思恩格斯全集》(第17卷)，北京，人民出版社，1956年，第646—647页。) 列宁也认为：“为了建立‘真正代表民意’的新制度，单是把代表会议作为立宪会议是 不够的，必须使这个会议拥有‘立’出东西来的力量。”(注：《列宁全集》(第1卷)， 北京，人民出版社，1984年，第52页。)这就是我们所说的“议行合一”原则。这种“ 议行合一”的体制，就决定了在社会主义国家只有权力机关对其他国家机关的监督，而 不存在行政、司法机关对国家权力机关的牵制与制衡，从而更有效地实现对行政权、司 法权的监督制约。
(二)监督是一种最有效的权力制约
革命导师认为，资产阶级的议会制度和权力制约理论具有欺骗性和虚伪性。资产阶级 的一切操作主义化的权力制约方案都停留在权力运行的表面上做文章，而没有深入到权 力的本质。资本主义议会无非是“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会 里镇压人民和压迫人民——这就是资产阶级议会制的真正本质”(注：《列宁选集》(第 3卷)，北京，人民出版社，1972年，第209、527页。)。资产阶级的行政权与议会之间 的制约是一种无聊的斗争，“一方面，统治阶级的议会不得不被迫在原则上采取非常广 泛的措施，来防止资本主义剥削的过火现象；另一方面，议会在真正实现这些措施时又 很不彻底、很不自然、很少有诚意。”(注：《马克思恩格斯选集》(第1卷)，北京，人 民出版社，1972年，第640页。)马克思主义认为，一切权力都是属于人民的，如果仅仅 在权力运行的表面上来探寻权力间的相互制约，那么，这种细枝末节上的争论会使人们 忘记了权力的本质和根本来源，最终使权力制约的问题成了不同权力执掌者们之间的权 术和“游戏”，而权力应该为谁服务的问题始终得不到根本的解决。所以，马克思主义 者不愿空谈所谓权力制约的问题，而是致力于谋求现实的权力监督途径。只有实现了对 权力的监督，才是真正有效的制约，离开了监督来谈所谓制约的问题，是永远都无法找 到权力制约的有效途径的。
(三)人民群众是监督的主体
革命导师认为，监督活动的主体，不是司法机关、监察机关，而是人民群众，政治监 督本质上是人民群众的监督。党和国家的最高监督权直接属于人民。马克思恩格斯曾精 辟地阐述了人民监督的意义，认为人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本 保证之一。“工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，一方面应当铲除全部旧的、一起 被利用来反对工人阶级的压迫机器，另一方面还应当保证本身能够防范自己的代表和官 吏，即宣布他们毫无例外地可以随时撤换。”(注：《马克思恩格斯选集》(第3卷)，北 京，人民出版社，1972年，第12页。)列宁在领导世界上第一个无产阶级政权建设的短 暂实践中，进一步完善了人民群众监督的思想，他在《苏维埃政权的当前任务》中指出 ：“正是苏维埃与劳动‘人民’接近，才造成一种特别形式的罢免制和另一种自下而上 的监督制，现在应该极力发展这种形式”，“我们应该有更多种多样的自下而上的监督 形式和方法来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草。” (注：《列宁选集》(第3卷)，北京，人民出版社，1972年，第209、527页。)同时列宁 提出，必须吸收那些经过考验而证明其忠实的非党工人和农民参加工农检查院，或者不 担任任何职务，非正式地参加检查工作和对工作提出意见。
(四)罢免权是真正的监督权
革命导师认为，人民群众掌握罢免权，最能反映人民民主的本质，这是无产阶级政权 的真正人民性所在，也是人民群众对权力监督和行使权力的重要体现。恩格斯深刻地认 识到工人掌握监督罢免权的意义。他在总结巴黎公社的经验时说：“为了防止国家和国 家机关由社会公仆变成社会主人——这种现象在至今所有的国家中，都是不可避免的— —公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给 由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者……”(注：《马克思恩 格斯全集》(第22卷)北京，人民出版社，1965年，第228页。)列宁特别强调罢免权的作 用，认为“罢免权，即真正的监督权”，是“直接、彻底和立即见效的民主原则。”“ 每个农民既派代表参加苏维埃又可罢免他们，这是苏维埃的真正人民性所在”(注：《 列宁全集》(第26卷)，北京，人民出版社，1984年，第316、311、314页。)，“没有罢 免立宪会议的代表的权利，就没有表达人民的革命意志，篡夺了人民的权利。”(注： 《列宁全集》(第26卷)，北京，人民出版社，1984年，第316、311、314页。)为此，列 宁亲自起草了罢免权法令草案，其中规定，“任何由选举产生的机关或代表会议，只有 承认和实行由选举人对代表的罢免权，才被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机 关。这正是真正民主制的基本原则。”(注：《列宁全集》(第26卷)，北京，人民出版 社，1984年，第316、311、314页。)所以，列宁的结论是：实行罢免制是最直接彻底和 马上见效的民主原则；人民群众只有在法律上、制度上确实拥有罢免权，才能真正有效 的监督党政机关工作人员；人民掌握罢免权比起掌握选举权，更能反映人民民主的本质 特征。
马克思、恩格斯、列宁对社会主义权力机构的监督构建了基本的理论框架，对我国人 大监督具有极其重要的指导意义，但由于历史条件的局限，他们对社会主义权力机构的 监督只是宏观的、粗线条的。毛泽东邓小平等中国领导人根据中国的国情创造性地将这 些理论运用于中国社会主义革命与建设，逐步建立和完善人大监督理论。
三、毛泽东邓小平对人大监督的探索
毛泽东继承和发展了马克思主义的监督学说的基本理论，并把它与中国革命的具体实 践有机地结合起来，创造性地提出了通过人民代表大会这种基本形式实现人民民主和监 督政府活动的思想理论。
早在1937年，毛泽东就提出：“国民大会要是真正代表人民的，要是最高权力机关， 要掌管国家的大政方针”(注：《毛泽东选集》(第1卷)，北京，人民出版社，1968年， 第71—72、637页。)。1940年毛泽东在《新民主主义论》中提出：“中国现在可以采取 全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代 表大会的系统，并由各级人民代表大会选举政府。”(注：《毛泽东选集》(第1卷)，北 京，人民出版社，1968年，第71—72、637页。)1954年毛泽东在《论联合政府》一文中 ，全面总结了根据地政权建设的经验，明确地提出了政权建设的“一般纲领”是“应该 采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”只有这样，“才能 既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级 政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民 主活动。”(注：《毛泽东选集》(第3卷)，北京，人民出版社，1968年，第1062页。) 并告诫全党：“只有基于广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代 表会议。”(注：《毛泽东选集》(第4卷)，北京，人民出版社，1968年，第1308页。) 毛泽东认为，要保证人民民主，就必须有监督，“只有让人民来监督政府，政府才不敢 松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”(注：转引自薄一波，《若干重大决策 与事件的回顾》(上卷)，北京，中共中央党校出版社，1991年，第157页。)在他看来， 人民代表大会就是政权工作走群众路线的最重要的形式，也是群众监督政府的基本方法 、基本形式(注：转引自《彭真文选》(1941—1990)，北京，人民出版社，1991年，第2 23页。)。为了保证这种监督方式的实现，毛泽东提出“人民政府的一切重要工作都应 交人民代表会议讨论，并作出决定。必须使出席人民代表会议的代表们有充分的发言权 ，任何压制人民代表发言的行动都是错误的”(注：《毛泽东选集》(第5卷)，北京，人 民出版社，1960年，第19页。)。由此可见，他对于人民(通过人大)监督的思想已经胸 有成竹，而且深信它适合于新中国，毛泽东同志的监督理论为中国人大监督制度开创了 先河。
邓小平同志根据社会主义建设新时期的特点与要求，发展和完善了毛泽东的监督理论 。他在20世纪50年代就指出，我们的国家政权属于人民，全体人民都有权利选派自己的 代表去管理国家的事务，而人民自己则有权通过人民代表大会和其他各种机会去经常监 督国家机关的工作(注：转引自张炜《人民代表大会监督职能研究》，北京，中国法制 出版社，1996年，第4页。)。邓小平一贯强调建立强大的自下而上的群众监督体系，认 为有群众监督比没有群众监督要好，会谨慎一些，可以把群众的积极性调动起来。在改 革开放的新时期，更重点强调了“要有群众监督制度”的新思路。他说，“如果我们不 受监督……就一定要脱离群众，犯大错误。”(注：《邓小平文选》(1938—1965)，北 京，人民出版社，1989年，第258、259页。)而“实行群众监督可以把群众的积极性调 动起来，会提出很多好的意见”(注：《邓小平文选》(1938—1965)，北京，人民出版 社，1989年，第258、259页。)。1980年，他总结国际国内的历史经验，特别是十年动 乱的惨痛教训，明确提出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导 干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控 告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”( 注：《邓小平文选》(第2卷)，北京，人民出版社，1994年，第332、212、261页。)邓 小平还对群众监督的实现途径进行了积极的探索，认为人民群众的监督应具体化为专门 的机构来实施的监督，指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。 ”(注：《邓小平文选》(1975—1982)，北京，人民出版社，1983年，第292、161页。) 在专门的监督机构中，人大监督是最有效的监督。因为人民代表大会是“充分反映群众 意见、开展批评和争论的讲坛”(注：《邓小平文选》(第2卷)，北京，人民出版社，19 94年，第332、212、261页。)。在人民代表大会上“有意见就能提，有气就能出”(注 ：《邓小平文选》(第2卷)，北京，人民出版社，1994年，第332、212、261页。)。邓 小平同时强调，中国有自己的特点，我们只能按中国的实际办事，外国的经验可以借鉴 ，但不能照搬，“我们还是搞民主集中制的人民代表大会制度，西方的两院制不能搞， 西方的多党制也不能搞。”(注：《邓小平文选》(1975—1982)，北京，人民出版社，1 983年，第292、161页。)“在政治体制改革方面，有一点可以肯定，就是我们要坚持实 行人民代表大会制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”(注：《在接见首都戒严部队 军以上干部时的讲话》，载1989年6月28日《人民日报》。)毛泽东邓小平等中国共产党 人将马克思主义监督理论与中国革命和建设的伟大实践结合起来，创造性地构建与完善 了人大监督理论，对我国的权力监督制约体制提供了有力的理论基础和实践指导，具有 十分深远的历史意义。
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