论少数民族流动人口传统节日休假权的法律保障，本文主要内容关键词为：流动人口论文,传统节日论文,少数民族论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.5 文献标志码：A 文章编号：1004-4922(2014)05-0019-06 我国是统一的多民族国家，各民族共同缔造了中华民族的灿烂文化，民族传统节日和其他许多传统民族文化一样，是各族人民生活中重要的内容。随着民族意识的增强，少数民族群众对合法享受传统节日休假的诉求越来越强烈，在民族自治地方这一需求多能得到满足，但是少数民族流动人口的传统节日休假权基本处于权利保护的边缘。本文从推进少数民族流动人口传统节日放假工作制度化、规范化的角度出发，分析问题，提出建议。 一、少数民族流动人口的传统节日休假权 流动人口一般指那类在一定时期内(通常指一年)不改变自身户籍状况，并且离开户口所在地在另一行政区域暂住、寄居或临时外出的人口[1]。与世居或通过合乎户籍管理规定迁移的城市少数民族不同，少数民族流动人口也就是流动的少数民族，主要是指“非当地城市户籍，但在当地从事各种经济、文化活动的少数民族”[2]。 改革开放30年来，随着经济的飞速发展和城市化进程的加快，以务工者为主体的流动人口大量涌入城市，在1993年到2003年的10年间，我国流动人口数量就从7000万增长到1.4亿，10年内翻了一番，超过了全国人口总数的10%，约占农村劳动力的30%[3]。这一数据在2011年将近再翻一番，第六次全国人口普查结果显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口超过了2.6亿人[4]。在不断增长的流动人口中，包括了一部分在语言、宗教信仰、风俗习惯等方面具有鲜明特征的少数民族人口。按照少数民族占总人口的比重8.49%推算，2011年，我国少数民族流动人口达到2207万人。当前，中国仍处于城镇化快速发展阶段，少数民族流动人口的数量还将持续增长。 少数民族流动人口在经济发达地区的迅速增长，除了由于我国长期以来城乡二元结构的禁锢与农村剩余劳动力冲破城乡壁垒后的自发性转移这个大背景外，更主要的是我国在全面建设小康社会进程中促进和加快少数民族和民族地区发展以及少数民族群众追求生活水平提高的动力推动下的人口流动。作为在语言、习俗和传统文化等与汉族迥然不同的群体，少数民族流动人口进入城市后，不仅面临着工作机会等问题，还面临着与城市文化和生活环境的调试以及与其他民族文化的适应问题。与这些生活发展问题相比较，如何享有传统节日的休假权虽然是一个小问题，但也是切实保障民族平等需要重视的一个问题。 对少数民族流动人口传统节日休假权的保护事关进一步完善民族权益保障。少数民族传统节日是民族群体历史文化长期积淀的产物，是民族生活的典礼和仪式，往往有着特定的形式、确定的主题和有民族特色的风俗习惯，这些节日中蕴含着特定民族的历史传统、价值观念、情感和审美方式等丰富的文化内涵。少数民族在传统节日中，通过形式多样的民俗行为，表现特殊的民族认同，彰显民族身份，体现出一种民族自豪感。充分尊重少数民族风俗习惯，保障少数民族流动人口传统节日休假权，可以增强少数民族流动人口对城市的认同感和归属感，从而增进社会和谐。 二、少数民族流动人口传统节日休假权法律保障现状 社会主义法治建设最核心的价值是尊重和保障人权，将权利保障制度化、法律化是依法治国的基本要求。自20世纪90年代末以来，中国共产党始终把法治国家建设和人权保障联系在一起。党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略；党的十六大提出要“尊重与保障人权”，强调社会主义民主政治、法治国家建设和人权保障的关系；党的十八大将“依法治国基本方略全面落实”和“人权得到切实尊重和保障”确立为全面建成小康社会的重要目标内容。党的十八届三中全会《决定》在“推进法治中国建设”这一主题下强调“国家尊重和保障人权”，提出要“完善人权司法保障制度”，从而把人权保障作为法治中国建设的核心目标之一，使人权作为法治中国的价值追求具有了坚实的政治基础和具体的实施规划[5]。基于法治建设和人权保障之间的内在逻辑联系，强调以人权为基本价值目标指引法治中国建设，无疑是法治中国的核心要义，必然会渗透到法制建设的各个环节。 少数民族权利保障不仅是人权事业的重要内容，也是法治国家建设的重要组成部分。少数民族流动人口传统节日休假权的法律保障是指在法律法规中确认少数民族流动人口传统节日休假权，并制定相应的配套措施来保障权利的实现。目前与少数民族流动人口传统节日休假权相关的法律规定存在不同的层面，主要包括中央政府和地方政府出台的相关规定，中央政府层面主要指国务院及国家民委发布的法规或规范性文件，地方政府层面主要指民族自治地方和其他地方出台的相关规定。据统计，截至2007年12月，全国约有38个少数民族节日由当地政府或人大作出了放假规定[6]。 (一)国务院及国家民委有关少数民族传统节日的放假规定 国务院《全国年节及纪念日放假办法》于1949年12月23日发布，历经1999、2007年两次修订，在立法形式和内容上皆有变化，但均明确规定：少数民族习惯的节日，由各少数民族聚居地区的地方人民政府按照该民族习惯，规定放假日期。在国务院规定的基础上，国家民委在一系列法规文件中作了进一步强调，如1979年经中共中央、国务院批转国家民委《关于做好杂居、散杂居少数民族工作的报告》的通知中规定：少数民族的节日，应该受到尊重。民族节日放假办法，按国务院规定执行。对有的民族节日的油、面等供应，可继续执行。1993年8月29日经国务院批准，国家民委发布实施的《城市民族工作条例》第二十六条规定：少数民族职工参加本民族重大节日活动，可以按照国家有关规定放假，并照发工资。 《全国年节及纪念日放假办法》历经1999、2007年两次修订，在立法形式和内容上皆有变化，2007年修订本同样明确规定：“少数民族习惯的节日，由各少数民族聚居地区的地方人民政府，按照该民族习惯，规定放假日期。”也就是说，政府关于少数民族传统节日规定的基本内容没有太大变化，保障聚居区少数民族传统节日休假权的基本精神没变。 (二)民族自治地方有关少数民族传统节日的放假规定 根据宪法和民族区域自治法的相关规定，各民族都有保持或改革自己的风俗习惯的自由，而民族自治地方的自治机关应当保障这一权利的实现。自治州和自治县级民族自治地方的自治机关大多通过颁布自治条例来保障少数民族传统节日的休假权，也有民族自治地方以政府规章和规范性文件等方式来保障少数民族传统节日休假权。 1.自治州、自治县级民族自治地方在自治条例中确定民族节日及休假办法，保障少数民族传统节日休假权。例如《甘肃省临夏回族自治州自治条例》规定：自治州的自治机关尊重各民族的传统节日。自治州内信仰伊斯兰教的少数民族职工、学生，在开斋节放假3天，古尔邦节放假2天。《云南省迪庆藏族自治州自治条例》规定藏历年放假3天。《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》规定，哈尼族“矻扎扎节”和彝族“火把节”，全州干部、职工放假2天。《云南省德宏傣族景颇族自治州自治条例》规定，自治州内各民族的传统节日都应当受到尊重。傣族、德昂族的泼水节和景颇族的目瑙纵歌节，全州放假2天；阿昌族的阿露窝罗节、傈僳族的阔时节，本民族及其聚居区干部群众放假2天。《石林彝族自治县自治条例》规定，彝族火把节放假3天。 2.民族自治地方制定政府规章规定民族节日及放假办法，保障区域内少数民族传统节日休假权。例如，新疆维吾尔自治区人民政府1999年12月14日发布《新疆维吾尔自治区少数民族习惯节日放假办法》，规定肉孜节和古尔邦节为自治区少数民族的传统节日，过肉孜节这一传统节日的各族干部职工放假1天，其他各族干部职工不放假；过古尔邦节这一传统节日的各族干部职工放假3天，其他各族干部职工放假1天。 3.民族自治地方以通知的方式公布民族节日及放假办法，保障区域内少数民族传统节日休假权。例如，宁夏自治区政府办公厅发布了《关于2014年部分节假日安排的通知》，规定：7月29日(星期二)为开斋节，7月26日至30日放假、调休，共5天；10月5日(星期日)为古尔邦节，因2014年古尔邦节在国庆节期间，县及县以上党政机关不再补假，其他企事业单位可补假2天，由各单位自行安排。西藏自治区人大常委会在执行全国性法定节假日的基础上，将“藏历新年”、“雪顿节”等藏族传统节日列为西藏自治区的法定节假日，规定“藏历新年”和“雪顿节”各放7天长假，如果当年“藏历新年”和春节长假不重合，西藏的干部职工就能比其他省区市干部职工每年多享受14天假期。此外，西藏各地区还可根据当地风俗习惯、宗教活动等实际情况，单独制定不同的节假日。 (三)其他地方人大或政府有关少数民族传统节日的放假规定 杂散居少数民族地区地方政府，为了保障少数民族能够享有传统节日休假，常常会由地方政府以批转民族工作部门文件的形式，规定少数民族传统节日的放假办法。也有地方政府民族工作部门以文件或通知形式规定民族节日及放假办法。武汉、深圳、上海等城市，在回族等10个信仰伊斯兰教民族传统节日前，由民族工作部门通知各机关、企事业单位，给回族等10个信仰伊斯兰教民族群众放假[7]。 随着民族法制建设的推进，关于少数民族传统节日的规范更加完善，特别是以地方性法规或政府规章以及其他规范性文件的形式来保障少数民族传统节日休假权。一些地方人大(常委会)制定《(散居)少数民族权益保障条例》规定少数民族传统节日及放假办法，保障少数民族传统节日休假权。例如北京市第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年11月5日通过《北京市少数民族权益保障条例》规定：少数民族职工参加本民族重大节日活动，应当按照国家有关规定放假，并照发工资。《江苏省少数民族权益保障条例》还为少数民族传统节日提供物质保障，规定地方人民政府在少数民族的主要传统节日期间，应当按照国家规定对有关少数民族职工放假并照发工资；对其特需商品的供应，应当作适当安排。而多民族杂居的云南省，则于2009年4月13日拟定《云南省少数民族传统节日放假规定》。根据规定，机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等用人单位的少数民族职工，可享受本民族的主要传统节假日。规定明确，少数民族的主要传统节日放假2天，习惯过两个主要传统节日的，每个节日放假1天。逢农历闰月，则过第一个月的节假日。职工本人应当及时向单位提交本民族自治地方或者聚居区规定传统节日的相关依据，并明确其少数民族传统节日的具体日期。少数民族职工在节假日期间享受与正常工作期间相同的工资收入。单位确因工作需要不能安排职工享受本民族的主要传统节假日的，应当按照《劳动合同法》的规定，安排补休或者给予职工节假日加班补助①。 三、问题反思及对策研究 通过对与少数民族流动人口传统节日休假权相关法规的总结，我们可以看到许多地方立法都规定了少数民族传统节日休假制度，但是其主要针对少数民族人口聚居区、城镇定居少数民族职工等状况，已有的法律规定缺少针对少数民族流动人口的专门规定。本文试从立法主体、休假权制度设计和法定节假日体系的构建三个层面展开对少数民族流动人口传统节日休假的讨论。 (一)少数民族流动人口传统节日休假制度的立法主体 我国民族众多，少数民族流动人口离开聚居地分散流动于全国各地，各民族传统节日种类繁多，而且呈现很强的民族特色和地域特色，由国家统一立法似乎缺乏可行性。因此，从立法层级上来讲，少数民族流动人口传统节日休假权制度应由各少数民族聚居地方根据当地情况和民族特点来具体规定。 根据宪法、地方组织法和立法法的规定，地方立法主体包括省级人大及其常委会以及较大的市人大及其常委会和省级人民政府以及较大的市人民政府，它们分别有制定地方性法规和地方政府规章的权力。立法法对地方性法规和地方政府规章立法事项范围的规定，是我们区分两者立法权限的直接依据。该法第六十四条第一款规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：1.为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。2.属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。该法第七十三条第二款规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定：1.为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。2.属于本行政区域的具体行政管理事项。两个条文第一项都规定为执行法律法规可以立法，但对于人大立法和政府立法的范围没有作出明确界定。第二项规定中的“地方性事务”和“具体行政管理事项”如何理解和区分，也没有作出明确的界定，这就给实际操作带来了困难。 从学理上讲，两个条文第一项称为执行性立法或实施性立法，第二项称为自主性立法。关于执行性立法，即为执行法律法规而制定地方性法规和政府规章，这是地方人大和政府立法工作的一项重要任务。从立法实践来看，在有上位法的情况下，需严格依据授权进行立法，即上位法授权地方人大制定实施细则、实施办法的，由地方人大制定地方性法规；上位法授权地方政府制定实施细则、实施办法的，则由地方政府制定规章。如果没有明确授权，则要具体而论：如果需要从本地实际出发对有关法律进行细化的，原则上应该由地方人大制定地方性法规；如果是国务院制定的行政法规，为保证其执行，一般应由地方政府制定规章，当然地方人大认为必要，也可以制定地方性法规。 关于自主性立法，要正确理解立法法规定的“地方性事务”和“具体行政管理事项”这两个概念，这是区分地方人大和政府立法权限的重要因素。“地方性事务”是指人大职权范围内与全国性的事务相对应的、具有地方特色的事务，一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由国家统一制定法律、行政法规来作出规定的事项。比如，林木发达地区对林业的管理，边境沿海等省份的缉私、禁毒等事项，就属于地方性事务。“具体行政管理事项”，是指在政府职权范围内进行某方面行政管理工作涉及的具体事项。关于地方政府的职权，宪法规定，县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。地方组织法根据宪法作了具体规定。在宪法和地方组织法规定的职权范围内，即属于具体行政管理的事项，省、自治区、直辖市和较大市的人民政府可以制定规章。在立法实践中，具体行政管理事项大体包括以下几个方面：一是有关行政程序方面的事项，包括办事流程、工作规范等。二是有关行政机关自身建设的事项，包括公务员行为操守、工作纪律、廉政建设等。三是不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度，如公共场所(如公园、电影院等)的管理规定，市场(如早市、夜市、超市等)的管理秩序、学校秩序管理规定等[8]。由此可见，“地方性事务”一般指本行政区域内的重大事项，具有全局性、根本性和长远性的特点；“具体行政管理事项”一般指行政管理中较为单一的事项，带有局部性、微观性和应时性的特点[9]。 具体到少数民族流动人口传统节日休假的相关规定，首先，从授权立法的角度，国务院《全国年节及纪念日放假办法》明确授权各少数民族聚居地区的地方人民政府，按照各该民族习惯规定放假日期。其次，地方人大的相关立法，无论是在自治条例还是少数民族权益保障条例中规定少数民族节日，都是从尊重少数民族风俗习惯角度的原则性规定，具体的细化工作，即每年的放假日期的公布和具体放假办法的制定还应当由政府来完成，这属于行政管理中较为单一的事项。再次，民族工作部门是管理和服务少数民族群众的一线部门，但不是地方立法主体，因此，它可以提请政府发布相关放假办法，也可以就放假办法的内容进行专门论证提请政府决定，但发布放假办法还应当由政府进行。从以上分析可见，少数民族流动人口流入地的地方政府应是少数民族传统节日休假制度的规范性文件或地方立法的主体。 (二)少数民族流动人口传统节日休假制度设计 现有的少数民族传统节日休假制度在各地的规定并不统一，在是否放假、放假天数、权利行使保障等方面都有不同的规定。 1.少数民族流动人口传统节日休假权规定的统一性 少数民族流动人口传统节日休假权规定应否统一？对这一问题的回答涉及到两个方面：一是应否在少数民族聚居区过节期间对少数民族流动人口统一放假？二是放假天数是否应与民族聚居区的少数民族传统节日统一？关于少数民族传统节日放假，各地并没有统一规定，一些自治州、自治县作了相关规定，但也有民族自治地方并没有类似规定，如广西壮族自治区人民政府办公厅每年以通知的形式转发国务院办公厅节假日安排的通知，并没有对壮族传统节日进行任何规定②。据了解，在广西很多地方，壮族的祭祖时间在“三月三”，每年的三月三广西各地都会有类似的庆祝活动。之所以不作相关规定，在笔者看来有两个原因：第一，壮族虽然是广西自治区的主体民族，但其人口只占广西总人口的32.88%[10]，没有形成绝对多数，而西藏自治区藏族人口占全区总人口的92.8%[11]，自治民族占当地总人口的比重在某种程度上可能会对民族传统节日的态度有所影响。第二，虽然没有规定相关放假规定，但当地也在以各种形式进行着节日的庆祝，而且当地群众与汉族群众的交往日益增多，很多风俗习惯相互影响，民族融合程度较高。因此，本文认为不应当强求统一规定，而应从各少数民族聚居地的实际出发，如果确有需要，可以由当地民族工作部门提出议案，提请当地政府决定。 关于放假天数和放假范围，各地的规定都不一致，有的是1天[12]，有的是2天，有的是3天，还有的是7天；有的是全区放假，有的只是过传统节日群众放假，还有的在全区放假的基础上，过传统节日群众和其他少数民族群众放假天数有所区分。对此，笔者认为，关于放假天数和放假范围的规定，是各地根据当地的历史习惯和实际情况制定的，在上位法没有明确禁止的情况下可以保持现状。对于有两个以上传统节日的少数民族，应当由当地政府根据实际酌情确定放假天数，既要考虑少数民族习惯，又要顾及到当地放假总天数。 2.权利主张、利益诉求和权利救济机制的建立 关于少数民族传统节日放假，虽然很多地方都规定了相关放假办法，但很多群众不知情，或者是面对不遵守相关规定放假的单位无可奈何，这就需要相应权利主张机制的建立。这里可以借鉴《云南省少数民族传统节日放假规定》的做法，由职工本人向单位提交本民族自治地方或者聚居区规定传统节日的相关依据，并明确其少数民族传统节日的具体日期。 利益诉求机制指的是少数民族群众针对尚未制定相关放假办法的民族自治地方或者少数民族聚居区，如认为本民族主要传统节日需要放假，并且有充分理由，可以通过合法行使建议权，建议当地立法机关进行相关立法。 权利救济机制指的是对少数民族流动人口休假权行使遇到障碍情形下的保障机制。如规定机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位，应当保证少数民族职工享受本民族的传统节假日。对于有关单位不执行相关放假规定，或即使给少数民族职工放假但因此克扣工资收入，或者确因工作需要不能安排职工休假却又不安排补休或不发放加班工资的，由政府民族工作部门、人力资源和社会保障部门予以行政处罚。同时，各单位工会应负责少数民族职工的传统节日休假权利的日常维护。 (三)少数民族传统节日休假权制度在国家法定节假日体系中的定位 尽管历经半个多世纪的变迁，《全国年节及纪念日放假办法》的立法内容与形式都产生了较大的变化，却始终保留了这样的规定：少数民族习惯的节日，由各少数民族聚居地区的地方人民政府按照各该民族习惯，规定放假日期。面对统一多民族国家的现实情况，依据民族平等、团结、互助、和谐的民族关系原则，国家立法为少数民族传统节日休假保留了充足的空间，并且授予少数民族聚居地地方政府较大的自主权来设定和保护当地少数民族传统节日。 由此可见，少数民族流动人口传统节日休假权的保护有明确的法规依据和制度依据，在实际执行之中，少数民族流动人口流入地的地方政府要在深入调研的基础上，制定符合当地实际的办法，确保少数民族流动人口传统节日休假权的实现，使少数民族流动人口在流入地也可以享有传统节日休假权，从而在更大程度上促进民族关系的和谐发展。 ①作为全国拥有世居少数民族最多的省份(6000人以上的世居少数民族有25个)，云南继新疆之后第二个制定政府规章来规定少数民族传统节日放假办法，体现了政府对民族文化的重视。虽然该放假办法并未如期出台，但云南省政府通过制度化、法制化手段来保护少数民族传统节日的尝试值得肯定，其具体规定包括了很多来源于民族工作的有益经验，值得借鉴。 ②2014年1月13日，广西壮族自治区人民政府办公厅发布《关于2014年“壮族三月三”放假的通知》，首次规定自治区全体公民在“三月三”放假2天。这是在充分征求意见的基础上作出的放假决定，反映了各族人民群众对传统节日休假的迫切愿望，也是对以往广西传统节日放假办法的突破。标签：流动人口论文; 民族自治地方论文; 传统节日论文; 中国节日论文; 法律论文; 春节放假论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 少数民族节日论文; 春节论文;