国有企业制度创新：西方的安排与中国的抉择，本文主要内容关键词为：中国论文,国有企业论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立现代企业制度是中国现在和未来若干时期内改革与发展的重点和难点问题。本文试图在描述和分析西方国有企业制度安排创新的动因、环境和模式中，从总体上提出中国国有企业制度创新的模式抉择问题。
一 历史变迁中的西方国有企业制度安排
西方产权学派认为，企业是伴随资本主义市场经济发展而出现的一种替代价格机制以节约交易费用、实现资源有效配置的组织。早期的企业形式基本上是以私有安排为特征的业主制和合伙制。随后，由技术变迁引发的规模经济问题，使股份制企业成为业主制和合伙制的一种替代性安排而流行。进入20世纪，尤其是30年代以后，为克服私有安排所无法规避的外部性、垄断及高风险等问题，一种新的以国有安排为特征的国有企业得以在西方国家大量涌现。
最初，西方国有企业基本严格限定在古典经济理论所指出的私有安排经营困难的公用事业领域。二战之后，西方各国出于安全、经济和市场失灵等的考虑，在凯恩斯的国家干预理论指导下，政府开始涉足国民经济中的重要领域和部门，建立起遍布公用事业、制造业（如钢铁、汽车、造船等）和高新技术产业（如航天航空、原子能等）的国有企业。据国际货币基金组织的统计，截止70年代末，在世界70个市场经济国家中，国有企业资本投资占全国固定资产形成总值的比重平均为16.5%。国有企业的兴起已成为战后世界经济发展的一个重要特征，并在西方国家经济中占有重要地位。国有企业作为一种与私有企业协同配置资源的重要制度安排，在为克服市场缺陷、给私有企业发展提供基础服务，以及贯彻政府经济政策等等方面产生了巨大的社会效益。
历史地看，西方国有企业是通过国有化、政府直接投资和政府持股参与三种方式建立的。它与私有企业在根本制度安排上的区别是：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响，并且拥有不可转让的剩余的索取权。鉴于国有企业的建立有多种方式，因而它在具体制度安排上又有着明显的差异。按照国际货币基金组织的分类方法，通常可以将国有企业的具体安排分为三种形式，即非独立型的国有企业、特殊形态的国有企业、以盈利为主的国有企业。
非独立型国有企业制度安排的显著特征是：财产权利高度集中统一于国家，企业不具备独立的经济地位；从投入到产出的全过程完全按国家指令有计划进行，由国家经营或管制，是国家管理部门的一部分；不存在竞争性和盈利目标行为，企业的财务和会计帐目直接纳入国家预算。这类安排的范围基本局限在诸如国家造币厂之类。
特殊形态国有企业制度安排的典型特征是：财产权利国家所有，企业在经济组织形式上是独立的，但权能不充分，企业的财务和会计帐目至少部分与政府预算有直接联系。资本来源于政府预算拨款，并由政府统收统支（美国国有企业不上缴利润除外），无需自负盈亏。
以盈利为主的国有企业制度安排的明显特征则是：企业是独立的法人组织，除股份全部或部分归国家所有外，具有与私营企业相同的法律地位，按公司法（私法）设立和运营，体现出权能的相对分散。这类企业尽管界定为以盈利为主要目标，不过政府依然可凭借其全部或最大部分的所有权对企业予以干涉。因而，企业自主权也不是完全的，即自主权主要不是体现在财务、人事和投资方面，而是集中于生产、销售和库存领域。
进一步分析，西方国有企业制度安排的原因可归纳为两个：以宏观经济稳定或社会福利极大化为目标的非竞争性的公用事业大多采用国营安排，它主要是诱致性制度变迁的结果；以盈利为主的国有企业大多是竞争性的国民经济重要部门，这在很大程度上属于强制性制度变迁的结果。然而，无论何种原因和形式的国有企业制度安排，其共同的重要特点是：代表公众的国家所持有的剩余索取权是不可转让的。并且，由于国有企业特殊的地位及所处产业部门的特殊性质，其财产是国家预算的产物，使企业往往处于一种委托与代理的复杂关系之中，它主要不是通过市场机制提供制度性服务，而是更多地通过政府行政方式去实现目标。
尽管西方国有企业在其运营几十年的过程中产生了不可低估的宏观社会效益，但如果不能从制度安排上解决剩余索取权不可转让和极端分散化（纳税人都是股东）所导致的激励和约束兼容问题，那么，在把国有企业当作宏观政策工具使用时就难以同时实现矛盾的多元目标，微观的企业效率低下即成其固有的特性。因此，当国有企业微观效率低下给各国政府带来了沉重的财政负担时，它所受到的指责也越来越多，以致西方各国从80年代开始相继进行了国有企业制度创新。
二 西方国有企业制度创新的动因和环境
1、效率是国有企业制度创新的动因。
人们从未怀疑过国有企业的宏观社会效益，然而，国有企业微观效率的低下却是一个不争的事实。研究西方国有企业效率的权威学者普莱克（Pryke）发现：除了民航、 电讯和煤气行业国有企业的效率可能稍高于私有企业外，其它部门或产业国有企业的效率都要低于私有企业。西方国家绝大多数的国有企业几乎都陷入了严重亏损境地，成为各国财政补贴的“无底洞”。与此同时，国有企业普遍存在的道德风险、官僚主义和寻租现象等问题也日益引起了纳税人的强烈不满。在提高国有企业经营效率，克服其内在弊端，减少财政负担，增强企业竞争力等种种因素的诱致下，要求国有企业改革的呼声便渐趋高涨。
其实，对西方国有企业的效率问题不可一概而论。就非竞争性国有企业而言，国有安排的选择旨在使外部性内在化、克服对风险的厌恶和竞争的不完全性，以及促成规模经济的实现。正是制度安排的前提条件，决定它在多元目标面前经常处于两难困境：一方面，要贯彻宏观经济政策，服从和维护社会利益，不能完全或根本无法按市场规则运作，难免会出现低效或亏损；另一方面，要避免财政赤字，收回投资，又必须有私有企业那样的经营条件，如此一来，国有企业又难免会偏离社会目标。基于国有安排下的企业行为必然要受到它们所操作的经济与政治要素的影响，利润最大化规则或目标函数对其不适用。因而国有企业在作为政策工具时所出现的亏损是无可非议的，实际上早在古典经济理论中就已论证了这点。如果国有企业效率低下是经营性因素所造成，那么，效率要求的创新主要是经营方式的变革。
对于竞争性国有企业来说，现行制度安排很大程度上是新制度学派指出的强制性变迁的结果。它之所以效率低下，与其说是经营性因素造成，还不如归因到制度性因素更为恰当。在理论上，当技术条件为既定，交易费用则是竞争性制度安排选择中的核心，理想的制度安排就是能用最少费用提供定量服务的制度安排。除非从某种制度安排转变到新制度安排的净收益超过制度变迁的昂贵费用，否则就不会发生自发的制度变迁。既然现行的竞争性国有企业很大程度上是强制性的制度安排，那么它所需要的组织费用、维持费用以及强制执行这种制度安排所包含规则的费用就会远远高于私有安排和自愿安排。由此决定这种制度安排下的生产效率和交易效率必然要大打折扣。西方80年代以来的私有化浪潮主要即是这个意义上的制度创新。
2、国有企业制度创新的环境。
通常地，社会各种制度安排是彼此关联的，每一种制度安排的绩效都极大地依赖于其他有关制度安排的存在。最初之所以有政府命令和法律介入并实行国有强制性制度变迁，原因是国家欲将它当作社会收入再分配的工具，追求社会福利最大化。同时也认为，与私有企业相比，国有企业在特定行业能更好地克服对风险的厌恶、使外部性内在化，以及获得规模经济绩效。
但是，在早期的私有安排被创新为今日产业象征的现代股份企业制度之后，由于其产权结构不再具有单一持有者的私人性，而是表现出剩余索取权与监督其他要素的权利相分离的特征，从而既实现了剩余索取权与监督权的分离，又使协调活动由专业经理人员在有效监督和激励下独立执行，克服了生产过程中要素所有者的道德风险，极大地提高了协作群的生产效率。与此同时，现代股份企业制度安排也消除了单一持有者制度下的生存与发展缺陷，使大规模生产成为可能，风险的厌恶得到克服。当现代股份企业制度在与国有企业制度竞争中日益显现出绩效的比较优势后，现代股份企业制度安排自然既成了诱致国有企业制度创新的外部动因，同时也为创新创造了理想的环境——完善的要素市场、经理人员市场、劳动力市场、产权交易市场，以及各种观念意识和法制等。
三 西方国有企业制度创新的模式
西方国有企业制度创新的内涵包括：（1）国有企业行为的变化； （2）国有企业与其环境之间相互关系的变化；（3）国有企业环境中支配行为与相互关系的规则的变化。在国有企业制度创新的问题上，西方国家都不约而同地先对国有企业进行分类，以进一步明确界定其行为目标。大体上，竞争性国有企业以利润极大化为目标，非竞争性国有企业以社会福利极大化为目标，并要求提高经营效率。然后，根据各类国有企业与市场环境的关系和特点，明晰企业产权，通过法律重新规范政府——市场——企业之间的支配行为和相互关系。据此，形成了80年代以来国有企业制度创新的各种模式。
模式Ⅰ：国有企业私有化
私有化最重要的内容即是改变国有企业财产所有权的性质，使其成为私有安排。这可谓是西方国家广泛选择的一种国有企业制度创新模式。最早也是最彻底私有化的当属英国，自1980年以来，其私有化总收入达600亿美元，目前仅剩煤矿公司和铁路公司两家国有企业。 有资料统计，自1985年以来，西方国有企业私有化所得总额已达3280亿美元。
西方国有企业私有化的理论逻辑是：伴随制度变迁中市场缺陷被逐渐减少，财产权利的私有安排使得剩余索取权的转让成为可能，有效地克服了协作群生产中的道德风险，企业能更好地依据市场环境的变化去完善组织结构和作出最佳投资决策，消除国有安排中的非效率。
在私有化过程中，西方国家比较一致的特点有：
（1）通过出售国有企业股份的形式变更所有权， 按双方可接受的价格进行直接的现金交易；
（2 ）私有化的范围基本上局限于竞争性行业的国有企业（但英国除外），对非竞争性，尤其是涉及社会公共利益的部门则相当谨慎，以避免出现社会问题；
（3 ）为保证某些关系国家安全和全局发展的企业私有化后的正确方向，国家仍在企业设置一名义而非实股的“黄金股”，依法拥有在企业重大决策会损害国家利益时的一票否决权。同时，对特殊行业的企业产权转让规定了严格的条件和审批程序，严格限制外国的收购；
（4）为防范股份集中在少数人手中而加剧社会收入分配不平等， 制定私有化法，规定私人股东持股不得超过5%， 超过的部分必须卖掉。
西方各国虽然都不同程度地选择了私有化模式，但从实行的结果来看，有些国家取得了成功，提高了效率，而有些国家却并不尽如人意，反而导致了严重的社会问题，如就业状况恶化等。这说明一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效。
模式Ⅱ：国有民营化
国有民营化实质是部分变更财产所有权后重新界定企业产权的一种国有企业制度创新模式。这也是西方国家较普遍选择的模式，其中尤以日本为典型。国有民营化的主要内容是：
（1）将某些国有企业改组为特殊的股份有限公司， 重新界定股份公司的法人财产权（产权），打破由国家垄断经营的局面，强化企业竞争，使企业面向市场自主经营、自负盈亏；
（2）改变企业原来单一国家所有权主体的局面， 在保持国家控股的前提下，尽可能地向社会公众出售部分国有股份，构建企业财产所有权的多元主体，加强对各要素所有者的有效监督；
（3）实行政企分开，转变政府职能， 使政府对企业的管理方式由原来类似于行政的直接管理变为间接管理，企业行为则由公法转为私法来规范；
（4）企业的法人治理结构、财务会计制度、劳动人事制度、 分配制度均与非国有企业相类似，遵循市场运营规则。
从日本80年代初期开始对电信电话会社、国铁会社和专卖会社的民营化改革来看，其成效非常显著。国有民营既保证了企业的国有性质，又减少了政府负担，提高了企业经营效率，还避免了完全私有化可能造成的社会问题。从某种程度上说，国有民营化只是局部的私有化，并未改变国家的控股地位，这就使政府依然能对某些重要部门产生影响。
模式Ⅲ：国有公司化
这种模式的实质是在不改变国有财产所有权的前提下，对国有企业进行现代公司制改造，即组建成国有的有限责任公司或股份有限公司，将多级所有的国有财产委托代理经营。公司化旨在对国有企业实行所有与控制的分离，通过界定公司法人财产权，使企业更适于在不断变化的市场环境下从事经营活动，减少政府的经济责任和负担。
其实，这种模式早在国有企业建立初期即已有之，如意大利的伊里（IRI）公司、德国大众汽车公司等即是。不过在80年代之前， 此模式大多局限于竞争性行业，之后，它几乎被绝大部分非竞争性行业的国营企业普遍采用，因而也列入创新安排之中。
以最为典型的德国（主要是原西德）和丹麦为例，国有公司化的具体安排包括：
（1）实行国有企业财产所有与控制的分离， 创设由公司的股东大会、监事会（董事会）、经理人员所组成的法人治理结构，形成克服经理人员道德风险、减少代理成本的激励和约束机制；
（2）赋予公司法人财产权，自主经营，自负盈亏， 行为接受私法调整；
（3）公司除受所有权约束外，与政府之间不存在隶属关系， 政府无权在法律之外对公司进行行政干预，作为所有者的政府只能以股东身份，按法定程序，即一方面通过选派代表参加股东大会和监事会（董事会）实现对公司的影响；另一方面通过股东大会对公司发展规划和重大投资计划进行审查并作出决定。
国有公司化的最重要特点是所有权不变下的经营法人化和多样化。严格说来，西方各国存在的签约经营、产权经营等方式也可归类为该模式。
纵观西方国有企业制度变迁的历程，我们不难发现，国有企业制度安排是规模经济、外部性内在化、克服对风险的厌恶等客观条件的必然产物，而其创新又是经济发展过程中制度性服务供求发生变动后的必然趋势。
四 中国国有企业制度创新的模式抉择
中国国有企业是在社会主义改造过程中，通过国有化和国家直接投资等方式建立起来的。随后，在意识形态理论的强化下，中国企业制度发生了强制性变迁，国有制度安排几乎遍及国民经济的所有部门，而且基本采用国有国营方式。无可否认，国有企业在中国的经济发展中发挥过重大的作用。然而，1978年以后，当由技术变迁诱致的非国有企业在与国有企业的制度竞争中显示出绩效的比较优势时，人们也愈来愈多地意识到国有企业存在微观效率低下的制度缺陷。于是，中国也开始了一定条件和环境下以承包制和租赁制为主要内容的制度创新历程。
面对国有企业效率的普遍低下，如果说承包制和租赁制都注定只能是种过渡形式，那么，中国国有企业制度创新的模式又该如何抉择？这实际上也是如何构建中国市场经济之微观基础的重点和难点问题。
1、国有企业私有化的难度。
国有企业私有化主要基于这样一种理论推理：国有制度安排中，财产国家所有使得剩余索取权不可转让，在代表国家行使权利的使用者（代理人）权能不完整的情况下，其对经济绩效和其他成员的监督激励必然减少，而国家要对代理人进行充分监督的费用又极其高昂，再加上行使国家权力的实体通常又会为了政治利益偏离利润最大化目标，因而，必须通过私有化，变更财产所有权，才能克服国有企业严重存在的制度缺陷，解决企业经营的效率问题。
尽管从理论上说，私有化是一种可供选择的模式，但在现实中，由于制度的绩效不是孤立发生的，制度创新不可能离开特定基础、制度经营的环境条件和可接受的方式而顺利达到预期结果，所以国有企业私有化在中国将是艰难的。其难度主要表现在：（1 ）意识形态决定中国必然是社会主义公有制为基础；（2 ）私有化在中国必然导致重新分配财产的组织、谈判费用高昂，使创新的预期收益锐减；（3 ）中国市场经济不发达，私有化的经营环境和条件尚不具备；（4 ）易于使人们接受私有化的社会科学知识的储备不足。
由此可见，私有化并非是中国当今创新模式的最佳抉择。事实上从西方一些国家的实践来看，私有化是否与效率提高有必然联系也尚存疑义。
2、可行的国有民营化和公司化。
既然私有化有相当的难度，而制度创新又非与企业产权制度的改革联系不可，那么，既能保证国有前提，又能明确界定产权，进而提高国有企业效率的国有民营化和公司化将是中国现代国有企业制度创新模式的可行抉择。关于这两种模式的主要内容前已述及。这里必须强调的是，在借鉴过程中，首先要根据国有企业的不同特点，区分出哪些属于能以利润最大化为目标的竞争性企业，哪些又主要是以社会福利极大化为目标的非竞争性企业，然后针对国有企业的不同类型，分别选择相应的模式。
一般地，竞争性行业的国有企业可以进行国有民营化的制度创新，而非竞争性行业的国有企业则主要是国有公司化改造。实际上，党的十四届三中全会《决定》所提出的建立现代企业制度也正是这样的创新思路。
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