分税制论点综述，本文主要内容关键词为：分税制论文,论点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制的理论准备已有十年之久，早在1983年理论界就讨论过分税制的问题。1985年，在二步利改税出现不少问题后，又有人提出过分税制的设想和方案。当时，由于经济体制改革的条件还不够成熟，对进行市场经济条件下的规范的分税制无论在理论上还是实践中，仍有很多认识不很清楚。因此，分税制方案最终是由承包制方案所取代。我国自1992年开始，在浙江、辽宁、天津、新疆等9个省市区进行了分税制的试点，并从1994年1月1日起在全国范围内正式实行。这是我国财政管理体制的一次重大改革。为使这一管理体制更加完善，理论界与实际部门的许多同志就分税制问题提出了不少新观点和新思路。现择要作一评介。
一、如何理解分税制
普遍意见认为：我国的分税制理应具有市场经济国家通行做法的基本特征：(1)划清中央政府和地方政府各自的事权和财权。(2)按税种划分中央财政的固定收入、地方财政的固定收入和中央财政与地方财政的共享收入。与此相应，建立中央与地方两套税务机构。(3)中央财政与地方财政的收支活动都是在国家法律制度规范下进行的，地方政府在符合国家法律的前提下，拥有一定的税收立法权及税收管理权限。(4)实行中央对地方的财政转移支付制度，以加强中央政府的财政宏观调控能力。但是，从我国特殊的国情出发，我国实行的分税制，还将保留“包干制”的一些特点，如划分各级政府的财政支出时，保留了包干制下的“基数法”，而不是西方分税制下的“因素法”，等等。
有的意见认为：分税制是按税种划分中央与地方的税收收入及管理权限的一种财政管理体制。其基本内容是：在中央与地方政府之间，根据各自履行国家职能的需要，将现有的税收及其管理权限作适当划分。
另有种意见认为：我国实行分税制，要经历一个由包干制到分税制的过渡时期，因而实行的是一个不完全的分税制，带有新旧两种体制特征。但在性质上却实现了财政体制的根本变革。从这个意认上说，“分税制”是一种新型的财政体制，有时又称为“分税制分级财政体制”。
还有的意见认为：“分税制”作为一种财政体制来看，是就狭义的财政体制而言的。不能按照日常生活对字面的直观理解，把“分税制”的内涵仅仅理解为“分税”或“分钱”。我国的“分税制”还具有与国外不同的一些特殊性，我们实行的是有中国特色的“分税制”。
二、我国实行的分税制的必要性和重要意义。
普遍意见认为：处于我国加快经济发展和改革关键时刻的今天，全面实行分税制财政体制，具有以下意义：(1)这是加快建立社会主义市场经济体制的需要。(2)这是加强国家对经济宏观调控的需要。(3)这是发展市场经济的需要。(4)这是促进结构调整优化的需要。(5)有利于发挥中央和地方两个积极性。
有的意见认为：实行分税制不仅有利于中央集中较多的财力，保持宏观调控能力，也可以较好地体现财权与事权相结合的原则，调动中央与地方发展经济，组织收入的积极性，加强中央财政与地方财政在相对独立的基础上的相互制约的关系。
另一种意见认为：(1)分税制是源自市场经济宏观调控间接化的要求。(2)分税制有助于地区间的公平，这是横向公平，有助于中央与地方征税的分税行为的固定化，这是纵向公平等表现。(3)分税制源自市场经济分级提供公共产品以达到资源最优配置的要求。(4)分税制源自市场经济法制化的要求。(5)国税为主的分税制源于社会主义市场经济集权与分权相结合的国家组织形式的要求。(6)分税制是我国经济配套改革，建立社会主义市场经济体制的需要。
还有的意见认为：分税制改革从现象上看只是中央和地方收入分配形式的调整，由税额分成改为按税种划分，但分税制改革的意义已超出了财政本身。其意义主要表现为三方面：促进统一市场形成，提高资源配置效率；增加中央财权财力，增强中央宏观控制能力；利于重构经济基础，确保政治制度稳定。
三、我国实行分税制应具备的条件
普遍意见认为：分税制出台条件基本具备，同时又有不少实际困难，这就要求我们在战略上勇于推进，大胆突破，在战术上积极稳妥，分步实施。要实行较彻底的分税制应具备一系列条件：第一，正确处理中央财政与地方财政的关系。既要考虑适当增加中央财政实力，又要适当考虑地方利益。在分税制实行初期，中央财政增加的大部分收入应该返还给地方，以保证地方既得财力。第二，正确处理地区之间的关系。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央对地方税收返还和专项拨款，逐步增加经济不发达地区的财力。对地方利益格局的调整应该逐步进行。第三，正确处理统一政策与分级管理的关系。实行分税制后，中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权应在中央。同时，也要赋予地方适当的地方税立法权和支出调剂权。
多数意见认为，除具备上述条件外，还要搞好以下配套改革：第一，加快推进税制改革。第二，加快建立与分税制相适应的税收管理体制。第三，加快行政管理体制改革的步伐，进一步明确中央与地方事权范围，界定政府间的财政分配关系。
有的意见认为：实行分税制，必须对收入和支出进行合理划分；在收入划分上，必须把事关全局的、有利于发挥中央政府职能的和中央宏观调控的税种划归中央；把与地方关系密切的、税源相对分散的、需要地方大力组织征收的税种划归地方；同时，增设地方税种，扩大地方税基，增加地方收入；把中央和地方事权紧密联系的某些税种作为中央与地方共享税，并实行中央与地方分率计征的办法，但共享税要尽可能减少。
也有的意见认为：实行分税制要有许多条件：(1)分税制以明确划分中央与地方事权为前提，需要有一个过程。(2)不宜集中过多。(3)不宜搞“一刀切”。(4)财税体制改革要与其他方面的改革配套进行，尤其要积极推进现代企业制度改革。(5)在实行分税制时，要实行效率优先，兼顾公平的原则。
还有种意见认为：要建立一种适合中国国情的分税制财政体制，应当满足下列主要条件：(1)财政体制及其行为主体不能靠经济利益驱动。(2)中央政府资金调度量不能过大。(3)新财政体制必须与企业隶属关系脱钩，从根本上消除按企业隶属关系划分财政收支的作法。(4)在合理界定财政职能范围的前提下，新财政体制必须保证中央及地方的合理财政收入规模与支出规模。
四、分税制正式运行以来的成效
一种意见认为：分税制体制运行以来，实践已表明，其改革方向是正确的，改革的预期效果日趋显露。这主要表现在：第一，进一步理顺了中央与地方财政关系，调动了各方面增收的积极性，乱减免和越权减免现象初步得到控制，大大减少了税收流失，出现了财政收入空前增长势头。第二，财政的宏观调控功能得到提高，地方热衷于高税产品和产业的观念开始改变，促进了产业结构调整。一些产业结构过渡向税大产品及行业倾斜的地方，开始总结经验，为优化财源结构而准备调整产业结构。
另一种意见认为：实行分税制将省市区财政推向了一个新的历史阶段。首先，从财政发展的状况看，呈现出如下特征：(1)实行分税制后有力地激发了地方加快经济发展的动力，自觉去开源节流，发展经济。(2)积极培植财源，企业所得税划归地方后，各级政府自觉地注重花钱买机制，适度降低企业税负，力求逐步扭转以往那种抽肥补瘦的分配机制。(3)根据市场需求自觉调整收支结构，稳步提高生产性支出，财政收入由片面依靠国有大中型企业向兼顾三资企业、私营企业和个体经济发展，财政抵御风险的能力显著提高。(4)自求平衡转变为自负平衡。其次，从财政改革的基本趋势分析，正在发生如下变化：财政体制开始朝着从宏观上对经济实施“统筹兼顾”的调节而发展，坚持按市场规律的客观要求构筑财政分配关系，兼顾“公平与效率”双重目标，由速度型转向效益型，自我约束力显著提高，并开始探索市场经济下的财政管理方式和手段。诸如，以“两则”为基础全面推行“税利分流”，实行“放开价格——压缩补贴”，调整财力结构，侧重发展第三产业，培植地方财源等等。
还有一种意见认为：实行分税制改革后，财政经济运行机制的内在变化带来的最大效果是两个：其一，实行分税制是规范财政分配关系的根本所在。实践证明，实行分税制可以初步改变现行不规范的财政体制，利用法律形式规范财政分配比例、分配渠道乃至分配范围，逐步将财政分配纳入市场经济的轨道，尊重价值规律，促进平等竞争，使其具有“法制性强，自我约束强，科学性强”等特征，能够较好地稳定中央与地方的财政分配关系。当然也更有利于我们贯彻和落实国家的产业政策，制定中长期发展规划，全面促进生产要素的优化组合，而且也为建立法制化的市场经济奠定了科学的分配关系。其二，分税制优化着整个财政运行机制。深化财政体制改革，不仅仅是体制的重构，更重要的是可以促进财政运行机制的转换。具体而言，分税制规范了收支范围，理顺了各级财政之间的分配关系，有效地提高了财政的聚财功能。并且从宏观上核定了财政分配比例，随其发展会显著提高中央财政的宏观调控地位。
五、当前存在的一些问题
一种意见认为：我国自1994年开始实行的分税制，虽然在规范政府间的财政关系上迈出了关键性的一步，但仍是由财政包干转向分税制的过渡体制，尚不是规范的分税制。其中最主要的问题在于，目前实行的分税制仍保留了较多的一对一的讨价还价的成份，特别是各地按1993年的基数法核定地方财力，来确定对地方的税收返还，遗留着较强的包干痕迹，同时也是对东南部地区利益的让步。
另一种意见指出：据各方面反映，当前存在的实际问题主要有：(1)取消“两金”和预算调节基金，减少了地方应得的“两金”分成收入，加上行政事业单位进行工资改革，要增加很大一笔开支，一些财政困难的地方经不起这“一减一增”，财政困难加剧。(2)这次改革税制，总体上维持原来的税负水平，但税收在地区之间、企业之间转移的现象仍然存在，有的地方和企业税负增加，一些增加税负较多的地区和企业，不同程度地增加了财政、财务困难。(3)一些经营状况不好的企业，在取缔非正常的税收减免、追缴历年积欠税款的压力下，经济状况进一步恶化，企业的困难加剧。(4)一些过去利用银行贷款或通过集资的方式筹集资金搞财源建设项目的地方，在消费税、增值税划为中央税和共享税之后，丧失了以税还贷的能力，形成了无力偿还的债务。(5)一些地方为了提高1993年的财政收入基数，不惜采取各种手段“挖掘增收潜力”，对于一部分非正常的“增收”，有的用于形成本地的后备财力，也有的用于扩大支出。
第三种意见认为：由于这次分税制改革涉及面广，矛盾多，问题复杂，特别是新旧体制还在过渡磨合过程中，问题不可能在短时间内全部解决。必须引起高度重视的问题有：第一，由于主客观条件所限，诸如行政改革尚在进行，中央与地方之间的事权分工范围，还没有得到科学而具体的界定。适用于我国的，核定地方财政收支数量的因素法和标准法尚待研究，新出台的税制依然适应不了分税制需要等等。致使在此次分税制改革中，不得不保留一些旧体制办法和某些变通措施。因此在分税制运作中出现了非规范因素制约分税制效果充分发挥的问题。第二，任何改革都涉及有关方面既得利益的调整，由于利益机制的作用，难免出现改革的阻力。因此，在这次改革中，在体制办法设计上和实施操作中都尽量照顾了各方面的既得利益，以化解可能发生的阻力。然而，从一定意义上讲，改革就是既得利益的调整，改革就必须在一定限度上改革既得利益。舍此也就没有改革。所以，在照顾既得利益问题上，只能以不背离改革宗旨为限，超越此限，一味照顾，就有导致改革流于形式的危险。在当前保护既得利益呼声强烈的情况下，这是一个需要十分重视的问题。
六、积极推进分税制的配套改革和其他政策措施。
普遍意见认为：为了保证分税制改革顺利进行，要加快以下各项配套改革，并采取一些特殊的政策措施：(1)加快政府行政管理体制和机构改革的步伐，进一步明确各级政府的新职能及事权划分。(2)同步推进税收管理体制的改革，建立以增值税为主体的流转税体系。(3)改进预算编制办法，强化预算约束。改变目前由中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。(4)建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度。(5)建立规范的国债市场，做到国债发行经常化，国债利率市场化，国债二级市场需由有关部门协调。(6)逐步推进省以下地方财政体制改革。(7)妥善处理原由省级政府批准的减免税政策问题。(8)改革国有企业利润分配制度。
有的意见认为：新的财税体制，在以下几个方面，有待进一步完善：(1)中央政府与地方政府的事权划分仍待进一步明确。(2)财政收入基数确定方法有待改进。(3)确定基数时的基期选择有一定的负作用。(4)现行税收返还制度还难以成为有效的财政调节制度。(5)国有企业税后利润不上缴，不利于终极所有权对法人所有权的制约。(6)企业所得税仍按企业隶属关系决定划归哪级财政，也极不规范。(7)对省级以下的财政体制没有涉及，有待进一步研究确定。(8)地方税体系尚未形成。
也有的意见认为：分税制改革是财政运行机制的转换，要实现这一转换，至少要完成五个方面的改革：(1)科学而又具体的界定中央财政与地方财政间的职能分工范围；(2)按税种划分中央与地方各自收入范围；(3)用规范的方法核定地方财政支出需要量和应有的收入量；(4)在扩大中央集中财力基础上，实行科学的规范的中央财政对地方财政的转移支付制度；(5)实现中央预算与地方预算分开，税收征管机构分设等等。这五项内容是一个完整的有机体，缺少任何一项或任何一项不按规范要求实施，都会带来分税制改革效果的损失，甚至还会出现旧体制某些弊端复归的危险。
还有一种意见认为：在深化分税制改革中，必须解决好这样两个问题：一是中央政府的财力集中程度及可能性。在发达国家，中央集中的财力比重一般保持在60%以上，如西班牙为90.2%、卢森堡为88.9%、新西兰为86.9%、英国为69.9%、美国为60.1%（1985年的数字）。在发展中国家，中央集中的财力比重一般都在70%以上，即使集中程度较低的韩国和印度，其比重亦分别达到66.7%和53.8%。我国实行财政包干制之后，财力、财权过分分散，1990年地方政府可支配财政收入占到61.8%，1991年该比例又提高到63%，1992年、1993年，中央政府财力更加捉襟见肘，宏观财政调控职能失去财力支撑难以奏效。根据现实需要，中央财权的集中程度应不低于70%。这是因为我国经济发展存在着区域间的极度不平衡，中央政府必须有足够的财力进行转移支付。同时，搞市场经济后，传统的宏观调控手段，如价格确定、物资分配和收入分配等已经市场化，财政调控的重要性突出出来，而它的使用能发挥到多大，在很大程度上取决于中央政府财政收入的多少。但从经济现实来看，要想通过分税制一下子把中央政府的财力提高近30个百分点，几乎是不可能的。所以，即使分税制能够在全国范围内推开，中央财政收入也不会有过快的增长，比较现实的办法是把分税制的实施分段推进。二是事权划分与税种设置问题。事权是划分财权的依据。从各国情况看，中央财力相对集中，而事权却相对分散。按照通常的原则，凡是市场能够有效调节的产品或劳务，由市场进行调节，政府只负责那些不能或不能完全由市场协调的部门或领域。事权以地方为主，有利于各地方政府因地制宜地发展经济，调动地方的积极性。在合理划分事权之后，相应地就是要合理地设置税种，使各级政府都有自己的当家税种，且中央政府掌握最主要的税种。
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