探索有效的国有资产经营体制和方式，本文主要内容关键词为：体制论文,方式论文,国有资产经营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六大报告论及经济建设和经济体制改革时，重点阐述国有资产管理体制改革，将之作为深化经济体制改革的重大任务，这是亮点之处。具体而言，主要有以下四个观点：第一，在坚持国家所有的前提下，发挥中央和地方的积极性。中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，这实际上是强调管理重心下移，扩大地方管理的权限。第二，通过制定法律法规，建立国有资产管理体制，包括出资人制度以及管人、管资产、管事相统一的体系。这其实是目前国有资产管理亟需宏观决策的问题。中央的表态及时明了，必将产生现实效用和深远影响。第三，科学界定中央和地方各自管理国有资产的领域，做到责任明确，为减少代理环节，建立人格化机制奠定基础。同时，要求建立中央政府和省市（地）两级国有资产管理机构。第四，继续探索有效的国有资产经营体制和方式。本文认为，探索有效的国有资产经营体制和方式关键在于处理好以下三方面关系：
一、政府行政管理与资产管理的关系
处理好政府行政管理与资产管理的关系，既是政府职能作用正常发挥的需要，也是国有资产科学营运和合理履行职责的需要。比较极端的做法有两种：一是政府行政系统全部直接管理国有资产，资产同时承担公共服务和盈利性经营双重职能，这是计划经济体制下的运行模式，俗称政资合一；二是政府行政系统与资产活动绝然分离，这一模式被很多人认为是政资分离的必然选择，是政企分开的前提条件。进入市场经济运行轨道，必须摒弃第一种模式已成为不争的公理，眼下似乎只有作第二种选择。其实，第二种选择并非最为理性。无论怎样改革，无论市场配置资源的功能如何增强，竞争机制作用不可能包揽一切，覆盖全社会。社会的公共产品、公共服务必须持续，并且质量不断提高、范围渐进扩大地被提供，这是人类文明水平提升的标志，也是我国全面建设小康社会不可或缺的奋斗目标。当然，公共产品、公共服务并非惟一地由政府提供，各种非盈利组织甚至盈利性企业也可提供（政府利用财税政策鼓励其介入），但由于受利益和财力的制约，满足的程度是极其有限的。如果现代社会的基础设施、严格收费甚至免费的公益项目均由非政府组织提供，难以言明今日社会发展的综合水平和文明程度倒退多少年。我国有些地区如温州早期采用类似的做法至今还留下诸多遗憾。此外，对于一些战略性、稀缺性的资源类产业以及必须垄断专营的项目，政府直接干预是社会稳定、持续、健康发展的保证。这就提出了一个必须探索的课题：政府行政既不能全面直接管理又不能隔绝于资产活动，因为若如此做到“政资分开”“政企分开”，意味着回到斯密在资本主义经济发展初期提出的“看不见的手”，政府扮演“守夜人”角色的年代。出路何在？必须选择新型的有效方式。可供选择的模式有两种：
（一）分类托管。分类托管的前提是分类，即将国有资产处于竞争领域和非竞争领域区分开来，前者由国资管理机构完全依照市场规则进行盈利性操作，后者归属于国资机构模拟操作。所谓模拟操作，其一，国资管理组织属于受托机构，接受行政系统的必要指令。其二，资产投入的组织，虽采取公司形式，嫁接企业机制，运用现代管理方式和手段，置身于市场环境，但不能将盈利视为第一目标。在涉及公众利益关系时，如价格调整，某些经营项目选择必须接受政府行政调控。其三，在企业接受必要干预前提下，采用契约方式，给予利益补偿。政府干预逐渐走上法制化、规范化，并充分利用市场机制的轨道。这样，国资管理机构的下属资产将构筑两大系统，即典型经营类和非典型模拟类，其企业类型也由此决定。两类资产虽然可以交叉渗透，但经营原则不可相互混淆，两者应在充分实现各自目标的前提下资源共享，融通运作。例如，当盈利类企业认定投资非盈利类项目，虽然盈利率不高，但相对稳定、风险少，短期的盈利损失可以通过长期稳定的薄利弥补，就可举资进入。相反，非盈利企业的资本也可通过部分投入竞争类企业获利以更好地发展自身，实现公共利益。
（二）直管授权。所谓直管授权，即政府行政直接管理非盈利资产，如资产归属财政机构，政企之间采用授权方式运作。选择的理念是，既然资产活动服务于社会效益，主要提供公共产品和公共服务或致力于控制经济命脉，平衡经济营运，由政府行政直接调控更为直接、更为有效。国外很多国家如法国、意大利、韩国等，政府行政直接控制国有企业人事权及重大决策权。这一体制下的企业实质上也是模拟企业。在日常经营上，政府行政一般不直接干预，但涉及公共利益的重大决策企业也无完整的自主权。实际上，企业是在政府授权范围内充分利用竞争机制，营运于市场领域。政府与企业之间的关系也是通过契约的方式调节。
我国国有资产营运范围极其广泛，不同区域也有明显差异。从中央政府和一些省市角度看，国有资产活动同时存在竞争和非竞争两大领域。虽然退出一般竞争领域成为今后若干年国有经济结构调整的重要目标，但完全退出竞争领域不仅关系社会形态选择，而且在较长时期也无实际操作的可能。鉴于此，采用第一种方式较为恰当，即建立独立的国有资产管理机构，统一管理处于两大领域的国有资产。因为，既然有竞争类国有资产和国有企业存在，理应脱离政府行政，归属于国有资产管理机构。若再针对非竞争领域国有资产采用直管授权模式，就会出现两种机构同时管理国有资产的局面，不利于统一有效运作。然而，在我国的一些地区，尤其是地、市、县以下区域，随着改革的深化，国有企业的战略重组以及国有资产基本退出竞争领域，少量的国有资产直接服务于公共利益，这时，就可以采用第二种模式——直管授权，而不必再成立独立的国有资产管理机构。
二、资产管理与资本营运的关系
政府行政管理与资产管理关系明确界定后，矛盾的焦点就集中于资产管理内部关系的处理上，其核心问题是，在资产管理中突出资本经营。现实生活中，资产管理并不完全等于资本经营。资产管理是指权利和责任主体对资产活动进行计划、组织、控制、激励等，以达到预期目的的过程。国资管理的基本目的应是：为增进社会总效益，提供必要的公共产品和公共服务；为维护国家安全和政府的宏观有效调控提供财力支撑。因此，盈利行为并非是惟一选择。服从于以上目标的资产管理活动至少有三种类型：保值型管理（保本经营）、盈利型管理（允许在公众承受范围内获取合理利润；进入竞争领域，较大幅度地增值）和亏损型管理（承认合理的政策性亏损，但以控制亏损幅度或减亏为目标）。资本经营则是以盈利、增殖为根本追求的经济行为。实施了资产管理并非表明资本经营（尽管资本经营属于广义上的资产管理）。
如前所述，我国国有资产客观上存在于非竞争与竞争两大领域，与此相对应，必然具有资产管理和资本经营两大体系，即必须将资本经营从大一统的资产管理中单列出来，形成独立的营运系统。
作为一般性的资产管理，其特点是：第一，主要职责是实现社会效益目标，因而公众对资产运作载体的功能、质量评价高于经济效益评价。至少从管理主体的评价标准看，社会效益应居首位。当然，为了正常营运，在公众能承受条件下，收费价格中含成本甚至合理的利润也可进入目标体系，但重点应是加强内部管理，转换机制，降低成本，提高效率。第二，管理主体既可归属于政府行政系统，也可委托独立的国资管理机构。第三，授权管理既可打破行政区划、隶属关系和所有制类型界限，做到多元投资，混合经营，也可按行政系统和区域界区进行。第四，企业具有相对独立的自主经营权益，以契约方式实行经济责任制，但不以典型市场主体、细胞形式参与市场竞争，优胜劣汰。
资本经营恰恰具有以上资产管理对立物的属性。首先，必须以经济效益、盈利作为第一目标，这与其他类资本属性无本质区别，特殊性至多体现为，更注重社会形象、信誉，不以牺牲或损害公众利益为手段实现利润最大化。要求国有资本经营企业更多地承担以牺牲经济效益为代价的社会责任，实际上否定了该类企业经营宗旨和资本属性，将资产管理与资本经营简单地混淆起来。或者说，这依然是用一般的资产管理理念、思路去从事国资经营。如果企业遵命屈从，牺牲效率，最后在竞争中败下阵地，管理者为推卸责任，又从制度上予以否定，对经营者而言，其感受偏离公正的程度远远超过不知内情的社会评论家和理论家。其次，必须由独立的资产管理组织作为管理主体，承担营运责任。这不仅因为政府行政组织参与势必造成政企不分，而且也不利于创造公平竞争的市场环境，甚至难免滋生腐败。独立的资产管理组织虽然承担资本营运责任，以保值增值为经营目标，但这并不等于直接从事资本经营活动，关键在于面向市场，开放地选择经营主体，形成管人、管资产合一的能广泛参与竞争并能利用国际国内两大市场资源的营运体系。再次，必须打破行业、所有制、行政区划等种种人为限制，仅以效益为选择依据。投资主体（资本经营公司）的选择既不受原有行业组织、区域组织身份的限制，也不排斥外来资本甚至是国际资本的介入。管理机构应出色地利用市场机制，营造开放的竞争舞台，让善于从事资本营运的组织竞相表演，采用招投标方式从中选择最佳的出资人代表和授权经营者。最后，资本营运企业必须具有完全独立的生产经营权（包括自由定价权），自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，走现代公司法人治理之路，成为优胜劣汰的市场主体。
近年来，上海、深圳等地建立独立的国资管理机构，实行资产授权经营，开始步入资本经营轨道。以上海为例，自1983年7月建立国有资产管理委员会（内设国有资产管理办公室）以来，逐步形成了国资委、资本经营公司（包括控股公司、集团公司等）和生产经营企业的三层管理营运架构，初步出现了资本经营雏形。然而，从全国各地的整体情况看，独立的资本营运体系并未真正形成。问题源于现行投资公司或资本经营公司大多数由原来的政府行政机构“翻牌”而建立，但症结又不在于控股公司、资产经营公司或集团公司本身，他们也期望真正退出行政系统。同时，也应该看到，通过一段时间的探索，已发生了两大变化：一是公司挂牌后，机构发生了明显变化，不仅由于性质改变（由政府行政组织转为资产经营组织）而导致“皇粮”逐渐失去，而且机构重组也卓有成效。尽管组织类型的设计在各个公司均体现个性特色，但作为资产经营公司与过去行政组织相异是共同之处。有的控股公司为保证运作日臻规范，并能与国际接轨，在机构设计上还聘了“外援”（如原上海机电控股公司聘请了德国的罗兰贝克公司帮助谋划）。二是公司挂牌后，发挥的功能具有明显的变化。保护资产、盘活资产现已成为各授权组织的基本职责。如果说过去主要发挥政府行政漏斗作用，现在的公司领导人则把精力、心血主要用在资产运作上，管理营运好资本已成为控股公司、集团公司的共同要求。
然而，“婆婆加老板”之说为什么依然流行？仅仅是因为议论者对上述明显变化不了解吗？其内在根源就是政府行政未能真正退出资本经营。也就是说，现在的控股公司依然是政府原行政系统直接管束的企业（他们依然拥有“下属”企业的人事权），与过去的区别是现在既管生产经营，又管资本经营。这样，控股公司、集团公司不可避免地继续发挥着行政漏斗的作用。因此，“婆婆加老板”，成为不容否认的现实。要想改变这一状态，真正做到资本独立经营，下一步应致力于创造条件，截断行政与企业传统的直接关系。为此，必须解决面临的三大难点：
其一，政府由直接的指标管理转向综合调控和服务。实施产值的指标管理、指标推动，这是传统的计划经济体制下的习惯做法。只要GDP指标一下达，善于操作落实的就是原政府行政网络。为了确保指标任务完成，这些组织凭借人事上的控制权，层层分解，层层下达，最后“一杠子到底”，既管资本经营，又管生产经营。于是，决不会出现行政退出现象。这样做，显然与政资分离，政企分离的目标背道而驰。政府领导人可能存在这样的顾虑：若不下达指标，该怎样实现经济发展目标呢？其实，既然走向市场，就应该用市场经济的观念看待经济发展。市场经济环境中的经济发展，首先体现为市场占有率、资本回报率，以两率为前提体现经济增长率。因为没有前两率，仅靠统计形成的增长率缺乏经济效益基础，只是表现为“水分”、“虚速”，无法给投资者带来真正的实惠，因而仅是一种计划经济体制下的增长和发展。
其二，强化产权经营理念，增强产权约束，即加快建立资本营运体系的步伐。企业若脱离行政网络，就必须进入产权营运系统，即以产权约束替代行政约束，否则就意味着真空。因此，国有资本营运体系中的责权利机制包括必备组织的设计、责权利界定和营运规制等必须同步确立。从这个意义上看，弱化行政约束，强化产权约束是同一问题的两个方面，不可偏废。
其三，调整权力利益关系，精减归并行政机构，敢于动真格，真正转变政府职能。行政系统与资本经营之间的直接联系一旦截断，政府机构必然趋于精减、重组、归并状态。这是真正的动手术，是深层次的权力、利益再调整。
看来，要使改革进一步深化，不能仅仅在经济体制领域兜圈子，而必须配套展开政治体制改革。在发展社会主义市场经济过程中，如何根据市场经济运行的需要，重新规范政府行为，该退出的退出，该强化的强化，这同样是政治体制改革不可缺少的内容。只有从政治体制的高度来考虑政府职能的转变，改革才有深化的可能。
政府行为的局部性调整可以在局部范围内展开，如精减归并一些并非必要的行政机构或新增某些机构等。即使如此，若动作过大，并且长期下动上不动也会诱发种种争议和摩擦。如果对政府行为作整体性重塑，尤其要割断政府行政系统与经济细胞——企业长期保护的依赖与被依赖，责任无限而又直接干预的联系，就离不开自上而下地对政府机构进行整体性并具有革命性改革，这就构成了当前我国政治体制改革特殊而又艰巨的任务。
之所以必须进行自上而下、整体性的改革，这是因为：第一，政府机构是自上而下的严密的垂直系统，上下对称、功能一致是政府展开行政管理的必备条件。若上级政府机构和功能不变，下属组织通过调整，精减机构，改变功能，收效甚微。不少地方先改革，后复归就是例证。第二，政府职能的调整将直接触及政府领导者及身边人员的切身利益。因为政府行政系统退出资本经营，割断与企业的直接联系，尤其是人事联系，将意味着与此相关联的机构和当事人的权力、利益丧失，因而这场直接触及自身利益的改革依靠各级地方政府自身展开，这是不现实的。即使地方政府主要领导人锐意改革，也会受到攀比机制以及身边人员的阻挠而无能为力。第三，政府机构改革涉及面广、震动大，是一项异常敏感的复杂工程，若改革目标、步骤、力度和时机选择不当，极易带来负面效应，甚至导致社会失去稳定的环境，这也决定了此项改革一般不适合于摸着石头过河，而必须严密设计、精心策划，整体连动。
其实，中国改革的设计师邓小平同志始终认为经济体制改革必须与政治体制改革相配套。1986年6月10日，他在听取经济情况汇报时的谈话中明确指出：现在看，不搞政治体制改革不适应形势。改革，应该包括政治体制改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。他说：“1980年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来。不然的话，机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿”（注：《邓小平文选》第3卷，第160、164、164页。），他一再强调政治体制改革对经济体制改革成果的保障作用。指出：“政治体制改革同经济体制应该相互依赖，相互配合，只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”（注：《邓小平文选》第3卷，第160、164、164页。）。因此，他提出这样的结论：“我们所有改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革”（注：《邓小平文选》第3卷，第160、164、164页。）。邓小平同志的这一论断对于当前如何进一步理顺政企关系，转换政府职能，促进国有资本经营，依然具有十分现实的指导意义。
三、资本经营与市场取向的关系
国有资本经营体系一旦被关注和独立运作后，就有如何提高营运效率的问题，这时资本经营与市场选择的关系就显得尤为突出。营运国有资本同样是从事价值增殖活动，这一基本属性与私人资本运作不应有明显差别。资本的天性是不接受与价值增长相悖的任何政府干预，不着染政治色彩。顺应市场导向，把握转瞬即逝的扩张机遇，追逐价值增殖，这是资本监护人的天然职责。因此，国有资本经营若要取得明显成效，就必须以市场为取向，遵循资本经营规律。
现代资本经营规律至少包括人格化规律、自由流动规律、优化配置规律、规模效益规律和品牌经营规律等等。就国有资本经营而言，最为紧迫的是必须遵循前三大规律。
1.资本人格化规律。资本人格化规律的核心是：出资人利益通过人格化行为得以维护和放大。在企业发展的初始阶段，如个人独资企业和合伙企业，其人格化行为主要通过投资人自身行为去实现。随着社会化程度不断提高的公司制尤其是股份有限公司的诞生，人格化行为则体现为出资人行为和代理人行为的组合，并且代理人行为比重日渐增大，因为股权愈是分散，个人的影响力愈小。尽管代理人行为往往由于内部人控制而难免偏离人格化行为，但出资人为了追求资本流动效益和投机效益，总是予以认可或采用某些防范措施（健全法人治理结构等），尽力减少损失，与此同时，公司制依然成为企业发展的主导形式。值得注意的是，在一些市场经济发达国家如美国常常出现这样的情形：股本资金来源多数是各类基金，而基金的相当一部分是无主投入如公共资金和私人捐献等。这表明随着生产社会化程度提高和企业组织形式的演进，人格化行为的实现形式也在改变，即由单纯的出资人行为转变为更多地依赖代理人行为。就国有资本与人格化机制关系而言，在人格化机制实现的两个阶段（出资人行为阶段和代理人行为阶段）中，第一阶段要么是以政府机构管理形式出现，要么通过授权方式由投资主体去实现。两者比较，后一种形式尽管不比自然人自我维护具有刚性，但也能适应市场运作，如果在投资结构中，允许私人资本同时进入，形成混合型出资结构，公有投资主体人格化功能的某些弱化就能通过私人资本运作而整体强化。人格化机制实现的第二阶段不存在所有制优劣之分，关键在于建立代理人、经营者与企业发展的利益连接机制。
以往实践证明，采用股权联接机制最为有效，实施的必要条件是解放思想，大量尝试，规范运作。依据国际经验，至少可以采用5种方式：（1）干股，即经营管理者获取岗位股份，享有分红权，离岗后自然取消；（2）奖励股份（从购买角度看，属于虚股，因为持有者无须出资；从获益角度看，属于实股，持有者不仅享有分红权，而且拥有净资产分配权和限期转让权）；（3）收益转化股（允许经营者将应得收益按比例转变为股份）；（4）优惠购买股，指企业允许经营者以贴息贷款和延期付款等形式持有股份；（5）期股或期权。通常由经营者在一定期限内（一般3至5年），按照约定的价格购买一定数量的本企业股票或股份。奖励股份和优惠购买股也可采用期股、期权形式。相对于薪金分配而言，股权分配更是着眼于长远激励和约束的分配形式。此外，以上5种股权的前两种无须持股者投入，后3种属于激励性质的购买股。从持股者对企业利益关切度看，购买股关切度更高，因此，在经营者持股结构中，购买股比例愈大，愈有益于建立所有者与经营者利益“捆绑”的长效发展机制。
2.资本流动规律。资本流动规律的特点是：不受国籍、地域和行业限制，自由进出，利益导向。任何人为阻隔都应视为对资本营运规律的违背，甚至是破坏。依此而言，目前国有资本按行业授权经营，条块分割的状态亟待根本改变。可选对策是：第一，终止按行业授权经营的做法，选择不受行业、地域限制的综合性经营公司作为授权对象，并积极培育国内外开放的资本经营竞争性市场，通过招投标方式优选营运主体。第二，对于原控股公司，首先从名称上消除行业、地域概念，形成开放中运作资本的投资主体。以上海为例，目前有上海纺织控股、上海仪电控股、上海电器集团控股等等，使人产生错觉：这些公司只做地域、行业内的资本经营业务，不触及他地区、他行业。同时，又给人以垄断经营资本的信息，强化了条块分割、各自为政的理念。其次，以投资公司功能定位替代控股公司。投资公司经营范围更加广泛，既可以控股，又可以参股，充分体现和展示资本流动的属性。定位于控股公司意味着将下属公司无论何种经营状态均锁定于子公司或分公司地位，不仅限制了下属公司开放运作资本的空间，也给控股公司这一“母公司”背上了“控股”的包袱。实际上，当初使用控股公司标识的背后蕴含着典型的计划经济上下级的控制理念，时至今日，当事人均能理智地面对市场经济、资本经营，变动功能不会引起社会震动，更多地是接受和欢迎，即使局部的抵触也阻挡不住潮流。最后，相互持股、跨行业、跨地区、跨国发展。在日本，法人交叉持股在股份公司中达60％以上，这一做法可以借鉴。通过相互持股可加快各控股公司、集团之间的资本流动步伐，同时，也有利于投资企业分散、优化股权结构，完善法人治理。相互持股的资金来源，一是可以由国资管理机构内部拨转，或换股，或直接划转；二是各控股集团公司利用自有资金参股投资。由于控股集团公司可支配资金较少，因此，当前应以国资管理机构划转为主。第三，面向国内外资本开放投资企业，创造人不分公私、地不分南北，万商云集的资本经营新局面。将国有资本融入开放经营体系，一是有利于降低风险，形成自由进出的环境；二是通过引入资本，引进技术、投资理念、经营体制和管理方式等，提高资本营运质量。当前，针对存在的主要问题，内资开放经营的重点对象应是民营企业和外地企业，凡允许外资进入的领域，民营企业理应获得投资准入权。在对外资开放的过程中，随着外商合资经营兴趣的减弱，融资市场的开放显得更为紧迫。
优化配置规律强调的是：不仅不同类型的资本必须采用相应的产业投入结构，而且同一资本也应选择与之相适应的资本经营结构，如产业资本、金融资本等。就国有资本经营而言，关键在于选准产业投入结构。针对目前我国国有企业量大、面广、规模小的现实（截至2000年底，我国非金融类国有企业仍然多达19万家，其中95％以上是中小企业，平均每个企业占有的净资产仅3000万元。到2001年底，国有企业仍然几乎遍及全部39个工业行业领域），可将企业群体分三大板块操作：（1）第一板块是处于非竞争领域中的企业群体，作为特殊模拟类企业，从资本经营体系中抽出，纳入国有资产管理范围。（2）第二板块是处于竞争领域中的效益型企业群体。也可分两类操作，一是中共十五大和十五届四中全会界定的，处于支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业（这是国有资本经营采用企业形态的主体），操作目标只能是建立现代企业制度，走规范的公司制、有效法人治理的道路；二是一般效益型企业，理应进退自由，市场选择。（3）第三板块是处于竞争领域中的微利和亏损企业。选择的目标是：主动、坚决地退出。当然，在退出的过程中，必须公开、公正、透明和维护职工的合法权益。总之，以市场为导向，通过国有经济的重新布局，使国有资本经营真正体现应有效益，发挥其特有的体制转型和促进社会长远发展的功能。
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