加强外来人口及其人口聚居区的规范化管理——访北京市副市长、北京市外来人口管理领导小组副组长孟学农，本文主要内容关键词为：北京市论文,外来人口论文,领导小组论文,副市长论文,规范化管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：外来人口聚居现象给北京市的城市发展和管理出了一道新的难题，也是一个包括北京人和外来人口在内的全社会共同关注的热点问题。日前，本刊记者就北京市关于这一问题的总体思路、原则和具体实施办法，走访了北京市副市长、北京市外来人口管理领导小组副组长孟学农同志。
为了掌握北京市外来人口的有关情况，1994年11月10日，北京市计委、统计局、公安局、工商行政管理局等有关单位，以普查和抽查相结合的方式对全市外来人口进行了一次调查，现查明，北京市外来人口总数为329.5万人，在京居住的287.7万人，其中城郊区238万人，占 82.7%，相当于户籍人口619.8万人的38.4%，即平均每3个人中就有1 个外来人口。
居住在北京的外来人口中，出现了因地缘、亲缘、职业相同或相近而成片集中聚居的现象，以朝阳、海淀、丰台三区最为突出，如丰台大红门乡的“浙江村”，海淀区魏公村和甘家口的“新疆村”，十八间房的“破烂村”、圆明园福缘门的“画家村”，朝阳十八店的“破烂村”等。称之为村，这个概念不准确，既非自然村，又非行政村，是北京人顺嘴叫出来的。
大量的外来人口进入北京务工经商，寻找发展机会，他们为北京市的建设、为首都的经济繁荣是作出了贡献的。从宏观上看，改革开放以来，大量的农村剩余劳动力向非农业人口转移，农村人口城市化，是现代国家发展的共同规律。大批农民从土地上转移出来，有利于农业的集约化经营，提高农村经济的总体水平。
目前，全国农村劳动力为3.5亿，有1.2亿剩余劳动力作为流动人口流入全国各大中城市。据测算，到2000年，全国农村还将有8千万至1亿剩余劳动力要外流。大量的农民从土地上解脱出来，这是搞活经济的标志，是不可避免的必然趋势。但有两大问题必须引起高度重视：一是盲目无序性，一是政府如何加强疏导工作。中央十分重视流动人口的盲目无序问题，在今年的全国流动人口工作会议上，国务院副总理吴邦国说，如果对流动人口的盲目无序状态长期放任不管，就会影响社会的稳定，就会影响社会主义现代化建设大业的顺利进行，这是一个重大问题。
就北京市而言，大量的外来人口流入城市，在给北京市的经济繁荣和城市建设作出了重大贡献的同时，也给北京市带来了一系列的压力和问题。诸如社会治安、城市负荷、工商税务管理、计划生育、卫生防疫、子女就学等等。以社会治安为例，在今年北京市的刑事犯罪案件中，外来人口作案占56%，集中聚居地占70—80%，其中“浙江村”高达91%。
北京市能吸纳、承担多少外来人口，这是个无法精确计算的问题，但外来人口居住过于集中，所带来的压力和问题就会更加集中和突出。以大红门的时村为例，时村常住人口3988人，外来人口11947人， 倒三比一。在时村居民所出租的6084间住房中，危房、不合法及不合规定的违章建筑达5924间，占97.45%，3724 名雇主之中， 无营业执照者共3376人、占90.6%，搞餐饮开饭店的167户，无三证的125户，占74.8%，育龄妇女4884人，按规定都应在北京或本地办理计划生育证明，但仅4人办了。生二胎多胎的妇女1143人，占已婚育龄妇女的54%。所犯刑 事案件占当地总数的91%，今年1至9月份与去年同期相比，上升了99%。
外来人口居住过于集中，使市政公共设施被迫超负荷运转。在有的地方，电视无法看，电灯像萤火虫，私搭乱盖的违章建筑挤占道路，电线乱拉乱牵，造成了巨大的火灾隐患， 也增添了消防难度。 时村纵深1500余米，消防通道被严重堵塞，最宽的路只可供消防车前进一百米，而这里都是加工服装的，生产原料如晴纶、毛料、皮革和生活用的煤气罐、电炉、火烬都是易燃、高燃物品，万一起火，就是火烧连营，消防车根本开不进去。这里的卫生状况很差，生活、生产垃圾满街都是，六七月份，烂泥二三寸厚，得穿高统靴走路，浙江人爱吃的海蛏蛏壳在路上铺了一层，臭气熏天。暴发、多发传染病和流行病的条件一应俱全。
上述情况说明，对外来人口，尤其是集中聚居地人口进行法制化、规范化管理，已经是刻不容缓、势在必行。
搞好流动人口的管理，首先要加强政府疏导。在对待流动人口的问题上，流出地和流入地在思想认识上是有差异的。在北京市外来人口中名列前茅的省份和地区，有的地方政府将本地人口盲目大量流入北京、在北京集中聚居作为发展经济的经验来加以推广，甚至将如何向外地转移农村剩余劳动力、转移多少列入当地政府的规划。流入地的乡、镇和本地农民也从狭隘的经济利益出发，大量的无序地接纳外来人口，这样，流动人口就成了流出地政府与流入地政府之间的行为。因此，在对待流动人口的问题上，双方政府需要从宏观上达成共识，流出地政府要多从本地实际出发，加速小城镇的建设，以促进本地经济的发展；流入地政府要搞好服务，为外来人口办好窗口，让其产品销售有场地、有店面、有柜台。现在北京市的外来人口中，有人将生产加工点也建在北京，这样做原因有二，一是成本低，二是钻了管理的漏洞，无照经营，不交、漏交、甚至拒交税费。从成本来说，北京市今年用于公共事业和粮油副食和其他方面的补贴高达78.9亿元，仅公共交通就补贴16.5亿。如此沉重的负担，北京背不起，得逐步减少。因此，有关收费要逐步提高。这样，外来人口在北京从事生产加工的成本必将提高，大都市的成本必然高于农村，这是铁律。而偷漏税费的现象必须杜绝，这是起码的法律常识和管理要求，大红门乡去年工商税收为600万元，今年仅为100多万元。正是由于偷漏工商税，外来人口的产品可以用低价格的优势在竞争中取胜。而随着管理力度的加强和规范化，这种不正常的优势必将不复存在。
为了加强对外来人口的管理工作，今年4月份，本市建立了市、 区（县）、镇（乡）外来人口三级管理的常设机构，市政府成立了外来人口管理领导小组，由张百发副市长和我分任正副组长，成员有公安、工商、税务、计划生育、教育、卫生等职能部门的副局长。我们对外来人口规范化管理的总体思想是，遵循“宏观控制，综合治理，加强服务，依法保护”的宗旨，以一个条例和10个管理规定为法律依据，按照三个有利于的原则，运用三个导向，将外来人口的管理工作纳入法制化管理轨道。
搞好立法工作，将流动人口纳入法制化管理的轨道，这是搞好外来人口管理工作的前提条件。前些年，北京市相继制定和颁布了一系列关于流动人口管理的法规，但随着形势的发展，这些法规中的有些内容已不适合当前的管理需要。今年，北京市制定和颁布了《外地来京务工经商人口管理条例》和10个管理规定，管理规定涉及户籍、租赁房屋、治安、务工、计划生育、集贸市场、家庭服务工作、目标管理责任制、服务费征收10个方面，其它相关的管理规定正在研究制定之中。本市对外来人口的管理工作，将按照上述条例和规定依法实施。切实做到保护合法、取缔非法、打击违法。
所谓三个有利于是：有利于社会主义市场经济体制的建立，有利于经济和社会的协调发展，有利于发挥首都的功能和性质。
所谓三个导向，一是经济导向，对于那些为北京市的经济发展作出了贡献，其经济行为和工作性质又符合北京市经济发展需要，且长期居住北京的外来人口，我们鼓励他们在北京发展；二是素质导向，对北京人口要有素质要求。目前，绝大部分外来人口集中聚居区的人口素质偏低，文盲和小学以下文化程度者占一半以上，这和首都的人口素质要求不相称；三是社会规范导向，超计划生育，有违法犯罪前科，有劣迹的外来人口，不适合留居北京。
上面所说的，是宏观管理思路，在具体实施工作中，我们将循序渐进，按照中央“因势利导、加强管理、宏观控制、兴利除弊”的指导思想，把工作切实做好。
首先，对外来人口进行总量控制。按照北京市的城市负荷和总体发展规划，北京市目前最大负载只能承担300万外来人口。 我们将依据这个总量，进行清理整顿，尤其对于严重超过公共基础设施负荷的外来人口集中聚居区，要把外来人口控制到负载量允许的范围以内；
其次，搞好外来人口的登记造册工作，这项工作已经展开，工商登记工作尤为重要。现正对外来工商户进行重新登记，重发、补发营业执照和经营许可证。据统计，在北京市的流动人口中，仅7.8万户， 约14万人有个体工商执照。这次对那些符合条件的一律办照，不符合条件的坚决取缔；
加强对外来人口聚居地的市政管理和组织管理。要清理、拆除违章建筑。先规范院内的，对院内的建筑要做好清理整顿工作，对违反规定，私搭乱盖的违章建筑要坚决拆除。再管好院外的，先从公家入手，先拆除那些“公”字号违章建筑，再动私人院外的。在组织管理方面，一是聚居地所在的乡镇、村要搞好行政管理，二是各级外来人口管理机构要强化管理工作，三是外来人口的自我管理。现在，已有一些外来人口聚居建立村、院性质的自我管理组织，这类组织要纳入当地行政、外来人口机构的管理范围之内。
搞好服务，是搞好管理工作的重要环节。在本市的市政规划中，计划在大红门为温州人办一个相对集中的服务窗口，让其在窗口里从事经营活动，资金从外来人口中集资一点，流出地政府拿一点，银行贷一点。
上述工作，是必须在近期完成的当务之急，是实现规范化管理的必要条件，今后的工作，要按照市场经济的要求来进行，这需要流出地和流入地政府之间的协调配合。就北京市而言，要搞好劳动力市场中介机构的建设，各用工单位的用工需求到中介机构登记，由中介机构将信息汇总之后，向外地发布，流出地要及时了解北京市的用工，通报本地的劳动力信息，以便北京市搞好接纳工作和劳动技术培训。
总之，外来人口的规范管理，是一个深入到方方面面的系统工程，需要全社会的协调配合，共同努力。人们常说，北京是全国人民的首都，生活在北京的居民，无论是常住人口，还是外来人口，都是中国公民，都有权过上文明、尊严的生活，都是责任为把首都建成环境优美、生活方便、秩序良好、经济繁荣的文明城市而尽力。