当代中国行政法（学）的两大主题——兼答王锡锌、沈岿同志〔1〕，本文主要内容关键词为：行政法论文,当代中国论文,同志论文,两大主题论文,兼答王锡锌论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就当代中国行政法现状（主要是立法状况）而言，我们可以毫不夸张地说，它在量和质上都达到了一个史无前例的程度（如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等的出台）；我国的行政法学研究也呈现出前所未有的兴旺景象。但是，我国的行政法及行政法学也面临着若干值得深思的问题。笔者以为，当前的行政法和行政法学研究应解决两大问题，即法律与行政权力的关系、法律如何处理各种利益关系（即法律与利益关系的关系）。如果对此两大关系不予理顺、或者以其中的一种关系取代另一种关系以及关系处理上的失误，都会导致我们在行政法治方向上的迷茫。笔者以为，在法律与行政权力的关系上，是法律控制权力；在对待各种利益关系上，总体上说是法律协调（或整合）利益关系。
一、法律与行政权力
基于行政法所赖以存在的先决条件（民主宪政、法治和行政组织体系）与客观基点（行政权）的认识，〔2〕笔者以为， 行政法是关于行政权的法，其中主要是关于行政权如何行使及对其不当行使的救济的法。因此，从法律与行政权力的关系这一视角来认识行政法的话，笔者以为，行政法就是控制行政权力的法。在这里，法律控制权力，绝不仅仅是限制，限制只是控制的一种具体方式。为澄清以往人们认识上的欠缺，我们有必要还控制之本来面目。
（一）法律控制及其必要
控制是一个中性词，它既包括正面的鼓励和引导也包括告诫和限制。法律控制作为一种社会控制形式，具有其特殊的控制力量和控制效力，它体现着国家的控制。它是指对社会关系进行法律制约和调整，以建立和维护稳定的社会秩序的过程。它是对社会关系实行全面的法律调整的过程。因此，不能简单地把法律控制理解为只是对违法行为的防范和制裁，它还包括调节、发展和建立新的法律关系的过程，其主要功能大致有三个方面：指示人们行为方向；规定和调整各种社会关系；规定法律责任和法律制裁以及诉讼程序从而警诫和防范违法行为。〔3〕
行政法同其他部门法一样，也应具有控制的内容和功能，它着重体现为对行政权行使的控制。这种法律控制是种全面、综合的控制而不只是对行政权的限制，也不只是旨在捆住行政权行使者的手脚而使其动弹不得。法律控制行政权的目的是双重的：一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵犯；另一方面则是使行政权能有效地运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。因此，在对“控制”的理解上，切忌等同于“限制”，它不只是对行政权力行使的限制，还应包括为权力行使者指明方向、提供行为依据和确立行为标准等内容。
法律与行政权力的关系不是权力与权力的关系，也不是权力凌驾于法律之上，而是法律高于行政权力、法律支配和控制行政权力。这种关系是不容我们有任何怀疑的。这主要是因为：
其一，权力运行秩序的要求。秩序是法律的首要价值目标，法律存在的直接价值就在于建立和维护秩序。行政法既然是有关行政权的法，因此，它必须首先考虑建立一种权力运行的有序状态，以防止行政权力的失控或异化。如果行政权力无规则、无秩序地运行，势必对人民、对国家和社会都构成一种威胁和破坏。“在现代民主社会，法之存在的重要意义，就在于通过规定掌握不同权力资源的各个主体的权力界限、权力的配置、权力的社会结构、（单向或双向的）权力关系、权力的组织和协调、权力运行的起点和终点，建立权力运行秩序，即使权力运行规则化、制度化。”〔4〕根据我国宪法规定， 国家的一切权力属于人民。可见，人民是行政权力的所有主体。但是全体人民不可能直接行使国家权力包括行政权力，直接管理国家事务，因此，人民通过人民代表大会组织政府来行使行政权，通过宪法和法律赋予政府及其他行政机关行使行政权。这样就产生了权力的所有权与权力的行使权之间的分离，即人民是行政权的所有主体而行政机关是行政权的行使主体。这种权力的分离，如果不通过法律对权力行使者进行有效控制，权力就有可能失控或者发生异化。所谓“失控”，是指权力不是按人民（权力的所有者）的意志行使，而是按权力行使者的意志运行，权力的行使不符合权力所有者的要求，不受或者无法受权力所有者的控制。所谓“异化”，是指权力在运行过程中发生异变从而不利于权力的所有者。
其二，公共利益和公民权益保障的要求。行政权在行使过程中，必然要发生行政权力行使主体与公民之间的关系。在这样一个关系中，一方面，行政权的行使者一般来说是公益的代表者；另一方面，行政权又与公民的权益密切相联系，它可以直接影响公民的权益。如果行政权的行使一旦偏离正轨，无论是对公益还是对公民的权益都会产生侵害。因此，为了防止行政权的行使可能产生的负面效应和侵害后果，必须为行政权的行使确立规则，铺设轨道，使行政权永远在法的范围内正常运行而不致对公共利益和公民个人的权益产生侵害。
（二）法律控制的内容
一般而言，法律对社会关系的控制是双向的，即对法律关系主体双方的控制。行政法的控制虽然说也应是对法律关系主体双方的控制，但在对双方主体的控制上，它应有主次之分，它更多地应是对行政权行使主体一方的控制（是“治吏法而非治民法”），即这种控制更多地具有单向性。这是由行政权的本质特征以及行政机关（及其他行政公务组织）在行政法律关系中的行政主体地位所决定的。法律对行政权的控制表现是多方面的。在这里，我们主要从法律规范的角度来阐述法律对行政权控制的方方面面。因为规范本身就具有控制的意义，控制始于规范的预期要求，保证实际的行政活动与行政法规范所确定的行为模式和要求相符合，就是控制的直接的目的。行政法规范的控制，既包括对行政机关予以正面的引导，示之以如何行为，还包含对行政机关的命令、禁止以及对违法的制裁。
1.权限规范的控制。法律通过赋予行政机关或者其他行政组织以一定的行政权及明确其权限范围来控制行政权的行使，从而使行政机关在法律所许可的范围内进行活动，否则越权无效。法律在授予行政机关进行活动的权力时又为其设定了一定的范围和限制，授予权力本身就是一种法律控制方式。〔5〕这方面的控制具体体现在：其一， 赋予或授予行政权。只有先解决行政权力的归属、行政权力的大小与范围、行政权与其他国家权力的分工等问题，才谈得上行政权的行使问题。而行政权并不是政府或者说行政机关所固有的一种当然权力，也不是一种事实性的权力，它必须要通过宪法和法律的赋予、授予或明确，否则行政机关不得享有和使用任何一种权力。因此，行政权是一种法定的权力。其二，确定行政职权与职责。除了赋予行政机关以行政权外，法律还须考虑各级行政机关在国家行政管理中所处的位置、它的活动范围和领域等因素，对行政权作出明确具体的规定，将行政权具体化为行政职权并明确其相应的职责从而使行政机关能够有效履行行政职能。这些方面涉及到：各级行政机关的职权范围和相互间的职权划分、行使权力的程序、不同管理层次机关的权力与责任大小等内容。
2.组织规范的控制。这方面的法律规范往往是对行政权力的行使主体的要求。主体是权力的构成要素，行政机关是行政权力行使的主要担当者，此外还有其他行政组织。如果权力主体自身都不合理、不完善或者内部规则混乱，又岂能有效地行使行政权。因此，行政法往往要对行政机关及其他组织的相互关系、内部结构、公务员职位以及它们作为行政权力主体的资格、条件等作出规定，从而使之成为有效、有活力的行政权行使主体。
3.行为规范的控制。法律必须能用来指导行为，而行政权的行使即表现为行政活动（或行为）。行政法主要是关于行政权如何行使（即行政机关如何做出行政活动）的法。因此，行政法通过行为规范对行政权的控制应是行政法控制的主要内容。行为规范的控制，包括行政实体规范和行政程序规范的控制，行政法通过这两类规范为行政行为提供行为准则、确定合法行为标准，从而使行政机关能够有法可依并做到依法行政。行为规范的控制具体表现为：
其一，提供指导。行政法应对行政权的合理运行规律有一个正确的反映和体现，通过对行政权运作规则、行为原则的规定，为行政机关行使行政权提供行政指南和准则。在行政权的行使中，可能既有现成的规则，也有尚无规则可循的新情况，对新情况行政法可确定各种原则，以便行政机关及其他行政主体在只有较少规则或无规则的场合下正当地运用行政权。
其二，确立合法行为标准。行政法应为行政机关明确地规定行为尺度，具体地规定行政行为的条件、范围、限度、方式、程序等，从而使行政行为保持在合法、合理的范围内。行政法律规范针对各种情势的要求和不同的行政行为的特点往往作出不同的规定，设定不同的行为模式，如自由裁量模式、强制模式、依章行事模式等来控制行政机关的行政行为。任何一种行政行为都有相应的标准、适用前提和条件、一定的程序等，行政行为必须符合这些法定的要求。
其三，制裁违法行为。通过法律制裁和法律责任控制行政行为，避免和减少行政违法和侵权，从而保障公民组织的合法权益不受行政机关的违法侵害。行政法既然要将行政行为限定在合法的范围内，就必须涉及到对违法及不当行为的防止。由于各种因素的影响，行政违法或不当是不可避免的。行政机关的违法不只是对法律规则的破坏，而且还会侵犯到公民的权利和利益。因此，有权力就应有责任，对行政机关的违法行使行政权的行为绝不能听之任之而必须予以法律制裁。否则，违法侵权的现象就不可能被阻止，公民的权益就得不到保障。行政机关及公务员的法律责任主要有赔偿责任、惩戒责任、补偿责任、改正违法行为的责任等。
4.裁判规范的控制。裁判规范又称审判规范。它是有关机关或者人们对一定行为作出评判的依据和标准，旨在解决和处理纠纷。在行政法中，一般而言裁判规范并不直接针对行政权的行使作出规定，但这种规范对行政权的行使却起着一种监督和制约的作用。
二、法律与各种利益关系
法律对社会关系的调整，法律对公正、效率、民主和秩序等的追求，无不包含了对利益的确定和保障。“统治阶级把法律作为社会关系的调整器，在目的上绝不会仅仅把法律作为防止违法的工具。任何统治阶级总是力图以法律为工具最大限度地实现自己的利益，并推动自己利益的进一步丰富和发展。”〔6〕当然， 这种统治阶级的利益并不能简单地理解为公共利益或者个人利益，而是一种总的利益和整体利益。在当代中国，不同的利益阶层和利益主体，有着不同的需求，利益呈现多元化和复杂化；同时随着经济关系的变化和发展以及改革的深化，利益冲突也相应地加剧。面对此种利益关系现状，法律必须予以协调，以实现法律秩序和最大限度地保障各种利益。
（一）利益关系范围
行政法同其他部门法一样，对复杂的现实利益关系问题也应发挥调节作用。民法可以说主要是调整私人之间的利益关系，而宪法更多地是考虑构成社会整体的人民的利益而不是个人利益，〔7〕那么， 行政法调节的利益关系范围我们应如何理解和把握呢？笔者以为，行政法面对的利益不是一种简单的公共利益与个人利益间的关系，而是多种复杂的利益关系——公共利益（公益）与个人利益（私益）、不同的公共利益、不同的个人利益等相互间的利益关系。〔8 〕确定这种利益关系范围，主要是基于如下理由：
其一，法律上的权利义务是基于利益关系的考虑而设定的，因此，对权利义务关系的认识应深入到其背后蕴含的利益关系。权利与利益具有十分密切的联系和关联，但并不能以此将二者等同，对权利主体来说，权利是一种利益或必须包含某种利益，而义务则是不利或负担。但是，“权利只是利益的表现与获得利益的手段，而不是利益本身。 ”〔9〕而且，也并非所有的利益都是权利。法律为公民或组织及国家机关设定一定的权利，这只是一种表象，法律为什么对不同的主体规定不同的权利（或义务），其原因则是法律背后的利益及其利益关系。因此，在对行政法的理解上，我们不能局限于行政法是关于行政机关与公民或组织间权利义务（人们往往简称为行政权与公民权）的法律规范。行政机关与公民间的权利义务的确定是由现实的利益关系所决定的，我们对行政法的探讨应更进一步地面向现实中的复杂利益关系因素。
其二，行政机关与公民（或者说行政权与公民权）间的利益关系并不只是公共利益与个人利益的关系，它们之间存在着复杂、多重的利益关系。有人认为，“由于行政机关行使行政权力的目的在于推行公共事务，现代政治理论已将其列为公共利益的（但不是唯一的）代表和维护者，因此，在行政机关和相对一方关系的背后则涉及公共利益和个人利益的关系。”〔10〕（这也是“平衡论”者展开论述的基点，笔者以为这是“平衡论”者对问题认识的高明之处。）但是，在现代社会中，随着行政的扩大化和复杂化，认为行政机关与公民（或组织）间的关系是涉及公共利益与个人利益的关系的观点未免过于简单化。我们承认，它们之间的利益关系包含了公共利益与个人利益的关系（而且是种基本的利益关系），但行政法律关系所涉及到的利益并不只是这种二元化的关系，它有可能涉及到多重的利益关系。现代行政既有公权力行政与私经济行政（国库行政）之分，还有干预行政、给付行政和计划行政等，〔11〕多元化的行政，必然体现多元化的利益及利益关系。正如台湾学者董保城先生所表述的那样，“过去以干预行政为导向的行政管制，最多也仅涉及行政机关与单一私人，在公益与私益衡量二元化对立之讨论，如今，行政法律关系转趋多样化、多元化如：大型工厂、垃圾掩埋场等设立除涉及设立申请人与主管行政机关之外，还包括相邻之居民、其他利害关系人、环保团体与其他相关主管机关，行政机关所面临（的）不再是单一的私人，而是复杂多元的当事人与利害关系人。”〔12〕
行政法上的利益关系具体表现为如下几种情况：一是公共利益（公益）与个人利益（私益）关系，如行政处罚背后的利益关系（行政机关对违法者实施处罚是为了维护公益，同时又是对受处罚者个人施加的不利）。在公益与私益关系上，并不只是公益对应于单个的私益，它还可表现为公益与多个私益的混合关系，如某项行政行为对一方是授益性的而对另一方或者利害关系人则可能是不利的，这种情况就涉及到一种利益混合关系。二是公益间的关系。公益及其公益间的关系是多种多样的，有整体利益与局部利益的关系，有局部利益与局部利益的关系，有不同部门的利益关系、不同层次的利益关系等等。由于每一个行政机关都行使着一定范围内的职权，它们分别代表了一定的公益，由此，在它们之间就可能构成两种形态的利益关系：冲突或一致。三是私益间的关系。行政机关的活动有时代表公益，有时则可能既体现公益又体现私益（是二者的综合），有时就并不一定是公益的代表者，它也会维护一定的私益而进行活动从而产生一种私益间的关系。私益间的关系，还包括因行政权的行使而在不同的私人间发生的私益关系。
（二）法律整合各种利益关系
“任何权利主体的正当利益，无论是个人利益，团体利益还是公共利益，都必须受到社会的尊重和法律的保护。任何主体以非法形式侵害了其他主体的正当利益，都必须承担起相应的法律责任。”〔13〕但是利益关系往往表现为冲突与矛盾，在此种情况下，法律应如何解决它们之间的冲突呢？对此不同的国家在不同的时期往往有不同的价值取向和原则。或者主张公益优先、或者认为私益至上或者使两种利益让位给社会利益。面对复杂的利益关系，行政法应作出何种之策呢？总的来说，行政法应协调各种利益关系，使之有机地统一起来，在尽可能的范围保护各种合法利益。对于法律的这种协调，笔者姑且称之为“整合”（由于思考的不成熟，目前暂以“整合”一词概括之）。行政法对利益关系的整合，笔者以为，可以从三个方面来概括：
其一，保障公益。公益体现了人们的一种整体利益要求，法律必须保障公益的实现。因此，法律必须通过相应的权利义务规定来达到公益实现的目的。法律具体规定行政机关为实现国家职能、促进社会的进步等方面的权利义务，这种权利义务的设定是与其所处的行政主体地位和行政的需要相一致的。
其二，保障私益。为了保障私益的实现，法律赋予了公民（或组织）相应的权利以便其实现和保护自己的利益，同时，也规定了行政机关保护公民利益的职责。而且，为了保障公民的利益不受行政机关的侵犯，法律还规定了相应的救济权利，以便其在利益受到侵害的情况下获得补救。
其三，权衡各种利益。当各种不同利益主体的利益不一致时，就需权衡各种利益从而做出最佳选择。对各种利益的权衡，不是绝对地对某一种利益优先，而是综合衡量各种利益因素，使冲突的利益最大限度地保持其效力。以行政违法行为为例而论，行政违法行为本身就是一种具有“公害”的行为，是对公共利益的破坏与侵害，理论上来说所有的违法行为都应撤销，但具体涉及某一行政违法行为时，还必须权衡该行为与其他公益、私益的相互关系。例如《联邦德国行政程序法》第48条规定：对于某些授益的违法行政行为（给受益人提供金钱或实物给付）不得撤销，“但以受益人信任该行政行为的存在，且此信任在权衡撤销该行政行为的公益情况下值得保护为限”；“违法行政行为得撤销的，行政机关依关系人申请，得补偿关系人因信任该行政行为而遭受的财产损失，但以在权衡公益之情形下，其信任值得保护者为限。”〔14〕
对公益与私益关系的协调，应以公益为基本出发点进行权衡。原则上说，公益应优先于私益，但并不是公益绝对地优先于私益，也应尊重私益，从而求得两种利益的共存与发展。当私益不得不让位于公益时，也应对私益受损者予以相适应的补偿。
在不同的公益关系上，法律的协调也应是全面考虑，其中重点是公益中的总体利益、整体利益、基本利益，并兼顾局部利益、部分利益和一般利益。如《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》（1992年）第4条规定， 行政机关处理相互间关系时必须做到“在行使自身职能时，权衡相关的总体利益，以及那些具体委托给其它行政机关的利益”。〔15〕就整体利益与局部利益的协调来说，应强调局部利益必须服从整体利益，以整体利益为出发点，不能脱离整体利益片面强调局部利益。同时，整体利益也要尊重局部利益，不能因为整体利益而忽视局部利益的存在及其要求的合理性。就局部利益与局部利益的协调来说，也必须以整体利益作为局部利益之间协调的基础，不能脱离整体利益而片面考虑或过于计较局部利益，更不能用牺牲整体利益的办法来满足局部利益。
对不同的私益关系，法律应在基于公益的考虑之上来协调私益间的冲突。即将私益结合公益来权衡从而作出取舍。不能为了私益而牺牲公益，也不宜完全撇开公益谈私益。在此基础上，还须进一步权衡和比较不同的私益。如在日本，对于涉及多方利益主体的授益性行为，原则上更多地考虑到行政行为的利害相关人。“对行为的相对人来说是授益的，然而对第三人则构成权益的侵害，反之，对相对人来说是负担的，然而对第三人则构成利益，在这种所谓双重效果的行政行为的情形下，有必要进一步对相对人的权益与第三人的权益进行比较与衡量。而且在第三人的权益被认为处在优越的情形下，应撤销前者的行为，而撤销后者的行为，原则上要受到限制。”〔16〕
三、几点答复与说明
《商榷》一文是对笔者所撰《关于行政法理论基础若干观点的评析》一文的回应，这种回应既是“平衡论”者论证之需要，也促使笔者对一些问题作深入地思考。
（一）“平衡论”者值得考虑的几个问题
笔者认为，“平衡论”者对“平衡论”的阐述，有以下问题是还需要进一步思考的：
其一，关于“平衡”一词的使用。平衡是“平衡论”的核心概念，而平衡本身是一个多义词，对它可以从多个角度予以理解。以此一具有多歧性的术语来作为“平衡论”的核心概念阐述行政法是否适当，笔者以为这是“平衡论”者需要思考的一个方面。
其二，关于“平衡论”的研究方法。科学研究是一个猜想与反驳的过程，知识是通过不断排除错误而增长的。经过多年的研究积累和学术资源的投入，“平衡论”的研究自身也得到深入。但“平衡论”本身也应对其走过的历程和现存的理论观点进行检视，看看其内容有多少合理的成份，排除那些不合理的成份。如关于“平衡论”是（世界各国还是某一国或几国）现代行政法的理论基础，关于“平衡论”的概念表述等问题，笔者以为，其理由并不显得很充足。是通过不断纠正错误来充实理论，还是在发现错误和不合理后再来修修补补，笔者以为，前者更接近于追求真理之途。仅就“平衡论”的概念来看，其内涵和外延的界定本身就已构成一个庞然大物，这种现象可能会对学科的发展产生负面影响。
其三，关于“平衡论”的总体思路。“平衡论”的基本思路可概括为：从（管理中的）非平衡到（监督中的）非平衡从而达到一种总体的平衡，行政法的内在精神在于谋求一种行政权与公民权（或称相对权利）整体的平衡。〔17〕“平衡论”者认为，平衡是平衡方法，还是平衡状态和目的，且这种平衡又是种动态平衡。〔18〕如果以平衡方法实现平衡状态、达到平衡目的（而平衡为一种相对平衡、动态平衡，动态平衡表现为不断交替出现的平衡与失衡两大环节）为主线来阐述行政法，这种“平衡论”又有什么理论意义和现实意义呢？如果为了平衡而平衡，不将平衡与维护和促进人民的福祉相结合予以考虑，“行政法就失去了灵魂和方向，就在价值取向上落于盲目、迷茫的陷阱。〔19〕行政最重要的目标且是一个永远无法做完的目标是“永无休止的提升人民的生活品质。”〔20〕现代行政法学观念强调“实质的法治国家与给付国家的综合体制（社会法治国），即行政应为给付的主体，而予人民充分的‘生活照顾’。”〔21〕
（二）关于某些具体内容的答复
其一，理论基础与基本观念。理论基础与基本观念是两个不同的概念，但它们又有密切的联系。在某种程序上或者场合中（如为了归纳和叙述的便利），是可以将它们同等看待的。提法上的差异（理论基础、基本观念、理论基石、基本理念）也许无关紧要，因为其论题上的同一性已弥补了提法上的不足。〔22〕行政法的理论基础，可以说有其哲学的、社会学的、法学的、经济学的等理论基础；对行政法的本质、功能、特征等的观点和认识，以基本观念来概括似乎更恰当些。《商榷》一文认为，行政法理论基础是对行政法内在矛盾的揭示，“平衡论”是行政法的理论基础；行政法基本观念源于法国并只在法国理论界广泛而持久的讨论，行政法基本观念的中心问题在于解决行政法作为公法与私法区别的标准。这种对行政法的基本观念和理论基础的区分和理解，其不适当性是显而易见的。如在法国，“初期的行政法学著作以公共权力观念作为行政法学体系的理论基础。”〔23〕罗豪才先生本人也认为：“纵观行政法的运作全局，它经历了（管理中的）非平衡——（监督中的）的非平衡——平衡的辩证发展过程，因此，行政法的内在精神在于谋求整体的平衡。这种行政法观念被称为平衡论。”〔24〕
其二，权力主客体关系与特别权力关系。由于《商榷》一文将笔者的“行政法律关系……必然表现为一种权力关系（权利关系），行政机关是权力主体，公民或组织是权力客体”归结为典型的“特别权力关系论”的观点，笔者不得不对自己的观点作出比较详细的说明并对“特别权力关系论”作点适当的介绍，以便于读者相对照。
行政法律关系是因行政权行使（或基于行政权）而形成或产生的法律关系，而行政权的要素本身就包括了行政权的主体和客体。因此，行政法律关系是种行政权的主客体之间的关系，即一种权力性关系。这种权力性关系，严格地说是行政权的行使主体与行使客体间的关系。因为，国家的一切权力属于人民，只有人民才是国家权力的最终归属主体，但国家的管理不可能由全体人民来行使，因此，在行政权的所有和使用上就存在分离。行政机关一般是作为行政权力的行使主体而存在的，而具体的公民（或组织）则在行政权的行使过程中又构成了与之相对应的权力行使客体。行政法律关系并不只是一种简单性的权力关系，它还同时是种权利义务关系。虽然说公民（或组织）是行政权的行使客体，但它却又是行政法律关系中的一方主体，也是权利义务的承担者，因而也是权利主体，并不能认为它是行政权的行使客体，就否认它作为权利主体的存在。在这里，人们往往易混淆行政权客体（权力行使的客体）与行政法律关系客体的区别。公民可作为行政权行使的客体，但它并不是行政法律关系客体。
在行政法学中，传统上将与行政主体相对应的公民（或组织）称为行政客体（行政权行使的客体），而现在人们多称为行政相对人。〔25〕笔者以为，相对人一词的使用易引起歧义。公民作为被管理者，与行政主体相对而言是相对人；反过来，行政机关或者被授权组织相对于公民而言也是相对人，相对人可以适用于双方。而且，在行政法律关系中，往往还有行政机关居中而与多个公民（或组织）都发生关系的情形，此时多个公民或组织相互之间也可互为相对人。而行政客体一词的使用，则有其一定的合理性，哲学常识告诉我们，主体与客体相对应，既然有行政主体，就应有与之相对应的行政（权）客体，且权力本身就包含了这两个方面的要素。不过，对行政客体（权力行使的客体）一词，人们在感情上往往难以接受，容易使人产生与行政的疏离感，但公民在这一关系中事实上是作为行政权行使的客体而存在的，这点是无可否认的。关于以何种用语概括公民作为与行政主体地位相对应的地位，是可以讨论的。
行政法律关系主要表现为一种权力关系。而对这种权力关系，在德国、日本及我国台湾地区，传统学说又将其分为一般权力关系与特别权力关系。所谓特别权力关系，是指非依据一般统治关系而产生的权力关系，它是根据特别的法律原因而发生的特别权利义务关系，它表现为一方命令强制的权利而他方有服从义务的支配性关系。〔26〕根据日本室井力先生的概括，特别权力关系的具体情形有以下几种：（1 ）公法上的供职关系（公务员的任职关系）；（2 ）公法上的营造物利用关系（国立或公立学校的学生在校关系，国立或公立医院的患者住院关系、服刑者或拘禁者的收容关系）；（3 ）公法上的组合关系（土地改良区与互助员的关系等）；（4）公法上的特别监督关系。〔27 〕特别权力关系论，是十九世纪末德意志立宪国的理论产物，其最基本的观点就是认为：特别权力关系属于一种免于法支配的行政领域，不适用依法行政与法律保留的原则。二次世界大战后，该理论受到挑战，并已有新的发展。在德国，大致上有否定说、肯定说和折衷说，但“如今，德国学者已原则上承认：特别权力关系亦系不同的法律主体之间的权利义务关系——即法律关系。”在日本，战后由于受英美法系的影响，特别权力关系理论受到强烈的批评。虽然日本学者对特别权力关系的传统理论加以猛烈的批评，完全排斥特别权力关系的论调比德国高涨，但日本的法院对此论调之反应却相当保守。〔28〕读者如将笔者的观点与特别权力关系论相对照的话，相信是不会得出笔者的观点就是典型的“特别权力关系论”的观点这一结论的。
〔1〕笔者曾撰《关于行政法理论基础若干观点的评析》（以下简称《评析》）一文，并发表于《中国法学》1996年第2期上。 《评析》发表后，《中国法学》在随后的第4 期发表了王锡锌、沈岿同志与我商榷的文章《行政法理论基础再探讨——与杨解君同志商榷》（简称《商榷》），并且（在尊敬的罗豪才老师的倡导下）理论界展开了一场有关行政法理论基础的热烈讨论。有很多同仁和朋友问我：你只是评各家之说，为什么没有自己的“论”？并希望我有后续之作并鼓励我对《商榷》一文作出答复。《评析》一文着意于对已有的各种观点提出异议，找出每种理论和观点的不足和缺陷，从而深化行政法学的研究，而并非想标新立异或者为“论”而“论”或“忙于造论”。本文算是对同仁们倡议的响应和对《商榷》一文的回答。本文写作之前，笔者曾多次与南京大学张中秋教授和杨春福博士以及学界同仁交换过意见，南京大学法学院95级的学生们也曾就“平衡论”问题展开过讨论，其中李可、秦月红两位同学还提交了书面意见。他们的意见对笔者写作本文是颇有帮助的，在此表示感谢。
注释：
〔2〕参见拙文《论行政法的先决条件与客观基点》，《法商研究》1996年第5期。
〔3〕王子琳主编：《法律社会学》，吉林大学出版社1991年版，第192—195页。
〔4〕同〔3〕，第54页。
〔5〕王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第897、898页。
〔6〕黄建武：《法的实现——法的一种社会学分析》，中国人民大学出版社1997年版，第174页。
〔7〕詹姆斯·安修：《美国宪法解释与判例》，黎建飞译， 中国政法大学出版社1994年版，第147页。
〔8〕庞德曾将利益分成个人、公共和社会利益三类， 并分析了这三者利益关系，认为社会利益关系包括并高于个人利益。有关这方面的介绍，在国内著述中可参见张乃根著《西方法哲学史纲》，第276～280页。在这里，笔者按人们的一般理解，将利益简单地划归两类：公共利益（公益）和个人利益（私益）。
〔9〕张文显：《法学基本范畴研究》， 中国政法大学出版社1993年版，第277页。
〔10〕沈岿：《试析现代行政法的精义——平衡》，《行政法学研究》1994年第3期，第12页。
〔11〕吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局1996年增订 3版，第10—22页。
〔12〕董保城：《行政程序法基本法理之初探》，该论文为1997年7月5日至8 日在北京举办的“海峡两岸行政程序法学术研讨会”会议材料之一。
〔13〕郑成良：《权利本位说》，《政治与法律》1989年第4期，转引自张文显著《法学基本范畴研究》，第95页。
〔14〕《外国国家赔偿行政程序行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第240—241页。
〔15〕《行政法学研究》1996年第1期，第96页。
〔16〕室井力[日]主编：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第107—108页。
〔17〕罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，罗豪才主编《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第11页。
〔18〕罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》1996年第4期；王锡锌、 沈岿：《行政法理论基础再探讨——与杨解君同志商榷》，《中国法学》1996年第4期； 以及其他相关论文。
〔19〕沈岿、王锡锌：《行政法学理论基础问题的反思与整合——访中国法学会行政法学研究会副总干事应松年教授》，罗豪才主编《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第241页。
〔20〕城仲模：《现代行政法学发展的新趋势》，《人事月刊》（台湾）1988年7卷6期，第7页。
〔21〕同〔20〕，第7页。
〔22〕胡建淼：《谈谈中国行政法学理论基础与“平衡论”》，罗豪才主编《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997 年版， 第186页。
〔23〕王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第29页。
〔24〕罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第11页，这种观点在罗豪才老师主编的《行政法学》（高等学校法学试用教材再版）一书中再次得到明确。
〔25〕室井力[日]主编：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第41页。
〔26〕张载宇：《行政法要论》，台湾汉林出版社1977 年版， 第76页。
〔27〕室井力[日]：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第41页。
〔28〕翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书，1990年11版，第138—152页。
责任编辑注：
王锡锌、沈岿同志的《行政法理论基础再探讨——与杨解君同志商榷》一文全文转载于本专题1996年第5期。
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