试论我国普通中学组织结构的改革与完善[1]，本文主要内容关键词为：组织结构论文,试论论文,我国论文,中学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代以来，普通中学（以下简称“中学”）组织结构变革是我国中学管理体制改革的重要内容。这些变革对中学组织结构的科学化、合理化起到了一定的促进作用。但是，中学组织结构存在的缺陷和弊端仍制约着中学管理效率效益的进一步提高。其主要表现是：决策层结构不合理；职能部门的划分和设置缺乏科学性；实践层上年级组行政化愈来愈明显。本文将从决策层、职能层和实践层三个层面，具体探讨我国中学组织结构的改革与完善问题。
一
经过80年代以来的变革，我国中学组织结构的决策层进一步趋于完善。目前，中学采用的校长负责制对于克服以往存在的党政不分的弊端，提高教育、教学质量起到了很好的作用。校务委员会和教职工代表大会的设立对于加强科学决策、保证教职工参与学校管理的权力和完善监督机制也产生了积极的效果。但是，我国中学组织结构决策层结构和功能组合欠合理的状况仍未得到根本性的改变。为了进一步提高决策过程的科学化、民主化和决策水平，有必要对一长制和委员会制的关系、直线部门和参谋部门之间的关系作研究。
（一）一长制和委员会制[1]之间的关系
委员会制和一长制是两种各有利弊的领导体制。委员会制能集思广益，有利于发挥集体的智慧，提高决策的合理性、科学性，且互相监督、防止个人专断和滥用职权。其缺点是决策人数多，易出现议而难决的问题，使决策过程迟缓，降低决策的效率和贻误时机。一长制责任明确，决策迅速，效率较高。但是，由于受个体知识、能力等因素的制约，易产生决策失误以及个人独揽大权、滥用职权的现象。鉴于两种体制的利弊，国外较为一致的观点是，“对执行性、技术性一类的事物，首长负责制较适合，而立法性、顾问性、决策性一类事物，宜采用合议制。”[2]。
现在世界各国的趋势也是两种制度互相渗透，互相结合。在英国，中学董事会是学校的决策机构。它对学校的重大问题进行决策，如经费年度预算、课程安排、教职工聘任、晋级和人事变动，对学生的处分以及与教育行政当局任命或罢免校长。人员组成具有广泛的代表性，有地方教育当局代表、教师代表、家长代表、社区代表和学生代表等。在运行机制上，董事会具有“议会”的性质，一般采取举手表决的方式。校长是校董事会成员（但不能任主席），是学校行政负责人。他向校董事会负责，执行其决策并处理学校行政事务。[3]简言之，英国中学组织结构决策层采用董事会领导下的校长负责制，这种体制兼顾委员会制和一长制的优势，是一种较为科学合理的领导体制。
90年代以来，随着社会主义市场经济的逐步确立和教育改革的进一步深化，民办中小学异军突起，引起人们的普遍关注，成为教育界的几大热点之一。以上海为例，据统计，1993年秋民办中小学有15所，1994年秋22所，到1995年秋已达58所。[4]办学模式的变革带来了学校领导体制的创新。与公办学校不同，民办学校一般实行董事会领导下的校长负责制。董事会是学校的决策机构，负责决定学校的重大问题。校长则对董事会负责，全面领导学校的行政事务。这是一种委员会制和一长制相结合的领导体制，它既有利于发挥集体智慧，避免校长专利，又保证了校长在行政事务方面有职有权。
我们认为，我国中学组织结构决策层宜采取委员会制和一长制相结合的体制。为此需增设学校决策委员会，实行学校决策委员会领导下的校长负责制。学校决策委员会是学校的最高权力机构，重大问题，非程度性决策均由它作出决议；根据我国国情，委员会主席可由校长担任，但是，其成员应具有广泛的代表性。不仅包括校长、党支部书记、工会主席，而且也有教职工代表、家长代表、社区教育委员会代表和学生代表；应明确代表资格规定，各种代表均由其相应的代表大会或组织选举产生，以保证其参政的权威性和责任心；学校决策委员会运行采取“议会”方式，通过投票或其他表决方式作出决策；校长作为行政负责人要与副校长一起执行学校决策委员会的决策，并处理学校程序性决策和日常行政事务。
（二）直线部门和参谋部门之间的关系
对直线部门与参谋部门的划分也是组织结构的重要内容。对于两者的分类标准在理论界存有争议。有些学者从组织的主要目的的角度加以区分。他们认为，直线部门指从事与实现组织主要目的有关活动的部门，参谋部门则是帮助直线部门完成其业务活动的部门。孔茨(H·Koontz)等人则认为，两种部门的区分在于“职权关系”，而不是业务性质，不能将职权关系的划分与业务活动分类相混淆。[5]根据后者的观点，直线部门指能对下属部门和人员发布指示和命令的机构，参谋部门指不具有指挥权、命令权，只实施建议、辅助和咨询等权限的机构。通过设置参谋部门，可以弥补直线主管人员有限的知识和能力，同时也不违背指挥统一的原则。因此，在直线部门之外设立参谋部门是现代组织（包括学校）普遍采用的组织形式。
在我国中学组织结构中，直线部门与参谋部门的结合主要体现在决策层。作为参谋部门的校务委员会、教职工代表大会和教科室等机构是校长的“智囊”，在一定程度上促进了校长决策的科学化。但是，仍存在许多缺陷。
在校务委员会设置方面，存在机构不健全、人员构成不合理等问题。据山西省教科所校长负责制课题组对该省10个地市100所中学作的调查，84%的学校建有校务委员会，有16%的学校没有校务委员会，学校有关重大问题在领导班子内协商讨论。既使在建有校务委员会的学校，委员多数是学校领导班子成员，教工代表很少。[6]这样，校务委员会就成了校行政会议，其应有的咨询、审议功能没有发挥。因此，建议取消校务委员会，设立校务咨询委员会。例如，深圳实验学校在学校管理体制改革中设立了校务咨询委员会议。委员会议由校长支持，其成员由威信较高的教职工组成。实践表明，它不仅为校长科学决策及时提供建议和咨询，并且为减少决策在执行中的阻力打下了坚实的群众基础。
至于教职工代表大会，许多学校机构设置不全，即使在建立机构的中学，有些教职工代表大会也形同虚设。山西省教科所的调查报告显示，有71%的学校建立了教职工代表大会，尚有29%的学校没有建立教职工代表大会，而在建立教职工代表大会制的学校中，能够定期召开会议的只占46%，学校重大问题经教职工代表大会讨论的只占59%。[7]此外，对教职工代表大会的性质人们存在争议。一种意见认为，教职工代表大会是对校长决策实施咨询审议的参谋机构；另一种意见认为，它应是学校最高权力机构，具有对学校重大问题作出决策的权力。例如，辽宁省盘锦市实验中学把教职工代表大会作为最高权力机构，学校重大问题均需交教职工代表大会讨论通过后执行。[8]
根据我国国情，教职工代表大会不宜作为学校最高权力机构，因为有可能产生极端民主化的倾向，即以票数多少作为决策依据，有时反而带来决策的失误或低效，贻误时机。我们认为，它宜作为对学校重大问题进行讨论、建议、咨询和审议的参谋机构。通过这种组织形式，满足教职工参与学校管理的愿望，促进学校管理的民主化和科学化。据西方学者研究，教师参与学校决策有以下优点：可以提高教师的士气及群体的凝聚力；可以增加教师对专业的满足咸；教师对容许他们在决策上参与的校长较为欢迎。[9]
目前，教科室的工作集中在学科教学研究、课程和教学方法改革等方面。在作为校长的参谋机构，及时向校长提出改进管理的意见和建议方面，起得大作用不大。因此，教科室的功能需要拓宽。
根据以上观点，借鉴国外“连接销”模式，[10]我国中学组织结构决策层图如下页。
二
80年代以后，随着学校规模的不断扩大和管理活动的增多，原有的职能部门不断分化，且增设了新的职能部门。较为典型的是：取消教导处，建立教务处和政教处或撤销教导处，成立教学委员会、思想工作委员会和教务处；增设教科室和校产办公室。
应当肯定，按职能的分化设置更多的职能部门，从总体上讲，符合专业化原理，有利于提高各部门的工作效率。政教处的建立在某种程度上有利于加强和改善学校政治思想工作，促进学生全面发展。教科室的设置对于各科教学研究也起到了一定的推动作用。校产办的设立对于多渠道筹措教育经费、改善办学条件和提高教职工收入水平也产生了很大的影响。但是，在职能分化的依据和管理方面还有进一步探讨的必要（以政教处与校办产业为例）。
图1：决策层结构图
说明：——实践三角表示直线机构
……虚线三角表示参谋机构
←→表示双向作用
（一）改设政教处为学生处
为了进一步加强学校政治思想工作，80年代以来，许多中学从教导处中分化出专门负责思想政治教育的政教处，与教务处、总务处等并列为学校的职能部门。由于思想政治教育是德育的一部分，因此，政教处的设置使我们进入了一个理论误区，即把教育内容的组成（德育、智育、体育等）作为学校职能部门划分的依据。
不少教育理论家从学生个人身体、智慧和品德发展的角度，把教育内容分为德育、智育和体育。但是，这种分解不能作为学校工作分工的基础，因为学校中每项工作不能归于某一育（例如教学不等于智育），而任何一育的实现是学校各项工作（教学、劳动以及管理等）综合作用的结果。
既然学校职能部门的划分应以学校的具体工作或活动的分类为理论依据，那么，学校的工作包括哪些活动呢？
民国时期，我国中学工作分工以赫尔巴特学派关于学校工作职能的分析作为基础。以原北京高等师范学校附属中学为例，该校设中学主任，主持全校事务。在中学主任之下，分设庶务、训育、教务三课，各课设主任一员，事务员一员至三员，分担职务。[11]这种划分台湾至今还延续着。台湾的中学一般均设有教务部、训育部和辅导部。
在革命根据地特别是在抗日时期，根据历次颁布的规程，学校一般按赫尔巴特学派的观点在校长之下设教导处（或生活指导部）、事务处（或总务处），[12]而未专立负责“德育”或“政治思想教育”的机构。
从学校管理实践的角度，政教处的设置有以下弊端：(1)政教处无法全面履行思想政治教育的职能。正象赫尔巴特所指出的“不存在‘无教学的教育’这个概念”[13]那样，思想政治教育必须通过教学、劳动等活动去实现，而政教处却无权指挥教务处、总务处等部门；(2)各科教学是进行思想政治教育的主渠道，因此，建立政教处人为地分解了教导处不可分割的“教”与“导”的职能；(3)教务处和政教处都有权指挥教研组和年级组，若指挥不当，既影响冲击教学，又削弱思想政治教育。
鉴于上述状况，我们认为，应撤销政教处而建立学生处，专事组织各种课外、校外活动，指导学生生活，就业和升学，以及对学生进行心理咨询等活动。这不仅是一种名称的改变，而是对认识误区的一种纠正。
（二）校办产业管理体制改革
随着社会主义市场经济的发展，我国中学校办产业有了长足的进步。许多中学设置了校产办，成为专事校办产业的职能部门。
校办产业的产生发展有其客观必然性。首先，它是多渠道筹措教育经费的需要。国家关于校办产业免税政策也刺激了校办产业的勃兴。另外，它也是进一步深化学校内部管理体制改革的产物。80年代末，针对原有体制的弊端，北京市首先实施以“三制”（校长负责制、教职工聘任制和结构工资制）相配套的学校内部管理体制的改革。随后，“三制”改革逐步在全国特别是大中城市的中学推开。这场配套改革，对于扩大校长办学自主权、优化教职工队伍以及贯彻按劳分配的原则起到了积极作用。但是，必须看到，这场改革，特别是结构工资制的实施是以学校具有能自由支配的自筹资金为前提的。
当前，中学校办产业管理体制主要有两种形式：一种是校长领导下的厂长（经理）负责制。校办企业隶属校长领导，厂长（经理）有权经营管理校办企业；另一种是实行厂长（经理）承包责任制。在这两种体制下，学校一般设有校产办公室作为管理校办产业的职能部门。从实践效果看，这两种体制虽然在某种程度上解决了“两权分离”的问题，但是，并没有从根本上解决校办产业对学校教育教学的冲击、削弱。为了更好地协调社会各方面的关系，尽快增加创收，不少校长亲自抓校办产业，忙于上项目、促推销和各种应酬，结果大大减少了考虑学校教育教学工作的时间。
为了保证校长对教学工作的领导，同时兼顾创收，必须进行校办产业管理体制改革。在这方面，上海市南市区教育局进行了大胆探索。1994年下半年，区教育局推出校办企业与原属学校脱钩的“校企分开”的改革措施：在对各校办企业清产核资的基础上，将它们组建成两个联营集团公司，走规模经营的道路。一年多的实践表明，此项改革有利于校长集中精力抓教育，也有利于教育产业的发展。[14]此外，可借鉴现代企业改革成功的经验，由教育行政部门负责，组织成立校办产业有限责任公司。学校出资成为股东，并按投入公司的资本额享有所有者的权益，即资本受益、重大决策和选择管理者的权利。公司破产时，学校只以投入公司的资本额对债务负有限责任。这种体制使学校从公司的受益与原有校办产业的资本数额、经营效益联系起来，有利于减少组建公司的阻力。我们认为，在校办产业较为发达的城市，可以进行这种尝试。
在决策层和职能层的连接上，同样可采用“连接销”模式，分管副校长一方面在校长领导下进行全面的合作，另一方面又兼任职能部门负责人，这样可以较准确地贯彻决策层的意向。但在这种机构中，职能部门必须有较强的副职和团结精干的工作人员。决策层和职能层的联系可用图表示如下：
图2 职能层与决策层的“连接销”模式
说明：——表示直线机构
……表示参谋机构
←→表示双向作用
三
80年代以来，中学较为普遍地成立了年级组。这是由同一年级不同学科教师组成的教学管理组织形式。从其人员组成看，它主要有两种形式。有的年级组由同年级各班班主任组成，其主要任务是交流班级工作经验，探讨班主任工作的客观规律，侧重改进学生思想政治工作。有的由同年级各班班主任和该年级的任课教师组成，其任务和工作内容比较广泛，涉及学生德、智、体发展的各个方面，包括研究该年级各班学生的思想情况、各学生成绩等问题并制定相应的对策和措施。目前，采用较多的是第2种形式。实践证明，“它能适应教师劳动的个体性和劳动成果集体性的特点，有利于增强教师的责任感；它能适应教育的周期性特点，有利于统筹安排，全面提高学生素质；它能适应系统目标管理的特点，有利于学校总体管理目标的实现。”[15]总之，年级组加强了不同学科教师之间的相互沟通协调，便于充分发挥教师合力的作用。
由于教研组和年级组具有相互独立、相互联系的职能，因此，大部分中学采取两种体制并存，以其中一种作为办公单位的体制。换言之，以一种组织为主，而另一个则带有临时集合性质。
如果以教研组为办公单位，那么，年级组就是由不同学科教师组成的临时性组织。这就构成两种形式并存，以教研组为办公形式的组织结构。这种形式在充分发挥教研组职能的同时，兼顾同一年级不同学科教师在工作中的相互协调配合；另一种形式则以年级组为办公单位，教研组则带有临时集合的性质。这种形式力图在发挥同一年级不同学科教师教学合力的同时，兼顾教学科研。
目前，愈来愈多的中学实行第二种组织形式，即以年级组为办公单位，教研组带有临时集合性质的组织结构。需要指出的是，在这种体制中，年级组行政化的趋向愈来愈强：(1)其职责不断扩大，由原来的协调教师教学延伸到教学管理和学生管理；与此相适应，年级组长的权限也愈来愈大，他们不仅具有相当的教师学生管理权和财务权，而且，在某些实施教师聘任制的学校，他们甚至拥有教师聘任权；(2)为了进一步强化年级组行政管理的职能，许多中学以年级组为单位，建立了党、团、工会等组织；(3)层次升格。为了树立年级组的权威，一些中学在学校管理体制改革中把年级组升格为由校长直接指挥，各职能部门则在其业务范围内对年级组进行指导。例如，湖南省澧县一中在改革中进行了两层次管理改革实验，即校长为第一层次，职能部门和教研组，年级组并列为第二层次。[16]
年级组行政化越来越强的根源在很大程度上产生于中学教学责任制的实施。70年代末恢复高中升学考试、高校升学考试以后，学校升学压力越来越大。家长过高的希冀、社会舆论以及相当数量的教育行政部门实际上以升学率作为评估学校质量唯一标准的做法更加剧了这种压力。在这种情况下，学校则把这种压力以升学目标的形式转嫁到各级组，年级组再把升学指标具体落实到各班班主任和任课教师。由于年级组承担的责任越来越大，因此，授予其相应职权，使其成为一级独立的管理实体则成为必然。其实，这种套用企业质量管理的做法违背学校管理的特点。与企业物质产品根本不同，学生质量的形成过程有明显的特点：“学校‘产品’质量是社会、家庭、学校共同作用的结果；学生质量是一致性和差异性的统一；学生的积极性是学校教育质量保障体系的重要基础；学生的深层质量具有较大的潜伏性”。[17]而且，学生质量是由具有连续性的教育活动积累而成的。
实践证明，年级组行政化产生了许多弊端：(1)增加了管理层次。这在一定程度上加长了沟通渠道，影响了校长和各职能部门作用的有效发挥；(2)作为实施目标责任制产物的年级组行政化，在客观上容易加剧片面追求升学率，对学生素质的全面提高产生不良影响；(3)更为严重的是，年级组行政化易架空教研组，削弱教学研究，从而影响教学质量的提高。这是年级组行政化的一个根本缺陷。
毋庸置疑，我国中学组织结构实践层宜采用教研组和年级组并存的体制。然而，我们认为，这种体制应以教研组为主，以教研组为办公单位。得出上述结论的主要依据是：
第一，“学校以教学为主，是办好中小学第一条基本规律。这条规律是经过几十年正反两方面的教育实践经验所证明了的。”[18]而教学质量的提高则依赖于教研组功能的细化和教研的加强。
第二，以教研组为主符合教师的主观愿望，从而有利于调动其工作积极性。有人曾就此问题对江苏省11所重点中学作过调查，“就教师主观倾向看，48%的教师倾向教研组制，13%的教师倾向年级组制，22%的教师认为应视具体情况而定，17%的教师无所谓”。[19]可见，主张以教研组为主，以教研组为办公单位的教师占主流。国外研究也证实，“受过高级训练的专业人员（以及未受过如此高级训练的人员）通常愿意在组织上与专业小组联合。他们在职能部门感到随便，也感到属于这种小组比属于一个项目更有利于他们扬业务之名，有利于业务的提高。他们还认为，如果他们的上级是同一专业的行家，在增加薪水、提升职务或临时解雇人员时就可能更看重他们的专长”。[20]简言之，教师以教研组为办公单位，有利于满足教受尊重，自我实现等高层次的需要，使他们有归属感、认同感，更便于他们充分发挥知识专长。
第三，把教师按学科或专业组织起来而组成教学管理机构是世界各国比较通行的做法。在英国，中学教学管理组织一般采取学系制或教研室制。这种制度指教师先按学科或专业组成学科组或教研组，设组长一名，具体负责该学科或专业的教学工作，然后由若干相互联系的学科或专业组成学系或教研室，设系主任或室主任一名，负责协调和领导各系或各室学科组或教研组的教学工作。[21]美国的中学管理组织也是采取这种形式。
需要指出的是，我们强调以教研组为主、以教研组为办公单位，并不是向始于50年代初期传统的教研组制的简单复归。在重视教研组的同时，也不忽视具有协调和横向沟通性质的年级组的作用。如果年级组是各年级班主任的集体组织，那么，可推举一位德高望重的班主任兼任年级组长，年级组则可作为协调性的思想教育和反馈教学情况的组织；如果年级组由各年级任课教师组成，那么，推上一位组织能力强、有威信的教师或教研组长兼任年级组长，年级组则可作为协调本年级各学科教师教育教学的合力组织。
[1]本文根据硕士论文有关部分删改而成，导师为叶澜教授。
注释：
[1]一长制和委员会制又称首长制与合议制。这是行政学中两个重要的概念。一长制指组织法定的最高决策权和责任由一个人承担的制度；委员会制指组织法定的决策权力和责任由集体承担的制度。
[2]陈孝彬主编：《教育管理学》，北京师范大学出版社1990年版，第155页。
[3]金含芬主编：《学校教育管理系统分析》，陕西人民教育出版社1993年版，第208—210页。
[4]徐璋荣：《上海民办中小学兴起发展的简要回顾》，《中学教育》1995年第11期。
[5]王凤彬著：《企业管理组织变革的理论与实践》，中国人民大学出版社1994年版，第244页。
[6][7]山西省教科所：《关于山西省普通中学实行校长负责制的调查与思考》，《教育理论与实践》1994年第1期。
[8]董国华等：《试谈魏书生的学校管理方法》（续一），《教学与管理》1994年第1期。
[9]参阅陈若敏编著：《中学行政理论与实践》，香港、广角镜出版社有限公司1986年版，第40页。
[10]“连接销”模式是美国学者利克特(R·Likert)在其论著《管理的新模式》中提出的一种学校组织结构。在这种组织中，每名学校管理者同时是两个机构的成员，既是他直接负责的机构的领导，也是他对其负责的上层机构的一名成员。这样，学校组织结构由担任双重角色的学校管理者连接起来，他们在机构之间起“连接销”的作用。参阅R.G.Owens,Organizational Behavior in Education,4th ed.Prentice-Hall,Inc.,1991,p.202.
[11]朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第三辑上册，华东师范大学出版社1990年版，第410页。
[12]董纯才主编：《中国革命根据地教育史》第二卷，教育科学出版社1991年版，第95页。
[13][德]赫尔巴特著、李其龙译：《普通教育学》，人民教育出版社1989年版，第12页。
[14]谢军：《校企分开——上海市南市区为校长卸下创收包袱》，《光明日报》1996年4月4日。
[15]史益大：《谈年级负责制在学校管理中的作用》，《江苏教育》（中学版）1989年第5期。
[16]彭湘云：《构建适应二十一世纪需要的学校管理体系》，《教育管理论坛》1995年第1期。
[17]陈孝彬著：《教育管理学》，北京师范大学出版社1990年版，第237—238页。
[18]萧宗六著：《学校管理学》，人民教育出版社1994年版，第118页。
[19]陈韶峰：《对重点中学管理模式的考察》，《南京师范大学学报》（社科版）1994年第2期。
[20][美]哈罗德、孔茨，海因茨、韦里克著，郝国华等译：《管理学》（第九版），经济科学出版社1993年版，第223—224页。
[21]金含芬主编：《学校教育管理系统分析》，陕西人民教育出版社1993年版，第201—203页。
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