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目前，我国的财政预算不规范，管理不统一，既有预算内收入，又有预算外收入，还有不纳入预算管理的所谓体制外收入。通常说的财政收入比重， 是指预算内收入（不包括债务收入）占国内生产总值（GDP）的比重。1994年这个比重为11.6%，比1993年的12.6%下降1 个百分点。
现在，尽管中央反复强调控制基建规模，严格控制银行贷款，但地方投资规模仍在继续扩大，又上了许多新项目，其资金来源相当一部分是预算外资金和体制外资金。因此，进一步深化改革财政管理体制，统一国家财政，使财政分配规范化与透明化，已成为当前强化财政宏观调控能力必须解决的一个重大问题。
一、预算外和体制外收入的规模与问题
1.预算外收入的规模和问题
预算外收入是指不纳入国家财政预算，由地方、部门和企事业单位按照国家规定范围自行筹集和使用的收入。它是在我国统收统支的财政体制下，为调动地方、部门、企事业单位理财的积极性，作为财政预算的补充而设置的，被称为第二财政。1993年前，预算外收入由三部分组成：一是地方财政部门的预算外收入，主要包括农牧业税附加费（税），城镇公用事业等各项附加收入，以及集中的企事业收入，有12项科目；二是行政和事业单位的预算外收入，包括行政和事业单位自身的创收和养路费等各种专项收入，有101项科目； 三是国有企业及其主管部门的预算外收入，包括国有企业的留利、折旧基金和企业主管部门的专项收入等。1993年7月实行新的财务会计制度后， 第三部分国有企业资金是企业的自有资金，不再作为财政的预算外收入。这样预算外收入总量比原来减少2/3。1993年前两部分的预算外收入为1432.54亿元，占当年GDP的4.2%，比1992年增长46.7%，比同期预算内收入增长高22个百分点。
预算外收入中，相当一部分是凭借政府的职权参与国民收入分配和再分配取得的。例如，地方财政部门的预算外收入，主要是征收农牧业税附加费（税）、城镇公用事业等各项附加收入，还有行政性收费，是政府所属的部门或单位行使政府职能，代政府收取的用于专项建设的收入，不是部门或单位的创收。如林业部门负责征收和使用育林基金，交通部门负责征收和使用养路费及车辆购置费附加，土地管理部门对土地有偿转让收取费用，以及卫生监督部门收取的卫生罚款，公安、检察、司法部门自收自支的各种罚没收入等等。这些行政部门都以政府的名义，向企业和个人征收各种收入，把它纳入部门的预算外收入，由部门和单位自收自支，自主管理。
对预算外收入，财政部门曾制定和实行了财政专户储存等管理办法，但实际上约束力很差，资金使用比较混乱，大量被挪用搞非生产性基本建设，发放职工奖金和实物。它是近几年投资和收入分配失控的重要原因之一，也是近几年政府机关出现各种腐败现象的一个重要经济根源。
2.体制外收入的规模和问题
体制外收入是指不纳入财政（包括预算内和预算外）的各种基金、集资和各类行政性收费。这类收入非常不规范，没有财政监督，因此，有些学者称它为非规范性公共收入。据中国社科院对5 个省若干乡镇的案例调查，乡镇一级的非规范性公共收入占乡镇公共收入总和的42%到92%不等。非规范性收入的方式和名目很多，有筹资、摊派、收费、配套费、捐款、借款等等，乡镇地方政府的公共设施建设和公共服务，其资金来源主要依靠这些收入。就全国来说，对体制外收入还没有确实的统计数字，据财政部估算，仅非财政部门征收的各种基金、行政性收费，其总额就相当于当年GDP的5%左右。也有些学者把对城市基础设施的财政贷款和财政担保贷款；地方各种集资建设；政府以出让土地给开发单位的方式进行投资，由开发单位负责建设有关公共设施；还有无偿出资、义务共建公共设施等等，也都列为制度外财政。制度外财政的范围十分宽广。近几年我国不少地区采取这种方式，加快了地方城市基础设施建设，改善了投资环境。如果把这些没有列入财政预算的投资也作为政府的财政活动，那体制外收入的规模还要大得多。从公共财政理论来说，把它列为政府的财政活动是有道理的。近几年我国财政连“吃饭”都保不住，而城市基础设施建设规模却越来越大，主要是由于各级政府采取这种方式筹集了资金，扩大了投资规模，把一些基础设施搞上去了。
体制外收入比预算外收入更没有约束力，其决策和实施往往不通过一定的法律程序，其收入和支出也往往缺乏应有的会计核算和会计监督，乱集资、乱收费现象难以制止。以基金热来说，前几年从中央到地方设立了名目繁多的基金，一般都是在价外加价提留的，不纳入预算。尽管进行清理与整顿，已将电力建设基金、铁路建设基金、三峡工程建设基金等10多种基金，分别纳入中央或地方的财政预算科目列收列支，但有些地方政府仍从地方建设的需要出发，不经批准，自行设立了一些专项基金，由地方政府或部门自行掌握使用。
在行政收费方面，尽管经过治理整顿，有一定程度的好转，但随着城建、交通与市场体系的发展，政府行为的收费也大量增加。这些行政收费很大一部分也没有纳入预算外收入。很多收费单位出于多收多支的考虑，擅自提高收费标准，随意摊派收费数额，对经济秩序的稳定和政府的形象产生了很坏的影响。
二、地方政府开始加强对预算外收入和体制外收入的统一管理
1994年以来，地方各级政府开始重视把统一预算管理，改革预算外收入管理方式作为缓解财政困难、培植新的财源增长点和支持地方经济社会事业发展的重要措施。不少省、市、县加强对预算外资金和政府各种收费的管理，取得了较好效果，摸索了一些经验。
地方政府加强对预算外收入的统一管理，主要动因：一是实行分税制后，初步划清了中央财政和地方财政各自的收入领域，地方各级财政的独立性初步明朗化，不必担心因统一预算外收入管理而增加的可支配财力被中央纳入基数核定，不再惧怕把预算外收入家底亮出来，因而认真考虑统筹使用预算外资金和政府各种收费；二是财政部门掌握的预算内收支矛盾很大，而预算外收入规模与体制外收入又迅速扩大，迫切需要财政部门作为政府当家理财的综合部门，解决政府财力分散的问题，把所有政府财力统管起来，进行综合筹划；三是预算外收入和政府各项收费管理失控，随意提高收费标准，随意摊派收费，企业和人民群众对此意见很大。而预算外收入有的成为单位“小金库”，使用上漏洞很多，浪费严重。因此，不少省市政府把清理预算外收入，改革预算管理体制提到重要议事日程，且决心很大，认真组织实施。
各地政府强化对预算外收入管理，大体采取三种形式：一是专户储存，将各单位取得的收入分步或一步转入财政专户，以强化财政预算外收入的监督。二是适度集中一部分预算外收入，以弥补预算内收入的不足。有的是定额筹集，即财政部门向有关行政事业单位下达指标，定额上交预算外收入；有的是比例筹集，即将各单位的预算外收入按一定比例转入预算内。三是扩展预算管理范围，推行综合财政预算管理，把预算外收入和体制外收入纳入财政统一监督管理、调度，以打破部门财力分割的状况。第三种形式是较为彻底的改革举措，不少地方正在实施这种改革。
三、统一国家财政是“九五”财政体制改革的重要任务
1.提高对统一国家财政迫切性的认识
提高财政两个比重，首先要解决财政资金分散问题，把游离于财政之外掌握在部门、地方手中的财力都纳入预算内，克服在分配领域里行政性分权的弊端。这既有利于加强资金管理、缓解财政困难、强化财政调控，又有助于政府行为的规范化、透明化，接受人民群众的监督。我认为，“九五”时期，除了努力完善分税制外，还应该把统一财政、统一预算作为财政体制改革的重要内容。
我国的预算外收入和体制外收入，管理混乱，且膨胀越来越厉害，已严重影响国家财政职能的履行，也是产生腐败的经济根源。因此，必须下决心统一国家财政。应该看到，自1994年以来，许多地方政府已开始加强对预算外和体制外收入的管理，这为国家统一预算外收入的改革奠定了基础。市场经济要法制化，首先政府行为必须法制化。财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均须视作财政活动而予以全面的反映与管理，以利于政府控制、调节各类财政资金的流向和流量，完善财政分配、调节和监督职能，便于人民群众通过预算公开审议、监督政府的理财活动，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。因此，凡属于政府行为的资金来源与使用，都要纳入财政预算，既要依法收费，也要严格执行支出审批制度，接受财政监督，这是建立社会主义市场经济体制的必然要求。
当然，在具体操作上，应该照顾原有利益格局，以利于改革的顺利实施。考虑到现有预算外收入大部分科目是为了解决某个专门问题而设立的专项收入，建议仿照日本的做法，设立特别会计科目，列收列支，专项使用，以调动部门的积极性，加快事业的发展；地方把预算外和体制外收入纳入预算管理后，实际可支配财力扩大部分仍由地方自主使用，且不减少原定的中央补助数额和税收返还款，以利于地方积极推行综合财政预算管理。
2.统一财政的总原则与具体对策建议
（1）统一财政的总原则：一是实行分类管理。 即按照收入性质划分不同类型，实行不同的管理方式。凡资金来源与运用，属于政府行为的，应坚决纳入财政预算，实现政府收支公开化；属于经营范围的，要依法进入市场运行，与预算收入相分离，并建立相应的管理和反映机制；体制外收入应坚决取消，仍需保留的预算外收入，应依法征收，严格管理。二是以税代费。有些可以用税收替代的收费，尽可能以税代费，这样既能运用税收强制性手段有效地筹措资金，又利于管理规范化。
（2）地方财政部门掌握的预算外收入应纳入地方预算收入。 这部分收入以各种税收附加为主，多数具有专项用途，其资金性质、资金运用主体与预算内收入是一致的。实行分税制后，地方作为一级财政，对自己的收入不管是预算内还是预算外都拥有自主支配使用的权力。纳入预算管理，可以准确地反映地方财政分配规模，有利于地方财力的统一管理和综合平衡。
对各级政府及其行政部门设立的各类名目的专项基金，要进行清理整顿，凡确实需要的经批准后才能设立，并纳入财政预算，不能纳入预算外，更不能纳入体制外。
（3）行政单位的预算外收入，应逐步纳入预算内管理。 乱收费是人民群众反映最强烈的问题。行政单位是国家的政权机构，其工资和行政经费由国家统一拨给，其为企业和个人提供的各种行政性服务，原则上也是不应该收费的。尤其是行政机关，国家也没有必要鼓励其“创收”、“增收”，因出于某种特定的目的，允许收取一定的费用是应当的，但必须纳入法制轨道，经过一定程序依法设置收费科目和收费标准，并纳入财政预算，以增加政府收支的透明度，利于人民群众监督。
（4）事业单位的预算外收入，应分别不同情况加以管理。 原则上讲，凡事业单位不是依靠行政权力获得的收入，经由物价、财政部门审核、批准，可以不纳入预算内统一管理。有能力自收自支的事业单位，应创造条件实行“企业化”管理，逐步做到经费自给，财政停止拨款。行政部门与其有营业收入的附属事业单位，财务收支应分离，前者依靠财政拨款，后者实行事业管理。依靠财政拨款的事业单位，其预算外收入应纳入单位预算，与财政拨款统一核算和管理，并由财政部门实施监督。
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