公共政策：学科定位和概念分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,学科论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策研究在中国才刚刚起步，有关公共政策的学科定位和自身概念在学界存在一些模糊认识，对此予以澄清，这对公共政策学科在中国的健康发展不无裨益。
一、公共政策的学科定位
宏观上看，政府工作包括了三个主要的方面：
（一）决策工作：主要指国家的决策，即立法；政府的决策，即政策制定；还有领导者面对各种情境、场合，特别是执行过程中（行政过程）为处理各种问题而进行的个人决策。其中，立法与政策制定是最为主要的部分。
（二）行政工作：行政就是决策的执行，就是实施法律、执行政策过程中的政府活动。行政是促使观念形态的决策方案向现实行动变化的政府活动。行政工作很重要，没有行政，所有的决策都是一纸空文。
（三）管理工作：广义的管理其目的在于为组织营造一个环境，使该组织有效地达到自己的目标。当我们面对政府这个公共组织谈管理的时候，这种管理包含两个方面：政府管理与公共管理。这里的政府管理是一个狭义的概念，是指政府自身的管理，其目的在于创造内部的工作环境，从而为适应政府对全社会进行公共管理的需要服务。对公共管理的理解有广义与狭义之分。广义的公共管理是使全社会达成一个良好的环境（比如，稳定、发展、社会公平），从而为促进社会目标的实现服务（比如，为实现2010年经济社会发展的远景目标服务）。狭义的公共管理是指公共机构和社会公共组织（包含准政府机构）出现之后它们的管理活动。这些机构和组织兼有政府与市场的双重职能，既要完成政府使命，或者执行市场化的行政职能，但又参与市场运作，其共同特点是运作经费不依靠政府财政。相对公共管理而言，政府管理主要指政府自身的管理，它带有相当普遍的意义。各个国家尽管历史、国情、制度、文化不同，但政府管理的一般职能不外乎计划、组织、人事、领导、控制与协调六大内容，而协调是政府管理的核心。
总之，政府工作错综复杂，但最重要的工作有三个方面：决策、行政与管理。政府工作的这三大部分在达成社会目标的整体活动中交织在一起。决策是为达成目标，解决在此过程中不断涌现的社会问题所做出的指导行动的指南。仅就政府工作而言，政策制定是政府决策的核心。这三项工作相互依赖，决策是行政的依据，行政是决策的执行。它们密切地结合使政府的组织目标得以实现。为了保证顺利地执行政策，实施法律，履行行政职能，就需要有一个有效运行的环境，营造这一环境正是政府管理与公共管理的目的。因此，行政与管理是政府工作中两类相互联系又有区别的两种活动。在上述意义上讲，管理是行政有效运行的前提，保证行政有效运行是管理的直接目的。也正因为如此，不加区别地使用“行政管理”这一词条是不妥当的。以上的分析表明，决策工作是政府工作中影响全面和未来的重要工作。
在国际上，不少大学和政府学院正是在长期对政府工作分析的基础上，逐步认识到公务员所应具备的这三个知识领域，并设立了三个培养政府公务员的学科专业，即公共行政（MPA）、公共管理（MPM）与公共政策（MPP）。同时， 在培训过程中积累了仿照培养医务人员的三种教学方法，即系统专业知识的学习，岗位训练和案例教学。通过这三个“三”培养公务员的三种能力，即决策能力、行政能力和管理能力。而这三种能力正是公务员做好政府工作最重要的能力。
二、有关公共政策的概念分析
在有关对政策进行研究的资料中，至少有三种不同的称谓：政策研究、政策分析与政策科学，并因此出现了以《政策研究》、《政策分析》与《政策科学》为题的国际刊物与杂志，特别是《政策年鉴》的发刊标志着这门学科已经走上了规范与成熟的阶段。在了解政策研究、政策分析、政策科学这门学科的历史沿革和主要内容之前，对它们研究的共同对象“公共政策”作一个解释是必要的。
（一）什么是公共政策？
不十分严格地讲，政策是指某一（或一组）行动者（主要是政府的官员、机构和团体）在既定的活动领域中的行为。从更广义的角度来理解，政策是政策机构和它周围环境之间的关系。政策体现了这种关系，又为处理这些关系提供了手段。一般说来，公共政策是由政府机构和政府官员制定的，公共政策体现了他们在政治系统和特定环境下的活动方式和活动过程，表达了他们的行为和目的，反映了他们实际所做的事情和效果。
公共政策是一种政治行为，是政府意志的表现，它要求政策制定者与政策执行者具有行为一致性和执行重复性，这是公共政策的行为特征；公共政策还是一个权威性的价值分配方案，任何一项具体政策都涉及到其相关群体的利益，这是公共政策的价值特征；公共政策不仅是一个手段，而且还是政府为了达到某一目标而采取的一系列活动，这些活动的参与都是为了处理某些社会问题和政府事务而介入这个过程的。公共政策是政府相对恒定而持久的决策，这个决策有一个生命周期，这是公共政策的过程特征；公共政策还是鼓励良性期望行为的刺激源，是推动社会变革与社会进步的总杠杆，是激励民众、振兴国力、民族自强的催化剂。政策是决策的指导方针，高层政策制定是下级决策人员必须遵守的决策规范。显然，在这个意义上，政策具有导向特征。公共政策的这些形态和特征以及它对社会的巨大的影响决定了成功的政策可以激发民众无穷的潜力，把社会引向光明，失败的政策可以造成无法挽救的后果，把社会推向黑暗。正因为如此，近40年来对公共政策的研究已成为世界各国共同关注的学科，它一方面为满足各国改进政策制定系统的理论需求提供了工具，另一方面也给政策研究自身的科学化带来了生机。
（二）政策研究、政策分析与政策科学
对“政策研究”有两个不同的代表性的观点（可以说政策研究是一个最为广义的概念，对它存在着多种理解）。以美国学者安·梅伊克尔扎克为代表的观点是：“政策研究是科学，基于技艺的知识和艺术的综合。这里科学是理论、观念和方法原则的体系；这里基于技艺的知识是可用的技术、经验的原则和标准操作程序的整体；这里的艺术是指步骤、风格和一个人的工作态度”。她又认为：“政策研究可以被定义为一个指导研究或分析的过程。旨在为政策制定提供行动指南。在这一点上政策研究与其他类似的科学（如应用社会学）有本质的不同”。政策科学家斯图业特·内格尔则认为政策研究可以定义为：“为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及其效果的研究”。持这一观点的学者常常关注政策效果的评估、政策形成的因果关系与过程。
政策分析也有两种代表性的观点，一种是政治学意义上的广义的政策分析，它认为：政策分析应当定义为一个过程。从知识向决策层投入的角度看，它是在公共政策领域内创造与应用社会知识的复杂的社会过程。广义的政策分析可以看作是对整个政策过程（政策问题的确认、政策规划、政策执行、政策合法化、政策评估、政策反馈、政策终结）的分析，也包括对政策环境的分析，如国际政治、经济、社会文化环境、参与者以及其他动态因素，例如立法、司法、行政、利益集团、政党、公民等在政策制定系统中发生影响与作用的机制。
另一种是系统分析基础上的狭义的政策分析。狭义的政策分析可以认为是基于政策、政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度地实现该目标的最优方案的过程。政策分析是运筹学、系统分析的现代发展。美国兰德公司数学部主任爱德华·奎德曾作过以下的论述：
“运筹学想要帮助人们把事情办得更好；系统分析也试图做这一点；另外，它还要找到那些不仅能办得更好，而且要少花钱的目标；政策分析试图做到系统分析所要求的一切，此外，它还要求把事情办得更公道。因此，系统分析可以看作包括了运筹学，再加上经济上的考虑和目标的调查以及与此有关的方法。政策分析可以看作包括了系统分析，此外，它还关心政策的影响。政策分析更多地重视执行，重视政治与组织方面的考虑”。
推崇政策科学的代表人物是国际公认的政策科学家叶海卡·德罗尔。他认为，政策科学是融系统的知识、合理结构的理性、有组织的创造性为一体，研究如何制定优化政策，避免灾难性政策的学科领域。政策科学的核心是把政策制定系统作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程及其具体的政策问题。他把政策科学看成是提高控制与解决社会问题能力的重要手段。
显然，将狭义的政策分析作为政策研究与政策科学的方法论内容是适宜的。除此之外，政策科学的主要内容还包括：元政策制定，即研究政策制定的政策（大政方针或指导具体政策制定的原则）；政策评估；政策制定系统的改进与未来学研究等。
尽管对政策研究、政策分析与政策科学有着不同的理解，但在以下的一些看法上是一致的：
1.政策科学是在多学科基础上为适应现代社会所面临的许多重大社会问题的复杂化处理的需要而发展起来的最新学科领域。因此，它是系统的、多元的、面向未来的，与高层决策相关的，富有创造性的，重在指导行动的学科领域。
2.政策科学研究涉及的知识几乎包括了人类创造的所有知识领域。它包括环境知识（处理人与自然的关系，主要是自然科学知识）、社会知识（处理人与社会的关系，主要是社会科学与人文科学的知识）与管理知识（如何使用前两个方面知识的知识）。道理也很简单，政策制定所涉及的对象范围也正是与人类生活有关的全部领域。
在政策研究、政策分析、基础研究、技术研究之间存在着某些差异。不过，从各国政策研究的文献来看，过分强调政策研究、政策分析、政策科学的区别并无太大必要。如果有差别的话，主要是政策分析并不直接面向行动，但较之基础研究更具技术性；政策研究则是直接面向行动又具解决基本社会问题特征的研究活动。
为了推动我国政府决策的科学化，我建议：
1.普及政策科学知识，宣传政策科学的成果，提高全民的政策意识。
2.建立政策研究组织（官方的、半官方的、高等院校的、民间的），培育政策科学的人才摇篮和进一步发展的园地，最终形成一支政策分析家的队伍。
3.建立政策科学专业（MPP、DPP），培育政策研究人才。
4.用政策科学的知识更新公务员的知识结构，提高公务员的决策能力。