政府会计信息有用性及需求情况调查报告，本文主要内容关键词为：调查报告论文,会计信息论文,性及论文,有用论文,需求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调查目的
2007年4月至12月，我们就政府会计信息有用性及需求情况，在北京市范围内针对人大代表、政府决策者、政府主管部门和政府单位等进行了问卷调查和个别座谈，以期了解各政府会计信息使用者对政府会计信息的现实需求和潜在需求情况。
我国实行中国共产党领导下的多党合作与政治协商基本政治制度，在这种政治制度下，“两会”代表和政府领导是政府会计信息最重要的使用者。政府预决算报告和政府会计报表是政府会计信息最重要的载体(张国生、赵建勇，2005)，因而其包含的会计信息应满足政府会计信息使用者的需要。对预决算报告和财政部门提供的会计信息存在的问题进行调查，并了解政府会计信息使用者的潜在需要，有利于明确我国政府会计改革方向，确定具体的改革内容(刘光忠，2002)。因此，我们对“两会”代表的调查侧重于了解当前预决算报告对代表履行职责的作用，对政府决策者的调查则侧重于了解财政部门提供的会计信息对政府决策的作用。
部门预算的编制和执行以及预算会计信息的完整性和准确性，是政府预算有效执行的基础和保证(刘玉廷，2004)。对各主管部门和单位的调查侧重于了解当前会计信息对部门预算和单位预算编制的作用，以及会计信息满足部门和单位管理需求的程度。部门和单位会计信息的完整性和准确性是政府高质量预决算的保证，绩效管理则是保证政府预算有效实施、提高政府效率的必要手段。对主管部门和单位进行会计信息使用和需求调查，能够为我们确定政府会计改进的具体内容和具体措施提供参考。
通过本次调查，我们掌握了政府会计信息的使用者和提供者对政府会计改进的看法和具体意见，掌握了政府会计信息不同使用群体的具体需要，为寻求符合中国国情的政府会计改革措施提供了重要依据。
二、调查数据说明
本次调查的对象和数据分为四个部分：
1.针对“两会”代表的调查。针对“两会”代表的调查采用的是调查问卷与面对面访谈同时进行的形式，被调查对象主要是北京市人大财经委和市政协经科委的代表。他们具有财经专业知识，而且是监督审查北京市政府预算的主要组成人员。本次调查对象共计31名，其中北京市人大代表17人，占54.8％，北京市政协代表14人，占45.2％；从人员职业构成看，74％为公务员，26％为企业管理者。
2.针对政府决策者的调查。限于我们的能力和政府政策制定程序的考虑，针对政府决策者的调查，主要调查对象为北京市政府决策制定机构中的研究人员，而非具体的政府负责人。政府决策制定机构的研究人员是指使用会计信息等各类信息进行政策分析并制定备选政策方案的人员，对其调查能够真正获取会计信息在政策制定过程中的作用以及发现现有会计信息存在的问题。本调查对象主要是市委研究室和市政府研究室的研究人员，我们主要采用调查问卷的形式，共发出并回收调查问卷9份①。
3.针对政府部门管理者的调查。本调查对象为北京市西城区政府各主管部门。尽管各级政府对某些预算收支、资产和负债管理权限不尽相同，使得调查中对于诸如债券发行、土地管理、自然资源等的调查受到限制，但是我们仍能够从问卷中看到多数政府部门管理中对会计信息的要求和期望。本调查发放并回收21份调查问卷，主管部门涉及国有资产管理委员会(简称国资委)、统计局、体育管理委员会(体委)、检察院、中医局、劳动和社会保障局、科委、教委、安监局等21个部门。
4.针对政府单位的调查。我们将政府行政事业单位分为两大类：一是医院和学校②，二是其他行政事业单位。本调查对象为北京市各行政事业单位的负责人，其中包括67家医院和学校，以及15家其他类型行政和事业单位，基本反映了我国政府会计范围内的单位比重和构成。本调查采用调查问卷形式，共计发放和收回问卷82份。
在调查问卷的统计中，大部分问卷对所有的题目进行了全面的回答，个别问卷中有少数问题没有得到全面的答复，鉴于这些问题占各类问卷中问题的比重很低，因此所有调查问卷都被视为有效，对于没有得到全部回答的问题，分析的时候以有效回答为基数进行统计。
三、监督和决策中会计信息有用性及需求的调查结论
“两会”代表和政府决策者分别出于监督和决策目的，都需要政府层面的会计报告，因此我们对这两类政府会计信息需求者就政府层面会计报告需求的有关问题进行了调查。目前，我国政府会计信息服务于监督和决策的职能主要通过预决算报告的形式来体现(王庆东、常丽，2007)。但是，近年来“两会”代表和政府决策者越来越关注政府财务状况。政府层面的资产负债表在目前仅有一个雏形，政府大量的资产负债项目没有得到反映。“两会”代表和决策者对单位绩效的关注也要求我们了解其具体的信息需求。通过此次调查，我们发现，当前政府会计报告系统需要改进的地方主要有两个方面：一是完善预决算报告；二是建设完整的政府资产负债表，适度引入有关政府绩效的相关信息。此次调查的结论为政府会计报告的改进提供了基础性资料，具体如下：
1.法规和体制因素导致预决算报告没有发挥应有的作用。预决算报告是政府向监督者反映政府预算及其执行情况的综合报告，应能够提供有关预算收支的全面信息。调查显示，尽管90.3％的“两会”代表认为预决算报告中提供的信息基本能够满足其对预算及其执行情况进行监督的需求，但是，目前的预决算报告是依据《预算法》和《北京市预算监督条例》报告的，法律层面要求政府提供信息的系统是不完整的、滞后的。为了实现对预算及其执行情况的监督，代表们在某些情况下需要政府和财政部门另行提供更为专业或明细的材料。调查显示，三分之二的代表经常或偶尔需要与跨年度采购或跨年度的重大项目有关的预算支出信息，必须依据《北京市重大事项监督条例》在政府决算之外的其他渠道获得相关信息。在对决策者的调查中，我们也发现了因制度性约束而使政府会计信息被人为割裂的问题，从而严重影响了会计信息的有用性。半数的被调查者认为由于目前提供政府经济信息的职能由多个部门分工完成，导致财政职能被肢解，缺乏全面反映政府经济状况的综合报告。我们认为，从法律制度上整合有关会计信息提供部门的职能分工以保证会计信息系统的完整性是政府会计改革的关键。这种由于法律层面对同一信息处理过程进行人为分割增加了信息提供的成本，政府会计改革必须得到法律层面的配合，整合各部门会计信息，扩大政府会计核算和报告的范围。
2.预决算报告改进的目标是增强可读性、全面性和层次性。80％的“两会”代表认为目前预决算报告的缺陷主要体现在内容分类太笼统，导致审查政府预算时出现“内行说不清，外行看不懂”的状态。尽管近几年政府推行部门预算改革后按照部门分类的预算能够依法上报市人大审议，但是具体的预算审查内容还是太笼统。例如项目经费仅有项目名称和资金额度，看不到项目预算安排的可行性材料、相应的财务数据及相关的绩效测算。96.7％的“两会”代表认为目前预决算报告最需要的重大改进包括提供综合预算外资金、预算内资金收支的综合报表以及按政府职能和经济功能提供的详细报表。在对政府决策者的调查中，预决算资金口径太小，不能涵盖政府全部财政收支和事业单位使用的非财政性资金的缺陷也被提及。但是为了避免政府提供专业性太强、内容过于复杂的报告，80.6％的代表要求提供简化的综合报表。所有被调查者均认为，决算报告中应增加对财政支出绩效情况的说明、对审计意见的整改措施及落实情况的说明。大部分代表认为应该在预决算报告中分别按政府职能、经济功能和重大专项提供详细报表，并且预算草案的说明应该更加全面。近半数的代表认为应该重新设计报告格式，在现有报告基础上增加更多的报表和更为详细的栏目及业务说明。由此可见，在政府预算报告(以及相应的会计报告)设计的时候需要扩展预算的概念，扩大收支口径，考虑多层次的体系，从而在各层次上适应对应层次代表对不同重要性和不同关注点的业务信息需求。
3.分轻重缓急提供政府财务状况信息。(1)土地、债权和行政事业单位非经营性固定资产信息最为急需。对政府财务状况信息的调查是通过被调查者对各项目的排序先后或各项被选择的频率得到其重要性的优先次序。经统计，政府可出让和已出让使用权的土地、政府债权和行政事业单位的非经营性固定资产信息是“两会”代表和政府决策者同时表现出最大关注的前三位资产信息。这些都是近来出现问题较多的一些资产，尤其是政府可出让和已出让使用权的土地的相关信息，“两会”代表们表示最为敏感；而行政事业单位的非经营性固定资产被关注的重要原因是这部分资产是政府最容易、也是最应该着手加强管理的内容，对于降低政府行政成本和优化资源配置有十分重要的意义。(2)国有企业产权和基础设施信息的关注度因使用者不同而存在差异。政府拥有的国有企业产权及其变动是继前三项资产之后最受“两会”代表关注的项目，尽管对该部分资产的管理是国资委的职能，但是代表们认为政府应在给人大和政协的政府财务信息中提供有关国有企业的内容，特别是国有资本金的保值和国有资本经营预算的收支情况。“两会”代表们认为对于政府管理的基础设施、政府拥有的可出让和已出让经营权的其他自然资源、物质和非物质文化遗产、无形资产等则可在晚些时候逐步纳入政府财务报告。与“两会”代表意见有差异的是，政府决策者对这部分国有产权及其变动信息的关注排在对政府管理的基础设施信息之后。88％的政府决策者认为他们决策中经常需要与政府管理的基础设施有关的信息，只有55％的政府决策者认为他们的决策中经常需要国有产权及其变动的信息。同样，55％的政府决策者认为他们决策中经常需要政府动用公共财政资金保障文物、文化遗产和自然保护区的信息；对于政府其他自然资源、无形资产以及国家储备物资的信息，多数只有偶然的需要。(3)政府债务信息受到全面关注。所有被调查的“两会”代表们都希望全面了解政府债务的所有信息，不仅包括现有债务，而且包括潜在的债务，特别是因政策变化导致的隐性债务。同样，在被调查的政府决策者中，所有的被调查者都表示经常需要非常详细的债务信息。可见，现有的政府会计报告在有关政府财务状况的会计信息供应上需要较大的改进。一方面，政府会计报告需要逐步纳入更多的资产负债信息，但不是一步到位的改革，而是根据需要有区分、有重点地改进。“两会”代表和政府决策者一致关注的土地、债权、非经营性固定资产、显性和隐性债务需要优先考虑纳入政府会计报告的范畴。对于土地使用权、隐性债务等无法列入报表体系的信息，需要考虑以文字的形式在会计报告中体现。对于政府其他自然资源、无形资产等信息，当前可以不纳入政府财务报告的范围。另一方面，考虑到“两会”代表和政府决策者对于国有产权、基本设施、文物、文化遗产等信息的不同需求程度，政府会计信息系统需要包容两者的需要，纳入国有产权、政府管理的基本设施的存量及变动信息、文物和文化遗产等信息以文字或数量形式在报告中加以描述，以便同时满足“两会”代表和政府决策者的信息需求。
4.政府绩效信息需求尚未普遍化。政府单位的各项业务成本和相关绩效是“两会”代表和政府决策者普遍关心的内容，特别是医院、学校、科研机构等关系民生的公共事业。77％的“两会”代表和82％的政府决策者认为他们经常需要相关的全部收入、运营成本和单位服务成本的信息。“两会”代表还补充提出对行政单位的政府培训中心和会议中心的收支及财政补贴情况、国内外出差、考察和调研的支出等关系政府廉政的信息表示强烈关注。对于重点基础设施的运营成本，80％的代表认为不需要此类信息。代表们普遍认为这类信息专业性太强，只在涨价的听证会上偶尔需要，并且需要的是专业成本测算数据，并应经过第三方审核。同样地，在政府决策者中，77％的被调查者认为重点基础设施每年的运营成本和重大项目的累计投资相关信息只是偶尔需要。对于跨年度采购或跨年度重大项目未来几年可能的支出信息经常需要、偶尔需要和不需要的被调查决策者各占三分之一。由此可见，政府会计报告中需要纳入对单位收支及运营成本和单位服务成本的全面反映，对于较为复杂和专业性强的绩效信息，当前情况下尚未成为代表和决策者的普遍需求。
四、政府管理中会计信息有用性和需求的调查结论
通过分别对政府各主管部门和具体的行政事业单位在各自管理范围内使用会计信息情况的调查，我们了解到这些部门和单位使用会计信息的目的一方面是为自身管理，另一方面是为了向上提供会计信息，因此他们同时处于政府会计信息需求者和供应者的位置。这两种职能在部门预算和单位预算的编制以及在为满足上级对各项资金的考核而编制的政府会计报告和各类会计报表的编制上得到了统一。对这两者在会计信息有用性和需求性上的调查，其实反映了他们为了自身管理和为了向上提供会计信息的需要。通过对这两者的调查，我们对上述部门和单位在会计信息的提供和需求过程中出现的问题和需要总结如下：
1.会计信息对编制部门和单位预算有用但不能充分满足需要。会计信息在管理中一个重要的作用是其对预测的参考作用。在政府管理中体现为会计信息在预算编制中发挥作用的程度。80％的被调查部门认为目前会计收支报表对编制部门预算具有非常重要和比较重要的作用，4％的被调查部门认为不太重要——这些持否定态度的部门为对会计收支表的信息要求比较高的部门，如市委办公厅，或下辖大量事业单位的政府部门，如中医局、教委等，他们对目前会计信息系统提供的会计收支表信息非常不满意，认为无法依据这些信息编制预算。在对行政事业单位的调查中，同样发现有大量收支目前难以编入预算，其中突发性和临时性支出的单位比例最高，超过三分之一的单位有此问题；其次是院校内部的培训创收；再次是非教育系统的科研收支、债务收支，以及基建收支、捐赠收支等。行政事业单位对部门和单位预算编制与当前会计信息有用性的评价表明，我们需要协调会计信息与部门预算信息的内容和结构，从而适应部门预算编制需要。
2.现有的会计体系大致满足单位了解全面收支信息的需要。几乎所有的被调查单位都需要有关包括基建支出和债务支出等在内的全部资金收入和资金支出的会计信息。80％的被调查单位认为依据目前的会计制度能够提供这类信息，只有20％的被调查单位持否定意见。这其中，医院和学校对目前信息的认可度较高，认为目前会计制度能够提供这类信息的占83％；其他行政事业单位的认可度较低，只有三分之二认为目前的会计制度能够提供这类信息。这种情况表明，在当前的会计体系下，单位的全部收支基本能够在会计信息中得到全面反映，只是需要进一步完善整合对包括基建支出和债务支出在内的全部资金收支的核算，尤其是行政单位有关基建支出和债务支出信息的提供需要进一步加强，从而使会计信息能够全面满足单位支出管理的需要。
3.资产负债信息的需求与供给存在较大矛盾。虽然85％的被调查部门认为目前的资产负债表信息基本满足管理的要求，但是各类资产和负债信息存在明显的供需失衡。(1)现有政府会计仅仅提供固定资产的原始信息却不能提供折旧信息，难以满足相关各方对固定资产折旧信息的需求。在各部门管理的资产中，行政事业单位的非经营性固定资产在会计报表中得到反映的情况最好。95％的部门能够从资产负债表、决算中的固定资产报表中得到有关信息，但是也有5％的部门得不到相关信息。尽管如此，由于目前我国政府会计不计提非经营性固定资产折旧，因此这种固定资产信息未考虑固定资产真实价值，不能满足管理的需要。从对各类单位的调查来看，医院、学校和其他类型的行政事业单位均有70％以上在日常运营管理中经常需要或偶尔需要固定资产净值或摊余价值信息。(2)现有政府会计对其他重要资产的反映有较大欠缺。32％的部门拥有债权，其中83％的部门能够从会计报表上反映，但是也有17％的部门需要此类信息却无法得到；16％的部门拥有国有企业产权，其金额及其变动的信息三分之二主要来自企业财务会计提供的报表和国有资产统计表，三分之一来自单位资产负债表；10％的部门拥有在建的基建工程，其中一半的部门能够从资产负债表和收支表中得到有关信息，另外一半的部门则认为需要此类信息却无法得到。另外，在部门自由填写的需要但无法得到的资产信息中，往来款的明细项目和债权的明细项目在目前的会计信息中无法提供。(3)现行政府会计在提供债务信息上存在严重不足。有半数部门存在各类债务。在存在债务的部门中，60％的部门存在已采购未付款，但是会计报表上不能提供相应信息，83％的部门需要此类信息但无法得到，17％的部门只能从统计报表中得到；30％的部门存在欠付工资或劳务款，其中67％的部门能够从资产负债表中得到相关信息，33％的部门需要此类信息却无法得到；30％的部门存在欠付其他部门或单位的拨款，10％的部门存在转贷形成的未还贷款，均得不到相关信息。另外有的部门在自由填写中提到希望得到往来款中的明细项目和负债的明细项目相关的信息。在被调查的部门中，71％的部门回答了有关债务期限结构信息的需求问题，其中67％的部门需要单独了解本部门和下属单位负债中一年内需要偿还的债务信息，而目前的政府会计尚无法提供此类信息。在对单位负债的调查中，医院和事业单位几乎都拥有各类负债，其他类型的行政事业单位则相对较少。最为普遍的负债是其他应付企业或个人商品或劳务款，拥有此类负债的单位占32％；其次是银行借款，拥有银行借款的单位占25％；再次是统一采购的已订货未付款，拥有此类负债的单位占21％；最后是欠付其他部门或单位的拨款以及其他借款等。除应付企业或个人商品或劳务款能够全部进行核算外，其他各类负债都不同程度地存在未入账核算的问题。其中统一采购的已订货未付款有76％未能入账核算；其他借款尽管较少，但是全部未入账核算；欠付其他部门或单位的拨款有半数未核算；甚至银行借款也存在未核算的现象。以上揭示的还仅仅是显性的债务情况，但管理中却极度欠缺必要的相关信息，将债务(至少是显性债务)纳入核算并全面反映应该是政府会计改革中一项重要的任务。
4.成本信息在不同单位的需求和内容要求具有明显差异。(1)医院和学校更需要成本信息。有42％的部门认为需要下属单位绩效的信息，另外58％的部门认为不需要此类信息。在需要此类信息的部门中，87.5％的部门回答需要下属单位提供每单位业务成本或项目的运营成本信息，但是未能准确说明何种具体业务。相比部门对成本信息的需求，单位对成本信息的需求较高。54％的单位经常需要所提供服务的单位成本或项目的运营成本，38％的单位偶尔需要此类信息，只有8％的单位表示不需要此类信息。其中，医院和学校对成本信息的需求明显高于其他单位，60％的医院和学校经常需要成本信息，35％的偶尔需要成本信息，不需要成本信息的医院和学校只占5％。而其他行政事业单位中经常需要成本信息的只有18％，55％的偶尔需要，不需要成本信息的占27％。但是对于成本信息的供应，部门和单位都一致认为目前的会计信息仅能部分满足其需求。在需要成本信息的部门中，认为现有会计信息只能部分满足对每单位业务成本信息需要的占到71％；在对单位的调查中，各单位对目前单位会计核算中突出需要解决的问题进行了自由回答，其中提到最多的是成本核算不完善和现有会计制度不能满足成本核算的需求。(2)成本信息在政府部门和单位具有广泛的作用。在单位需要成本信息的各个目的中，医院和学校中97％的单位以此为确定或批准收费标准的参考，77％的单位将其作为申请或批准预算的参考，65％的单位将其作为安排经费分配的标准，32％的单位将其作为控制成本或业绩评价与比较的依据。在其他类型的行政和事业单位中，80％的单位将其作为申请或批准预算的参考，70％的单位将其作为安排经费分配的标准，60％的单位将其作为控制成本或业绩评价与比较的依据。只有20％的单位将其作为确定或批准收费标准的参考。这种差异很明显是由于单位业务和资金运转的性质差异造成的。需要成本信息的部门利用信息的目的首先在于作为申请获批准预算的参考以及控制成本的依据，其次才是确定或批准收费的参考。(3)不同单位需要不同内涵范围的成本信息。在对需求的单位服务成本内涵的调查中，不同单位也表现出明显的差异。另外，由于各选项并不冲突，因此许多单位表现出对不同内涵范围成本信息的同时需要。77％的医院和学校关注的是包括固定资产折旧等业务的全部成本，同时71％的医院和学校关注的是业务的某方面(材料成本、人工成本等)成本，53％的单位关注的是不含固定资产折旧的业务运营成本。除医院和学校之外的其他行政事业单位中，这种关注顺序有明显的差异，有71％的单位关注不含固定资产折旧业务的运营成本，有57％的单位关注业务某方面的成本，有43％的单位关注包含折旧的业务全部成本。通过对成本信息调查的分析，我们认为，由于部门和各类单位需求的差异，政府会计中不可强制要求成本核算。但是，总体上看，成本信息被广泛应用于各类单位制定或批准收费标准、制定和批准预算、安排经费分配等多种目的之上，政府会计改革需要满足这种对成本核算的广泛需求。政府会计应将成本核算作为重要的规范内容，以提高成本核算在政府会计信息系统中的地位。成本核算规范中需要考虑单位对不同内涵成本的需求情况，提供多种类型成本核算的标准和具体方法，以供不同单位根据自身需求进行选择。
5.现有单位普遍在局部业务中使用权责发生制。被调查单位中无论是医院和学校，还是其他类型的行政事业单位，均有一半以上存在局部使用权责发生制进行业务核算的情况，而其余近半数的单位则没有采用权责发生制。存在权责发生制的单位中，应用权责发生制最多的是政府采购和国库直接支付业务。51％的医院和学校在此类业务中使用权责发生制，78％的其他行政和事业单位在此类业务中使用权责发生制，这与这些行政和事业单位更多地存在政府采购和国库支付业务有关；其次是下属单位应上缴本单位款项，23％存在权责发生制核算的医院和学校对其采用权责发生制；最后是借款利息，少数单位使用权责发生制核算。除此之外，各单位在自行填列中提到其他已应用权责发生制的业务，有非统一采购商品或劳务的应付款项、药品采购和病人医药费收入、科研项目收支等。一些科研机构和高校认为目前其单位会计核算中需要解决的突出问题就是权责发生制的应用问题。政府单位会计中使用权责发生制的主要是与市场相衔接的业务或需要成本核算的业务，这部分业务既有必要也有可能实行权责发生制。不过从目前看，尽管采用权责发生制进行核算的单位不少，但基本上都局限在少数业务上。各类单位、各类业务对权责发生制的需求并不相同，因此适度地在其他业务上考虑推行权责发生制十分必要，应允许与市场衔接较为紧密或对成本需求较高的医院、学校在这些业务上全面采用权责发生制。
6.对会计报告的改进应逐步进行。对于未来提高部门和单位会计信息有用性与全面性的会计改革措施，不论部门还是单位，从被选的频率上看，认为需要设计反映财政经费收支情况的报表、财务报告文字说明部分增加主要数据的变动原因说明、设计反映单位全部收支余的收入支出表的部门或单位均占半数以上，其中单位对增加主要数据变动原因说明的赞同率高达88％。对于财务报告文字说明中加入完成的公共服务任务及主要绩效指标，设计反映单位全部资产、负债、净资产的资产负债表，部门的赞同率低于单位的赞同率，单位赞同此类改革的占到50％，仅有35％左右的部门赞同这两项改革。同样，对于增加潜在负债的文字说明，设计专用基金收支余和暂付暂收表，部门的赞同率仅为20％甚至更低，而单位的赞同率却达到50％。认为需要“(1)将事业单位、行政单位、基本建设三个会计制度合并，形成一套适用于行政、事业单位的全部会计业务的会计制度；(2)要求所属单位按单位全口径收支编制单位预算，并在此基础上编制汇总部门预算；(3)设计反映预算数、本期执行数、上期执行数的单位收支比较表”的部门数不到一半。至于其他“(1)说明各类专用资金用途、期限等约束条件的文字说明；(2)土地矿山等公共资源的文字说明等；(3)将所属单位由于债权债务增减、对外投资的增减引起的资金流入流出纳入单位及部门预算收支”，这些方案在被调查的部门中得到赞同的比率就更低了。由此看出，“反映部门和单位收支及其变动的报告改进”受到部门和单位比较一致的赞同；而对于“财务状况和成本、绩效相关、对部门或单位构成约束的信息披露”部门的赞同比率较低，并且存在部门和单位之间的显著差异。
五、调查结论和建议
通过此次调查，我们得到了对我国目前政府会计信息有用性和需求情况的一些调查结论，尽管这些调查结论可能会由于调查中存在的种种局限性而与实际存在某种偏差，但是我们相信这些调查结论应该能够基本反映目前大多数政府会计信息使用者和提供者对目前政府会计信息系统的基本看法和期望。
(一)政府会计信息使用者及其需求的调查结论
本次调查的对象是人大和政协代表、政府决策者、政府部门和政府单位。社会公众对政府会计信息的需求和要求情况未能列入本次调查的内容，这是本调查的一个局限所在。因此，对于政府会计信息使用者及其需求的结论中不包括社会公众。
1.人大和政协代表需要政府会计信息的目的。访谈调查显示，代表们非常需要利用政府会计信息以达到以下目的：(1)对预算及其执行情况进行依法监督；(2)了解政府对土地、行政事业单位非经营性资产等重要资源的持有和使用情况，政府单位的经费支出水平、特殊项目支出情况，尤其是培训中心和会议中心的收支和财政补贴情况、出差考察等费用开支情况。不论是对资产还是对成本费用的关注，其目的有二，一方面是监督政府的廉政性；另一方面是评价政府资源的使用效率；(3)了解政府的负债状况，监督政府控制运行风险。
2.政府决策者需要政府会计信息的原因。政府决策者需要财政部门提供的经济信息进行决策和控制(陆建桥，2004)。他们不仅需要预算执行报告信息，而且经常需要有关土地、行政事业单位非经营性固定资产和政府债权信息，以及政府管理的基础设施、国有企业产权及其变动、文物、文化遗产和自然保护区等政府动用公共财政资金进行保障的资产等财务资源信息。同时，政府决策者从决策和控制的需要出发，还要求十分详细的政府债务信息和下属事业单位的全部收入和运营成本信息。
3.各政府部门需要政府会计信息的原因。各政府部门编制部门预算时需要参考会计收支表(王雍君，2007)，因此需要与部门预算分类一致或包含部门预算全部内容的收支信息；各部门拥有的资产种类差异十分明显，管理上需要的资产项目信息差异较大，即各部门需要相关资产信息进行资产管理；近半数的部门存在债务，需要债务有关的信息；不到半数的部门需要下属单位提供服务的单位成本信息，但其迫切程度明显低于“两会”代表和政府决策者，也低于政府单位对成本信息的需求。
4.各政府单位需要政府会计信息的目的。政府单位提供的会计信息，不仅应满足内部管理的需要，而且还应满足上级部门监管的需要。它们不仅需要本单位全部资金收支的信息，而且需要按照项目或专项提供的全面会计信息以满足上级对项目或专项的监督；日常管理中普遍需要各类资产的净值、负债的相关信息，以及所提供服务的单位成本信息。我们发现，单位使用成本信息更多地是为了满足上级监管的需要，在自身的绩效管理上，成本信息的作用并不明显。
(二)政府会计核算对象与范围的调查结论及相关建议
从调查中可以看到，政府层面的报告中急需纳入土地、债权和行政事业单位非经营性固定资产信息，逐步纳入文物、文化遗产等资产信息；国有企业产权、基础设施、显性债务等资产负债信息需要纳入政府会计核算的范畴；进一步完善成本核算。这些任务需要分轻重缓急分步进行。根据调查结果，我们认为，在政府会计核算对象的选择上，政府会计报告需要逐步纳入更多的资产负债信息，但不需要一步到位的改革，而是根据需要，区分重点。“两会”代表和政府决策者一致关注的土地、债权、非经营性固定资产、显性债务需要优先考虑纳入政府会计报告的范畴。对于土地使用权、隐性债务等无法列入核算体系的信息，需要考虑以文字的形式在会计报告中体现。债权和固定资产在目前已经大部分纳入政府会计的核算范围，但是需要进一步完善其核算方法，特别需要考虑行政和事业单位计提固定资产折旧，使固定资产信息更加完整。政府动用政府资金保障的文物、文化遗产等，则需考虑其核算上的难度和需求的迫切性差异，暂不纳入会计核算体系，但是应该按照政府决策需要的不同紧迫程度，逐步纳入政府层面报告。同时，政府会计应将成本核算作为重要内容，提高成本核算在政府会计信息系统中的地位。成本核算规范中需要考虑单位对不同内涵成本的需求情况，提供多种类型成本核算的标准和具体方法，以供不同单位根据自身需求进行选择。在政府报告中需要加入重点事业单位和重要事项的成本披露。
(三)完善政府会计的建议
1.政府会计的完善依赖于法规、体制层面的协调。目前我国政府会计的核算内容和核算范围受到《预算法》的局限(张通，2008)，预算法中对诸如重大项目收支和绩效等问题没有提供必要的规定，使得人大代表对这些内容的监督缺乏法律的依据；同时，由于政府资产在管理上的部门分割，国有企业产权及其变动、重大项目投资不在财政部门的核算范围之内，造成了信息过于分散，财政部门生成的政府会计信息存在天生的缺陷。分散的信息不仅造成信息使用上的不便，而且给政府会计体系的完善造成了先天性制约。只有重塑现有的法规和体制，将政府所有的收支和财务资源信息归集于财政部门，才能形成有效服务于监督、决策和管理的会计信息生成机制。
2.改进原有的信息生成和传输机制，实现信息全面整合。从前面的调查我们发现，人大和政府决策者关注的非经营性固定资产、预算内外综合收支等信息在政府部门和基层单位中已存在较好的核算，只是由于这些信息最终未经过有效的整合和传递机制，导致监督、决策和管理中的信息匮乏。要解决这个问题，并不需要对我国目前的政府会计进行彻底的更新重建，只需要通过良好的科目设计和报表设计，使原已生成的信息能够顺利汇总并传递上去。
3.增加新的制度和规范，使现有政府会计体系能够吸纳短缺信息。尽管我们认为现有的政府会计体系能够生成大部分需要的会计信息，但是调查中发现监督、决策和管理中必要的有关单位业务成本、政府债务、基础设施等信息在现有的政府会计体系中缺少生成机制。因此，必须增加新的制度或规范，要求各单位进行有关核算并正确传递此类信息，对于短期内由于技术原因在会计上无法记录的信息，如政府土地信息，则需要通过实物计量等方式在会计报告中以文字进行反映。
4.业务差异以及信息需求有重大差异的业务需要单独的规范，以便各单位选择。政府单位的类型不同，因此存在的业务差异非常大，对同一业务，不同层次的需求者和不同层次的机构有不同的要求。比如单位业务成本，在医院学校广泛存在，在行政单位则较少存在；人大代表、决策者、不同医院、学校、科研机构的主管部门及自身，对单位成本的内涵也有不同的信息需求。考虑不同单位之间业务的重大差异，以及对同一业务信息需求的多样性，需要对这些业务性质和信息需求有重大差异的业务单独设置规范，提供多种状况下的信息形成和披露的选择。
5.衡量改进的成本和效益，妥善处理理想与现实之间的矛盾。从前面调查中可以发现，监督者和决策者对政府不同财务资源的信息需求的迫切性不同，部门和单位对于会计报表格式和文字说明的改进方式也存在不同看法。实务中供需双方都不要求会计信息越多越完美。在政府会计改革中，一步到位和照搬国外显然是不必要的。如何尽可能降低改革引发的震荡和改革耗费的成本，在考虑信息需求的国情下尽可能让改革更容易地为基层操作人员所接受，应该是此次改革必须考虑的重要内容。
注释：
①针对政府决策者的调查理应定位于北京市市长和副市长，我们在调查过程中联系了市长和副市长，他们认为，政府研究人员因为积极参与政府决策信息提供过程，更能把握决策者的信息需求情况，因而建议我们联络经其推荐的9位政府研究人员进行调查，所以本文关于政府决策者会计信息需求的调查是通过调查政府研究人员而间接获得的。
②之所以这样划分主要是因为“就医难”和“上学难”是百姓最关注的重大民生问题，也是百姓对会计信息有很强需求的领域。鉴于此，我们在样本量分配上也给予了重视。
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