美国大都市区的协调与管理，本文主要内容关键词为：美国论文,市区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【文章编号】1002-1329(2003)03-0032-04
【中图分类号】TU982.712
【文献标识码】A
大都市区在美国近100年来的城市化进程中获得了长足发展。目前，美国有80%以上的人口生活在大都市区，其中居住在百万人口以上大都市区的人口超过总人口的一半。对于美国城市化过程中出现的这种大都市区化现象，我们进行了专题研究，以期通过借鉴他山之石，能对我国城市化道路的选择，特别是城镇密集地区跨行政区域的协调管理提供一些经验和启示。
1 美国大都市区发展中面临的行政区划问题
在美国“地方自治”的传统政治文化背景下，郊区不断扩展的过程，就是市、镇和各种特别区等独立的行政区不断增多的过程。在过去20年中美国平均每10年地方政府增加3000个。美国现有地方政府8.3万多个。因此，美国各大都市区内行政区划相当破碎。如洛杉矶大都市区包含5个县、183个市，在纽约大都市区内则有各种政治单位1000多个。一方面，大都市区在经济、社会和生态上是一个有机的整体，密不可分，而另一方面，大都市区在美国仅是为了便于人口统计而划定的统计单位，不是一级行政区划，中心城市和郊区在行政上互不相属，各县、市都是平等而独立的政治实体。一个大都市区内往往有众多决策中心，包括正式的综合的政府单位（如县、市、镇等）和大量重叠的功能单一的特别区（如学区、水区、卫生区、公园区等）。不同行政区之间的合作往往非常困难，因为许多情况下存在利益冲突。这十分类似于欧州巴尔干半岛上的众多小国，这种情况被美国有些学者称为大都市区政治“巴尔干化”。由于大都市区内行政分割和政治上的“巴尔干化”，产生许多区域性的矛盾和问题。
1.1 区域规划方案难以实施
如洛杉矶大都市区内住宅与就业严重不平衡，许多入住房离上班地点有100km以上，上班驾车来回要3～4个小时，不仅导致交通拥挤，而且造成严重的大气污染。南加州政府协会为解决这个问题，在深入调研的基础上，提出在就业机会大大多于住宅数量的区域限制工商业发展的政策建议，但该项政策遭到这类区域地方政府的坚决反对而无法实施。又如洛杉矶大都市区有条涉及7个城市的高速公路，已建20年，但因需要横穿其中一个城市，遭到这个城市的坚决反对，至今还是一条“断头路”。
1.2 公共设施建设项目选址困难
像机场、发电厂、垃圾填埋场和转运站、污水处理厂等这类居民必备的公共设施建设项目选址颇伤脑筋，大家都有这样一种心态：别盖在我家后院！所以各地方政府特别是社区居民对这类项目布局总是千方百计加以阻扰。如洛杉矶98%的垃圾填埋场已接近饱和，选择新址非常急迫，但又十分因难，几乎是每找到一个合适地点，均遭到当地居民的强力反对。最后不得不在远离洛杉矶的东部印地安人居住区找到一个停开的铁矿才算解决问题。此外，像戒毒所、“半途之家”（犯人临近刑满释放前的过渡性住所）以及中低收入住宅等社会设施的布点也面临同类问题，各城市一般不愿接受。
1.3 工商业布局不合理
由于各城市的土地利用规划都通过法定程序制定，上一级政府也无权干涉，而各地在安排工业布局时，又主要考虑局部利益，往往形成工业区布局在自己下风向，而在相邻城市的上风向，或在自己的下游，但在相邻城市的上游的状况。商业布局则出现了两个倾向：一个是分散化，从大都市区范围看，各市各自为政，集中度不够，缺乏必要的集聚经济效应；另一个是边缘化，各个城市为吸引毗邻城市的消费者，均纷纷将商业布置在两市的边界地区，又造成市内商业布局的不均衡。
1.4 城市用地蔓延无法控制
在大都市区里，一方面由于居民愿意迁到占地宽，绿化多、房子大，而房价又相对便宜的远郊，形成对新区房地产开发的市场需求；另一方面，大城市周围各小城市政府都希望吸引更多的新开发项目，以增加地方政府税收，不会顾及农田流失和邻近城市的得失，农场主则在高地价的吸引下，也愿意把农田卖给开发公司。在上述需求和供给双重作用力的推动下，先是新的居住区，后是新的工业区、商业区，甚至办公区纷纷在远郊建立起来，而且是以极低的人口密度向城市化地区的边缘扩张，蚕食农田、牧场、森林，影响生态环境。目前，洛杉矶大都市区内的人口密度仅有162人／km[2]。有项研究指出，如果按现有的速度继续蚕食空旷地，则在30年后大芝加哥地区仅新增的城市化地区就可能达到芝加哥市现有面积的8倍之多。城市用地蔓延的负面影响还在于，一方面中心城市原有的市政服务设施空置而未能充分利用，另一方面，大量社会资源又流向新区，重复建设公路、上下水道等市政设施，让全社会付出代价。
此外，在自然资源和环境保护、经济发展，甚至州、县法案制定方面都会发生冲突。有时久议不决，有时执行困难，政治效率低，做事协调难成为行政割据条件下大都市区发展中面临的一大难题。
2 美国大都市区协调管理的做法和经验
为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，美国在多方面作了探索。
2.1 市县合并
在过去80多年里，美国中心城市面积平均扩展了2倍多。但由于行政界限的限制，中心城市的这种扩展不可能是无止境的，超越行政区划界线必须通过市、县行政区划上的调整才能得以实现。这是促进市县合并的因素之一。另一方面的原因是，当某项决策牵涉到整个大都市区时，由于中心城市和郊区行政分割，自然会影响决策及其实施。这就导致在一些地方采取市县合并的方式解决这个问题。近40年来，美国较大的市县合并的例子有迈阿密市和戴德(Dade)县、纳什维尔(Nashville)市和戴维森(Davidson)县，印第安纳波利斯(Indianapolis)市和马里恩(Marion)县，哥伦比亚市、乔冶亚(Georgia)市和马斯科吉(Muskogee)县等。从这些合并案例的决策过程看，中产阶级最支持这种合并，他们希望消除政府机构的重复设置；还有一些中心城市的选民也支持这种合并，他们希望把中心城市较重的税负扩大到整个都市区，从而减轻自己的负担。然而，郊县的一些利益集团反对这种合并，因为合并增加了他们的税赋，还有可能失去许多市政公用事业的工作岗位。
决定是否合并需要公民投票表决，由于各方利益存在差异，所以虽然这种市县合并的议案时有提出，但实际上真正合并成功的是少数。二战以来，仅有20个合并议案得以通过，被否决的却有100多个。可见在美国走市县合并这条路来实现区域协调管理是相当困难的。
2.2 建立有权威的大都市区政府
为协调区域性矛盾，解决单一城市政府无法解决的问题，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的区域政府。这方面的典型例子有“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”。
双城大都市区位于美国明尼苏达州东部，双城即指圣保罗和明尼阿波利斯两个分居密西西比河两侧的城市。1967年由州立法院授权建立了大都市区议会(MUC)，管辖7个县。议会共有17个成员，由州长提名任命，一般一个城市一个代表，其基本职责包括三项：(1)是对大都市区内的实际事务进行长远规划，对一些长远支出预算进行审查；(2)是对一些都市组织如交通局、垃圾处理委员会、航空委员会的预算运行进行监督；(3)是就某些问题给县政府和各市议会提供咨询服务。MUC成立之初，遵守其创立宗旨，以规划者的身份出现，工作针对性很强，工作方法民主，成功地处理了一系列困扰当时大都市区的实际事务，如决定垃圾填埋场、飞机场选址，挽救私人运输系统，规划空间用地，平衡城市边缘区的扩张和中心城市的衰落等，得到各方舆论的一致好评。MUC后来由于越来越多地参与具体事务的管理，开始与地方政府出现矛盾，加上议员系非选举产生，其地位和影响力逐渐下降。
波特兰大都市区政府则是全美第一个直接选举产生的区域政府，其职能主要是会同地方政府制定区域规划，保护环境，提供区域性公共服务。经过几年的发展，这个政府组织已经成为解决许多区域性重大问题的灵活而有效的区域性行政组织。
2.3 组建半官方性质的地方政府联合组织
在美国这样一个崇尚“地方自治”的国度，要建立大都市区政府这类区域性行政组织决非易事。如70年代加州政府曾提出法案，将加州分为几个区，分别成立综合性的区域管理组织，但遭到地方政府的强烈反对而作罢。但事实上，如果没有更高层次行政组织的协调，大都市区中有许多问题单个地方政府根本无法解决。在这种背景下，诞生了一种由地方政府自愿联合，获得联邦和州政府支持的半官方性质的、松散型的行政组织—地方政府协会。由于这类组织易被各方接受，且具一定的协商、协调功能，因此发展较快。
南加州政府协会是其中最大的政府协会之一。它成立于1966年，管辖范围涉及洛杉矶县、奥兰治县和里弗赛德县等6个县、188个城市、1600万人口、约9.8万hm[2]（3.8万平方英里）的区域。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前188个城市中有135个参加了协会。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。现有董事会成员70个，规模较大的城市一市一个，一些小城市则联合推选一个成员，董事会成员必须是民选官员。其职能主要是从事交通、住房、空气质量、水资源等方面的区域性规划。协会的日常运行经费由联邦和州政府拨款及各协会成员城市缴纳年费解决，每年2200万美元，工作人员100人左右。从南加州政府协会的实践看，最成功的工作是在编制和实施区域性交通规划方面。联邦政府要求协会每三年编制一次区域交通规划，并规定，凡联邦政府拨给地方政府的交通项目补助经费，必须是纳入规划的项目。由于联邦的支持，使交通规划的编制和实施都比较顺利。最近，协会刚编制完成2001-2006年的区域性交通执行项目规划，总投资需240亿美元。
1961年成立的旧金山湾区政府协会，成立之初有6个县、54个城市参加，并通过协会成员投票表决的方式确立其作为区域发展规划咨询机构的职能，旨在向区内地方政府和州政府提出解决各类区域性问题的方案。由于当时联邦政府对地方事务加强了干预，不仅给协会提供日常经费，而且还规定依从区域规划作为批准从联邦政府获得费用的条件，使湾区政府协会实际上成为其在这一地区的协凋入，活动范围不断拓宽，参加成员不断增加，工作人员不断增多，财政预算不断增大。到1960年代末，有8个县、82个城市成为其资格成员。1970年代中期，根据“水污染管理法”和“空气污染管理法”，该协会被指定为区域性废弃物处理计划和空气质量控制计划的管理机构，开始从事环境管理的实际工作，其影响力超过县、市政府。然而，湾区政府协会虽然充当了地方政府与联邦政府的中介，但由于自身性质决定，其功能毕竟是有限的。实际上，在大都市区层次上，管理需求日益增多。为适应需求，州里又陆续建立了一些区域性的专门机构来担当一些管理职责，从而使湾区政府协会的发展受到限制，后来由于联邦政府逐渐减少了对地方事务的干预，湾区政府协会的功能也趋向弱化。目前，基本上回归到协会成立之初确定的区域性规划咨询组织的地位。
2.4 设立功能单一的特别区及其专门机构
根据某种特定的管理需求，划出一定的区域范围，设立专门管理机构，实行区域协调管理这种模式，在美国非常流行，可以说，带有普遍性。有人称之为“以物为中心的行政区划”。主要原因是，在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，它们宁可通过各种共同建立的专门机构去处理各种区域问题，而不愿建立一个管辖全部区域事务的大都市区政府，也就是说，它们只愿建立管理体制，不肯建立政府体制。这种特定的区域及其专门管理机构在美国统称为“特别区”。特别区的区域范围划定根据需要有大有小，大的基本上覆盖整个大都市区，小的则只有2-3个城市的组合；特别区的种类更是五花八门，有大气质量管理区、水区、学区、废弃物管理区、交通运输区、空港管理区、公园区、消防区、海岸保护区、图书馆区、体育场馆区等等，有的甚至连灭蚊也设立专门的管理区。大的特别区由州授权建立，小的由县设立，其中许多由民选产生。因此，特别区管理机构具有相当权威性。目前，美国共有3.3万多个特别区。其职能可以概括为两个方面，一是协调利益冲突，二是提高资源共享性。
加州南海岸大气质量管理区属美国特别区中比较大的一种类型。它的管理范围涉及洛杉矶、奥兰治县、里弗赛德县和圣贝纳迪诺(San Bernarclino)四个县、约2590km[2]（1000多平方英里）、1500万人口。它成立之前，四个县都有各自的大气质量管理机构。因大气污染具有流动性，故在1977年根据有关法律成立了该跨区域管理机构，同时4县的相应机构被撤消。它的主要职能是管理固定空气污染源。管理区设有一个管理委员会，有12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。管理区内设立法、执法和监测3个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给于处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另外每年要交年费。管理区还对污染企业收取排污费。目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决。监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。
洛杉矶县废弃物管理区也是根据州有关法案成立的机构。洛杉矶县的88个城市中有78个参加了这个组织（洛杉矶市等较大的城市没有参加），主要职能是对污水和垃圾的集中处理。目前管理区共有11个污水处理系统，日处理污水能力23.87亿升（5.25亿加仑）；有3个垃圾填埋场，每天平均填埋垃圾2.2万吨。通过这个组织，大大提高其基础设施的共享性，实现了规模经济效益。
水区则是一种民选组织。董事会成员由选民直接选举产生，水价由董事会决定。成立水区，也是为了提高自来水厂规模经济效益，降低饮用水和工业用水成本的需要。
2.5 政府间签订合约
这也是美国大都市区区域协调管理中普遍采用的一种方式。主要是公共设施方面的合作，按市场法则进行。如洛杉矶市在筹建污水处理厂时与周边城市进行了广泛的磋商，最后与29个城市签订合约，洛杉矶市投资46亿美元兴建日处理能力20.46亿升（4.5亿加仑）的污水处理厂（目前规模居世界第二），其它29个城市有偿共享。
签订合约方式用的较多的是警察与消防方面的合作。如沃尔纳特市人口只有3万，其市政府与县政府签订合约，由县政府的警察局、消防局有偿提供核桃市的治安和消防服务。另外，还有图书馆、公立医院等市与县政府签订合约的。总之，合约方式把市场法则引入行政管理领域，普遍受到欢迎。
3 几点启示
3.1 从发达国家大都市区化趋势看我国未来城市化道路
不论在美国还是在在欧洲和日本等发达国家，在城市化过程中，也都明显地呈现出这种大都市区化趋势。可见，不论是地广人稀的国家还是人多地少的国家，只要城市化发展达到一定阶段，大都市区化均成为其必然现象。区别仅在于因国情背景不同，在布局形式上有些差异。如在美国的大都市区中，其郊区往往是低密度开发，而日本则是围绕中心城市形成中小城市密集区域。发达国家的经验告诉我们：(1)城市化过程中必须有中心城市起龙头作用，这在城市化初期和中期尤为重要；(2)城市规模大小取决于城市功能定位。该大则大，宜小则小。因此，在我国城市化过程中，应警惕和防止出现一味追求城市人口数量，忽视城市功能和特色建设的现象；(3)小城镇是推进我国城市化进程不可或缺的重要力量。这是由现阶段我国推进城市化的动力机制所决定的。因此，应当统一规划中心城市和周边小城镇的发展，逐步形成具有中国特色的大都市区。
3.2 有必要建立综合的或专门的跨区域行政组织来强化区域协调管理
随着我国城市化进程的加快推进，尤其是在长江三角洲和珠江三角洲等城镇密集地区，已面临大量类似于美国大都市区的区域性矛盾和问题，亟待设立跨区域的行政组织来协调处理。借鉴美国经验，这类行政组织可以是综合性的，也可以是专门性的。鉴于我国行政体制有别于美国，垂直领导体系比较完善，故不必另起炉灶设立机构，完全可以将区域协调职能赋予相应的政府部门，由该部门牵头，会同下一层级政府的对应部门共同履行协调职能。在各方分歧较大，协商失效时，上一级政府拥有裁决权。综合性的区域协调职能可放在综合管理部门，专门性的区域协调职能则纳入专业管理部门，专业协调服从于综合协调。
3.3 区域规划是解决城镇密集地区区域问题的有效途径
从美国大都市区实行区域协调管理的做法和经验看，成效最为明显的一种协调手段是区域规划。各类跨区域行政组织都把区域规划作为主要政策工具。因为区域规划涉及的一般都是全局性、战略性、长远性的重大问题，不参与地方事务的具体管理，解决的是单一地方政府无力解决的难点问题，因此易被地方政府所接受。鉴于我国编制区域规划尚处在探索阶段，可先在城镇密集地区抓几个试点，以期取得经验。从美国经验看，区域规划能否顺利实施，关键在于法律保障。在目前我国尚无“区域规划法”的情况下，建议可在试点地区先行一步，从现在开始着手研究制定“区域规划编制和管理条例”，以逐步确立区域规划的法律地位，并为全国制定“区域规划法”积累经验。另外十分重要的一点是，区域规划的实施须有行政和经济手段作后盾，规定凡跨区域项目，必须纳入区域规划或不违反区域规划原则，否则不予批准发放各类许可证。对纳入区域规划的项目，上一级政府可给予一定的经费补助。
3.4 加快市场化改革是增进区际合作的根本措施
在美国，地方政府与地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。反观我国的一些地方，相邻城镇之间则时有发生你建一自来水厂，我也建一个自来水厂，你盖一个体育馆，我也盖一个体育馆的现象。出现这种以邻为壑、重复建设现象的症结在于市场化改革还不彻底，在我们的不少行政领导头脑中仍然是经济意识淡薄，攀比心理强烈，城市建设重形象轻效益。因此，继续深化市场化改革，加快建立完善的市场体系，无疑是增进区际合作、强化区域协调管理的必要前提。