完善我国财政转移支付制度刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,转移支付论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政转移支付制度，是指由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各地区财政之间的横向不平衡而产生和发展的一种财政资金在各级政府之间的再分配形式。它是财政管理体制中一个十分重要的组成部分。具体点说，它是分税制财政体制的重要内容，是解决财政纵向和横向不平衡及加强国家宏观调控的有效手段。一个国家内，经济结构、自然环境和人口状况等因素造成了各地区之间社会经济发展的横向不平衡；各级政府间事权和收入划分中，地方政府承担了大部分支出责任，中央政府集中了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责任和自有收入的纵向不平衡。为了解决这两种不平衡问题，财政转移支付制度已成为市场经济国家处理中央与地方财政关系的普遍作法和基本方式。我国幅员辽阔，人口众多，各地区间经济发展极不平衡，特别是改革开放以来沿海与内地、东部与西部地区之间的差距更加明显拉大，财政收入相差悬殊，加之分税制财政体制还在试运行阶段，中央与地方分配关系尚在规范调整过程中，单靠分税制体制本身则难以妥善解决纵向、横向财政收支不平衡问题。因此，针对我国具体国情，借鉴国际惯例，完善我国政府间财政转移支付制度已成为当务之急。
一、我国财政转移支付制度的基本现状
目前我国中央财政对地方转移支付主要有税收返还、体制补助（或上解）和专项补助三种形式。税收返还是指中央政府将从共享税中取得的收入按一定比例返还给地方政府的一种财政收入再分配方式。体制补助（或上解）是指中央财政对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央财政的上解收入，这实际上是一种中央政府和地方政府上下双向流动的一般性转移支付。专项补助是指由于自然灾害、抗震加固、政策变动（如税率变化）或企业隶属关系在中央与地方之间划转等特殊原因，而必须由中央对地方给予的专门拨款补助。
在现行分税制财政体制下，中央对地方实行税收返还。返还额以1993年为基期年核定，按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税－中央下划收入）。1993年中央净上划收入全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还数额在93年的基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均增长1%，中央财政对地方税收返还增长0.3%。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。原财政体制中央对地方的补助继续按规定执行。中央对地方的专项拨款继续保留，但总额不再增加。
1995年中央和地方预算执行中，地方财政总收入为5416.41亿元，中央税收返还和补助地方支出2470.62亿元，占地方财政总收入45.61%；其中，中央补助地方经常性支出1976.50亿元，中央财政补助地方建设性支出494.12亿元。在1996年中央预算安排中，中央对地方的税收返还和补助经常性支出为2061.88亿元，中央财政补助地方建设性支出515.47亿元[①a]对照这两年的情况可以发现，1996年较1995年地方财政收入增长了8.4%，而中央对地方的转移支付额只增长了4.31%。可见，由于目前的主客观条件尚未完全成熟，特别是中央财政仍处于紧运行状态，赤字较大，债务负担较重，近期内可用于增加转移支付的财力有限。
二、现行财政转移支付制度存在的问题
现行政府间财政转移支付制度，可以说是一种新老体制同时并存的混合型分税制财政体制。这种方式是不够规范、不够科学的，主要表现在以下方面：
1.现行转移支付制度受原包干制的影响，仍采用“基数法”，具有明显的过渡性。现行的财政再分配办法在确保各方面既得利益的前提下，其分配数额主要是采用“基数法”来确定。中央财政从分税制中多集中的大部分收入，仍要以税收返还的形式，将体制变动后净上划中央部分全部返还地方。中央可支配的能够用于平衡地区间差异的财力并没有增加，原有的财政分配格局没有实质性的变化。与根据各地区收入能力和支出需求的客观差异，采用因素计算公式确定对各地区的补助，进而逐步消除各地公共服务水平之间差别的改革目标还有一定距离，因此具有明显的过渡性。
2.上下级政府之间事权、财权不统一，转移支付的范围不科学、不规范。规范的转移支付制度是以政府之间事权划分清晰为前提的。然而目前我国各级政府间的职责权限划分不够清楚，中央对地方的许多专项补助本应属于地方财政安排的范围。这种状况给地方政府编制和执行预算带来较多的不稳定因素，从而影响了政府间转移支付范围的科学性与规范性。
3.转移支付中较大的份额是一般性无偿补助，无法运用成本效益分析，造成资金使用中的浪费。转移支付金一般是无偿的，因此地方政府往往相互攀比，强调客观因素，争项目争资金，产生诸多矛盾，使转移支付制度产生某些负面效应。一般性补助不限定用途，资金使用中难以进行成本效益分析，又因是无偿取得的，资金运用的效益欠佳，存在着一定的浪费现象。
4.转移支付资金周转缓慢，逐层划拨链条过长，严重影响资金的使用效益。现行转移支付资金运行模式，是中央两税（增值税和消费税）收入自下而上逐级上解，税收返还资金自上而下逐级调拨，造成数额巨大的预算资金处于长期的迂回旅行途中，浪费严重，而且使原本紧张的资金供应更是雪上加霜。
三、借鉴国际经验，完善我国财政转移支付制度
1.创造条件合理划分中央与地方的财权与事权，以便建立规范的财政转移支付制度。任何成功的转移支付都是以合理划分中央与地方的财权与事权为基础的，一级事权必须有一级财权作为保证。从市场经济发达国家的实践经验可以看出，财权一般相对集中于中央，事权除国防、外交等方面外，大多下放给地方。如日本，财政收入中中央政府占2／3，地方占1／3；而财政支出中，中央占1／3，地方占2／3。由此造成的地方履行其事权不足的财力，由中央采取转移支付的方式来解决。[①b]而我国的财力分布恰恰相反，分税制由中央集中的财力，又返还给了地方，中央财力仍旧严重不足，中央财政收入占财政收入的比重不仅低于发达国空，也低于许多发展中国家。在这种现状下，不可能建立规范的转移支付制度。只有中央集中一定的财力，提高中央财政收入占财政收入的比重，才能合理划分中央与地方的事权与财权，为建立规范的转移支付制度创造物质条件。
2.将一般性支付与专项补助、有条件拨款与无条件拨款有机结合起来，加强转移支付资金运用的成本效益分析。规定用途的有条件转移支付，从理论上讲进行成本效益分析是可行的。但我国幅员广阔，各地情况千差万别，如果过多地对各地区转移支付资金限定用途，专款专用，必然使转移支付制度过于复杂，难于操作。因而，使用更多的是不限定用途的一般性转移支付（这类转移支付使用效率不高的现象各国都普遍存在）。所以，我们必须加强对一般性转移支付的总额管理，加强对可用货币指标衡量的专项补助的成本效益分析，防止本来就紧张的财政资金在转移支付中发生“空耗”。同时，可以借鉴美国的做法，适当采用有条件拨款形式，在中央给予转移支付时，要求地方拿出一定比例的配套资金，作为相应的财力保证。通过这种方式还可以加强中央对地方的宏观调控。
3.应逐步采用“因素法”科学测算转移支付数量，并兼顾现实的可操作性。转移支付额的确定必须根据人口、人均收入、税收额、土地面积等客观因素，采取因素法，通过一定的计算公式核定。国外政府间财政转移支付大多已公式化，尽量排除人为因素的影响，而以有关的客观指标计算确定，使支付额较为公平和易于接受，避免了中央政府与地方政府相互扯皮、讨价还价的现象，提高了财政管理的科学性。当然，涉及收支的因素很多，测算起来比较复杂，故而在因素法的运用中要注意将科学准确性与现实条件下的可操作性结合起来，防止因过于追求模型中变量模拟现实的准确程度，而使因素法测算公式复杂得无法实际运用。为此，应在全面考虑影响地方财政支出的各相关因素基础上，制定全国统一的标准，并根据一些地区的特殊因素加以修正，科学准确地计算转移支付额，提高转移支付制度的透明度，避免原来“基数法”的随意性。
4.要加强转移支付制度的相关立法。许多国家政府对财政转移支付制度一般都有严格、详细的立法，实行法制化管理；尤其是中央和地方的事权划分，更是以法律的形式予以固定的。因此，未来15年，我国不仅要通过建立《财政法》、《税收基本法》、《国有资产法》、《国债法》和《财政监督法》等一系列财税管理的基本法规，用法律形式规范转移支付制度，而且有关的司法和审计也应有与之配合的举措，以保证转移支付制度在立法、司法和审计上的相互配合和协调统一。
注释：
[①a] 见财政部部长刘仲藜1996年3月5日在第八届全国人民代表大会第四次会议上所作《关于1995年中央和地方预算执行情况及1996年中央和地方预算草案的报告》，《经济日报》1996年3月21日第三版。
[①b] 李湘昀：《国外转移支付制度比较与借鉴》，《中央财政金融学院学报》1994年第11期。