完善我国汽车税制 支持公路交通持续发展——日本汽车税制的借鉴与启示，本文主要内容关键词为：税制论文,日本论文,持续发展论文,我国汽车论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
日本汽车税制由表1所示的9个税种组成，除1940年和1989年引入的汽车税和消费税之外，其余7个税种均在1954年至1972年经济高速成长期间开征。2005年度，汽车诸税收入占中央和地方政府税收总额的比重已达11.3％，成为政府税收的第四大来源。
汽车诸税为什么在经济高速成长时期相继开征，它们具有何种特征，为什么在20世纪90年代以后被逐渐地“绿化”，我国从日本汽车税制引入、发展的经验中得到何种借鉴和启示，将是本文考察和探讨的问题。
二、汽车税制引入的背景
战后经济复兴期，日本对交通事业投入较少，当1955年经济进入高速成长时期以后，作为产业发展基础的、国民生活不可缺少的交通设施不足问题越来越显现出来：
一方面，随着经济高速发展而带来的经济规模不断扩大、产业人口激增和流动，国内公路承担的客货运输量大幅增加，1970年时，客运和货运的公路运输分担率分别达到了48.4％和88％。与此同时，国民的收入不断提高，汽车产业迅猛发展，国民汽车保有量也在急速增加。1970年的汽车保有总量、乘用车和轻型汽车保有量与1955年的相比分别增加了12.6倍和18.5倍，同年，日本每百户家庭拥有乘用车和轻型汽车已达到了42.1台。这些都显示着，在1955年至1972年经济高速发展的十几年里，日本企业生产持续发展、国民生活水平不断提高以及“汽车社会”急速到来，均对道路产生了巨大需求。
另一方面，1965年时，反映日本公路发展水平的国道铺设率和公路铺设率两项指标依然很低。当时，法国国道铺设率已达100％，而日本国道铺设率只有59％；与美国、英国、德国的公路铺设率相比，日本差距则更大，仅为7.4％。这不仅反映了日本中央政府对道路投资的不足问题，而且更加反映了地方政府对地方道路投资严重不足的问题。
为了解决经济高速发展和汽车急速普及与道路供给不足的矛盾，日本首先在1952年公布和实施了新《道路法》，明确规定了中央与地方各级政府道路建设职责，随后，在1954年至1972年期间全面引入汽车税制，相继开征了如下7个汽车税种，并赋予各级政府道路建设财权：
1.汽油税
在1952年实施新《道路法》之后，政府于1953年制定了《关于道路建设费的财源等临时措施法》，规定了汽油税为中央政府道路建设的特定财源，随1954年第一个全国道路建设五年计划的实施开始征收。
2.地方道路税
根据《地方道路税法》规定，日本1955年引入了以汽油为征税对象的地方道路税，由中央政府征收，然后，作为道路建设的特定财源全额交付都道府县和市町村地方政府使用。
3.轻油交易税
在当时的日本，同样利用道路，使用汽油燃料的汽车所有者负担汽油税和地方道路税，而使用轻油燃料的汽车所有者却不负担道路建设费用。为了解决汽车使用燃料税负不公的问题，1956年，日本开征了轻油交易税，由都道府县征收，用作都道府县和指定城市的地方道路建设财源。
4.轻型汽车税
按照修改后的《地方税法》规定，市町村1958年开征了轻型汽车税，其课税对象是从都道府县汽车税课税对象中分离出的两轮小型汽车和轻型汽车，税收用于市町村一般公共事务。
5.石油液化气税、汽车购置税和汽车重量税
为了扩充第五个、第六个全国道路建设五年计划(1967年至1971年、1970年至1974年)投资额，解决汽车使用燃料汽油、轻油与石油液化气之间税负不公的问题，中央和都道府县分别在1966年、1968年和1971年开征了石油液化气税、汽车购置税和汽车重量税。
三、汽车税制的内容与特点
1.税种设置全面、系统，注意税收公平问题
日本汽车诸税分别设置在汽车购置、保有和行驶各环节，形成了涵盖汽车消费全部过程的汽车税收体系(见表2)。
(1)购置环节：消费税引入之前，本环节设置物品税和汽车购置税。物品税是对法律规定的汽车、高档手表、高尔夫用具、化妆品等消费品征收的消费税，1989年开征消费型增值税性质的消费税后，物品税停征。此后，政府在本环节对汽车课征汽车购置税、消费税，以推进大众消费的税收公平，增加财政收入。
(2)保有环节：因日本固定资产税课税对象未包括汽车，所以，政府在本环节征收的汽车重量税、汽车税和轻型汽车税，是对具有较大经济能力的财产所有者——汽车拥有者或使用者征税，以此作为固定资产税征税的一环，促进资产课税的税收公平。
(3)行驶环节：政府对汽油征收汽油税、地方道路税，对石油液化气和轻油征收石油液化气税、轻油交易税以及对成品油征收消费税5个税种。由于日本是资源贫乏的国家，对石油进口的依存度高达90％以上，所以，确保能源的安全供给和节约使用，始终是国家能源政策的一个组成部分。为此，中央与都道府县均对燃油从量定额征税，并随着汽车快速普及和燃油使用量增加不断上调定额。这不仅是为了筹集道路建设资金，也是贯彻国家节能政策——促进国民和企业节约使用能源。
2.税源分配兼顾中央与地方各级政府
(1)汽车诸税的政府间分配。从收入归属来看，汽车诸税是中央与地方各级政府征税对象和使用方向都很明确的财源。
首先，由中央征收的汽油税、地方道路税、石油液化气税、汽车重量税、都道府县征收的轻油交易税和汽车购置税6税是政府为了加快解决道路供给不足问题而建立的税收专款专用制度。该制度以燃油4税为中心，以受益者负担原则为基本征税理念，在收入与其使用目的之间建立了一定的受益与负担关系，即让道路使用者负担道路建设费用。2005年，专款专用6税收入占汽车诸税总收入的比重为64.9％，构成汽车税制的核心内容。
其次，除消费税外，日本赋予了市町村对小型和轻型汽车课征轻型汽车税、都道府县对轻型汽车以外的大型汽车课征汽车税的权限，并规定两税收入分别用于各级地方政府的一般公共事务。
(2)道路特定财源制度——政府间道路建设资金的转移支付制度。从财源分配来看，日本首先保障中央和都道府县有财力从事全国和地方干线道路的建设和管理，然后，结合全国道路建设五年计划和地方道路建设规划，按照道路延长的长度、面积和地区人口系数计算，以表3所示的具体分配比例，将中央政府道路特定财源的一部分以让与税方式支付给都道府县和市町村，同时，再将都道府县道路特定财源的一部分转移支付给指定城市和市町村，用于充实都道府县、指定城市和市町村的道路建设和管理。
这种以平衡地区间道路建设财力的专项转移支付在日本称为“道路特定财源制度”。该制度将道路建设的财权赋予了具有相当财政规模和能力的政府——中央政府和最上级地方政府都道府县，再通过它们的转移支付，支持规模较小、财力有限的基层地方政府市町村道路建设，有助于促进全国道路建设五年计划的有效实施，保障基层地方政府有一定财力从事辖区内的道路建设，缩小地区间经济发展水平不同造成的道路供给水平的差距，促进社会公平。
3.税收收入的稳定性
在汽车诸税中，除消费税和汽车购置税外，其余7个税种均是从量定额税，他们的收入占汽车诸税总收入的比重超过了80％。因从量定额税具有对数量增减反应敏感且可预测性的特点，加之政府适时调高各税税率，所以，随着经济不断发展，汽车保有量持续增加，汽车诸税收入一直稳步地增长，在1975年至2002年期间，其收入占各级政府税收总额的比重，中央政府保持在8％—9％上下之间，地方政府保持在9％—10％上下之间。这为全国道路建设五年计划的连续实施和地方道路的建设、管理提供了资金保障，较好地解决了经济发展中的瓶颈问题。
四、日本汽车税制的“绿化”进程
1980年以后，无论是日本还是其他发达国家，环境污染问题日益受到重视。1990年以后，联合国通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》以及OECD多项环境研究报告的发表，促进了世界各国环境政策中经济手段的应用。其中，OECD国家通过开征环境税、将现行税制中对环境方面有一定影响的某些税种灵活运用到环境政策，两方面一并对现代环境问题施加影响，同时，进行了以废除有害环境的财政补贴，强化污染物品的征税等为内容的税制改革。这种在税收中考虑环境因素的综合性税制改革被称为“绿色税制”改革或税制的“绿化”。
日本作为OECD成员国，在运用经济手段解决现代环境问题方面，至今没有开征新的环境税，而是选择了将现行税制中与环境相关诸税逐步“绿化”的方法。1997年12月第3次联合国气候变动框架条约缔约国会议在京都召开以后，政府加速推进了作为全球气候变暖综合对策一环的现行税制“绿化”进程，并从汽车税制“绿化”入手展开。
1.1998年度起：增加汽车购置税的环保车优惠措施
从1998年度开始，政府在汽车购置环节，对达到节能和低污染国家标准的新环保车实施降低税率或增加税前扣除额优惠措施，不断充实汽车购置税内容，鼓励消费者使用环保车。如对混合动力低公害车的税率下调2.2个百分点，对达到国家尾气排放标准和低耗能指标的汽车，按扣除30万日元后的购买价格课税。
2.2001年度起：增加汽车税的环保车优惠措施
从2001年度开始，在保有环节，政府采取了与充实汽车购置税内容基本相同的方式，促使汽车税发挥环保作用，同时，增加了对超龄非环保车课征重税措施，从保有环节逐步清除非环保车。
3.2003年度起：调高石油制品税率，煤炭纳入征税对象
从2003年度起，中央将煤炭纳入征收范围，并入原石油税中，更名为“石油煤炭税”，同时，调高了石油液化气(LPG)和液化天然气(LNG)的税率，还公布了2005年和2007年三者的进一步上调税率。这些措施无疑都有助于促进《京都议定书》规定的削减目标的实现。
根据2003年度《环境白皮书》报告，日本“绿化”税制的最直接成果是，国内低公害车出厂总台数占四轮汽车出厂总台数的比率从2000年的15.5％上升到2002年的65.8％。
五、借鉴日本经验，完善我国汽车税制
1.我国经济发展面临的瓶颈问题和环境问题在2006年至2020年期间，一方面，我国面临着进一步解决城市发展的瓶颈问题、农村道路供给不足问题以及全国公路网建设问题，汽车社会快速到来，企业生产发展和国民生活水平不断提高对道路需求的问题；另一方面，面临着在2020年实现我国“环境质量和生态状况明显改善”的环境目标。
总之，未来15年，我国将面临与日本过去50年间几乎同样、甚至更加艰巨的问题——经济发展中的瓶颈问题和环境问题。
2.加快建设我国效率兼顾公平的道路特定财源制度
日本50多年的经验证明，构成汽车税制核心的道路特定财源制度，是一项与国家道路建设五年计划融为一体的有效的政府间道路建设资金转移支付制度。将政府提供道路公共服务与国家道路建设计划融为一体，并把道路建设事权与财权赋予中央政府和最上级地方政府，可以提高政府道路供给服务的效率和管理水平，同时，可以更好地促进社会公平。借鉴日本这一经验，对加快解决我国道路供给不足问题大有裨益。
(1)赋予各级政府与道路建设事权相匹配的财权，提高道路建设转移支付的财政实力和有效性，促进社会公平。我国1998年开始实施的《公路法》明确了各级政府道路建设的职责，即中央政府主管全国公路工作，省级地方政府对国道、省道负有管理、监督职责，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道建设和养护工作。但是，中央政府只在汽车购置环节拥有1个车辆购置税道路建设财源，地方政府虽有专款专用的公路养路费和车船使用(牌照)税，但两者仍未明确哪一个是省级政府、哪一个是省以下政府的独立的道路建设财源(见表4)，因此，我国中央政府和省级政府，还缺乏与其事权相匹配的道路建设税收财源，要发挥主管全国公路工作、对国道和省道管理和监督负有职责以及“帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展公路建设”的作用，都将是有限的、缺乏持续和效率的。
(2)强化我国地方各级政府道路建设资金的公共财政预算管理。日本道路特定财源制度是一项中央与地方各级政府专款专用道路建设公共财政预算制度，与收费道路制度一起，构成国家公路建设资金的两大支柱，其中，2002年，来自政府预算的资金比重达到84.4％，而收费道路建设资金比重只有15.6％。日本公路建设主要通过各级政府公共财政预算提供持续、稳定的财源，收费性道路比重低，有助于营造经济可持续发展的良好环境。
我国在20世纪80年代中期以后，依靠“贷款修路、收费还贷”政策，修建了一大批高速、一级、二级公路，缓解了经济迅猛发展与公路交通长期供给不足的矛盾。但是，到2002年，我国公路建设资金来自政府预算的只有16.7％，而来自国内贷款的比重为38.8％，自筹及其他资金的比率高达41.9％，这意味着，一方面，我国比较侧重收费性道路建设，而大量非收费道路建设至今仍然缺乏稳定的可持续的财源供给机制；另一方面，大量的公路建设自筹及其他资金运营机制不透明，不利于政府道路建设公共财政预算的有效运作和管理。
3.加快完善我国汽车税制步伐
日本50多年的经验还证明，经济高速成长与汽车急速普及，既造成了道路供需不平衡矛盾激增，又为中央与地方各级政府解决道路供给的不足问题提供了广阔财源——汽车税制的引入。税种设置全面、税源分配兼顾中央与地方各级政府的汽车税制，通过明确征税对象，合理设置计税依据和税率，不断增加环保车优惠措施，已经具备了税收公平、稳定和全面“清洁化”的特征，并成为解决经济发展的瓶颈问题和环境问题的有效经济手段之一。日本的这一经验，对我国如何运用税收手段解决经济发展中的瓶颈问题和环境问题，均有借鉴意义。
(1)我国汽车税费现状——税少、费多。我国现行汽车税费由汽车7税与汽车4大类收费两大部分组成(见表4)。汽车7税是，在汽车购置环节，中央政府征收的增值税和消费税(汽车等部分)、车辆购置税以及地方政府征收的城市维护建设税；在汽车保有环节，地方政府征收的车船使用税、车船使用牌照税和公路养路费。在财政预算之外，我国存在大量针对汽车征收的地方收费，1997年，经省级以下(含省级)人民政府及其有关部门批准的收费主要有4大类，但实际收费项目远远不止这些。
公共财政预算内独立的汽车税种少，财政预算外汽车收费项目多，是我国汽车税费的现状。在购置、保有和行驶各环节，从汽车上征收的费比税多，不仅有碍汽车产业的发展，而且会侵蚀现行汽车税种的税基，破坏税收公平原则。尽快进行汽车的费改税，取消各种不合理收费，加快完善汽车税制的步伐，是运用税收手段解决我国经济发展中的瓶颈问题和环境问题所面临的挑战性课题。
(2)购置环节：取消不合理收费，以税收中性原则整合汽车4税，适时增加环保车优惠措施。我国在汽车进入消费第一环节，不仅对汽车以高率征收3个抑制奢侈消费行为性质的税种、1个附加税(城市维护建设税)，而且，各种名目收费也最多。这既有碍汽车工业发展，又不利于鼓励汽车消费。政府应坚持税收中性原则，借鉴日本组合方式——增值税+低税率车辆购置税征税，加大力度取消本环节不合理收费，营造汽车消费的良好环境，促进汽车产业发展，同时，适时在车辆购置税中增加达到国家尾气排放标准和低耗能指标的环保车优惠措施，推进环保政策的有效实施。
(3)保有环节：改革汽车3税，合理分配地方各级政府税源、税权，适时增加环保车优惠措施。我国保有环节汽车3税虽然均是地方政府的道路建设财源，但是，3税务属哪一级地方政府征收仍未明确，此外，车船使用税和车船使用牌照税都是机动车与船舶吨税课税对象的混合，还沿用着20世纪80年代区分内资外资纳税人征税的做法。因此，政府首先应合并内容相同的车船使用税和车船使用牌照税，改为小型汽车税，统一纳税人，并将该税的征收权赋予省以下的地级市和县政府，税收用于其辖区内的道路建设；其次，将公路养路费改为汽车税，由省级政府征收，作为其道路建设和均等化转移支付财源，支持省以下落后和贫穷地区的道路建设；第三，政府应加大力度取消本环节不合理收费，适时增加环保车优惠措施，以发挥汽车税和小型汽车税的环保作用。
(4)行驶环节：应与国家节能、环保政策协调一致，适时开征中央政府征收的燃油税。日本的经验证明，中央政府开征独立的用于道路建设的燃油税，不仅符合受益者负担、污染者付费原则，能够促进全国和财力有限地区的道路建设，而且可以成为贯彻国家节能政策、抑制移动源污染的有效经济手段。从我国中长期经济发展和汽车普及趋势看，中央政府应与国家节能、环保政策协调一致，适时将消费税中石油制品独立出来，开征燃油税，使之成为与其道路建设事权相匹配的财源，有助于促进社会公平、加快我国道路供给不足问题和环境问题解决的步伐。
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