“后税费时代”农村的发展瓶颈及其突破，本文主要内容关键词为：税费论文,瓶颈论文,农村论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发轫于20世纪70年代末和80年代初的农村生产经营制度的变革，使得广大农村地区的乡村集体经济失去了形式上的依托，除了少数有一定非农业生产经营活动的地方，大多数地区的集体经济实际上日渐瓦解。乡村基层组织制度日常运转所需的刚性支出，逼迫地方逐渐变卖历史遗留的少量动产和不动产，由此造就了普遍存在的“空壳村”、“负债镇”现象。当可以变卖和动用的资源枯竭之后，唯一的选择就是向农民伸手。这就是80年代中后期以来久治不愈、死灰复燃，且变本加厉地长期困扰我国农村的农民负担过重问题的症结所在。
中央政府对农民负担日渐加重的情况及其危害性早已有所认识，颁布了一份份文件强调要减轻农民负担，发出了一项项行政措施和命令堵截伸向农民的黑手。2004年3月，在十届全国人大二次会议上温家宝总理更是在《政府工作报告》中提出，从今年起逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。取消农业税、农业特产税，是比正在试点而尚未全面铺开的农村税费改革更为激进、更加彻底的改革举措，相对于以往各种限制性措施，免除千年来被农民视为天经地义的“皇粮国税”，算得上是一个革命性的举措，由此，广大农村即将进入一个“后税费时代”。
一、后税费时代的潜在问题必须警惕
在减轻农民负担难题久攻不下的情况下，背水一战，免除农业税以推动农村的改革和发展，其出发点固然让人理解和支持，但其潜在的负面影响将会逐步显现，农村的进一步发展将面临若干“瓶颈”因素，如不妥善加以应对，有可能形成改革的挫折甚至反复，到头来危及改革举措的可持续性和农村发展的根本大局。这些可以预见的“瓶颈”因素包括：
第一，庞大“吃皇粮”队伍的供养和安置可能带来的明费暗费孳生，导致农民实际负担的反弹。某一个30万人口的小县，财政供养人数高达1万多人，通过收费供养的人数达5000多人。到了乡里，除了中央政府的外交部等少数单位没有对口单位，其余诸如农机站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、信用社、法庭等等是应有尽有。一个乡财政供养人数高达三四百人，最多的到了1000人。只要财政供养人口过多，“三乱”就不可避免。农业税被免除之后的缺口，必然以其它收费的形式加以弥补。农民名义上的赋税减轻了，实际负担却并不一定降低。中央和上级要求减轻农民负担的行政性约束，显然不及保持自己实际经济利益的现实动机更加有效，这种利益博弈的结果，仍然会沿袭历代农民负担减而复增的线路，跳不出中国历史上的“黄宗羲定理”的恶性循环。
第二，巨额乡村债务链条断裂，引发农村社会动荡。“空壳乡村”的现象，在各地已经十分普遍。地方政府已是债务累累，而且债务规模呈滚雪球式的增长态势。层级越低的地方政府负债的相对规模也越大。据不完全统计，全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元。一些地方基层干部的工资和日常运转费用，基本上靠各种税费和新增债务来勉强维持。农业税费被免除，恶化了基层债务偿还的能力和信誉，有可能使目前勉强维系的债务链条断裂，从而引发农村金融危机，成为农村稳定和发展的隐患。
第三，乡村公共品供给能力继续下降，导致农村社会发展的基础进一步遭到破坏和缺乏后劲。现行农村基层吃饭财政和欠债运行的状况，导致事关农村地区持续发展能力的公共建设事业举步维艰。道路破损、环境恶化、设施老化、土地荒芜已经在一些农村地区成为普遍现象。在基层行政工作人员基本收入难以保障的前提下，指望他们通过“一事一议”，筹集乡村公共品建设资金并有效加以利用，并不现实。免除农业税费后，集体筹集和掌握公共品供给资金的能力将进一步削弱，农村社会全面发展必不可少的公共品事业将进一步被人为冷落，公共医疗卫生保障、养老保障等标志农村发展水平的社会体系建立难度进一步加大，农村的发展将缺乏后劲。
第四，基础教育发展遭到削弱。20年来，农民负担减而复增，一个重要原因是农村基础教育形成对地方财政的沉重压力。据统计，全国大多数地方中小学教育经费支出占县级财政支出的60%，占乡镇财政支出的70%。从某种意义上说，占全国人口70%的农村人口义务教育是依靠农民缴纳农业税和“三提五统”费用支撑的。随着“三提五统”在税费改革中被取消，农业税被减免，已经是捉襟见肘的中小学的教育经费将更加无从保障。据不完全统计，某省农村税改后乡村教师人均工资下降20%左右，一些乡村教师被迫弃教打工或身在教室心在外。这种趋势发展下去，要么是农民子女教育负担重新反弹，要么是农村基础教育严重失血，殃及农民子孙后代。不少人呼吁中央和省级政府加大财政转移支付力度以解决农村教育难题，但是完全指望中央和省级财政全部解决农村基础教育的问题，短期内并不现实。
二、以发展统领农村的改革
免除农业税费只是手段，减轻农民负担也不是终极目的，农村的改革和发展最终目的是使农村得到发展，农民收入提高并得到全面发展。要突破“后税费时代”农村发展的瓶颈，目前的做法固然可以在一定程度上减轻农民的负担，有助于他们休养生息，但从“三农问题”的解决角度来看，这仍然不够，还必须做加法乃至乘法才能实现农村和农民发展的目的。
一个必须面对的现实是，我国农业和农村地区的发展，只能以农业本身和农村地区经济要素为主要依靠对象。对农村地区发展的转移支付，充其量只是一种辅助性的引导力量，我们没有能力也不可能像发达国家那样通过农业保护来解决目前还占60%的农民发展问题。农村地区发展所需的资源积累，只能在发展过程之中找到来源。从这个意义上讲，对农民减税，是一种变通的举措，目的在于造就使农村得到更大的发展的合适环境，并且在这个发展的过程中，农村地区电逐步能够获得发展所需的资源。当务之急，应该以发展统领农村的改革，一方面是通过改革保证税费减免的措施落实到位，让农民真正得到实惠，为进一步发展储备能力，另一方面则是要通过推进非农化和城镇化的进程，在农民持续发展的过程中，开辟农村地区新的财源，提高农村地区自我发展能力。
以发展统领农村的改革，首先应该珍惜目前的机遇，乘中央下决心为农民减负的东风，充分利用农业税费减免的倒逼机制，攻克精简农村基层组织制度的难题。应该在已经试点的基础上总结和推广行之有效的经验，加快各级机构体制改革的步伐。如撤地（市）强县、撤村虚镇，大幅压缩基层政务组织，精简政务人员，转变政府职能，提高服务效率。结合农村民主政治进程，通过村民自治重塑农村基层政治经济生态，从根本上铲除农民负担减而复增的历史怪圈产生的土壤和环境，奠定“轻徭薄赋”的制度基础和政治环境。
长远而言，农村和农民的全面发展离不开农村大规模公共品的建设。另辟财源，投资农村地区是实现农村地区全面发展的必由之路。非农化和城镇化，就是增加农民收入和地方财力的主要渠道。要推动农村地区的非农化和城镇化，一方面要积极探索农地制度创新的途径。可以考虑承认农民现有土地的“永佃权”及其可继承或有偿转让的合法性，既实现土地使用权流转和集中以促进农业生产向现代化的跨越，又形成劳动要素顺利流入城镇非农领域的第一推动力。另一方面，可以考虑，在一个较长时间里（如10--15年）免除进入城镇务工经商新兴市民（原农民）的各种税费，实行“放水养鱼”政策，让大量以钟摆方式游荡于农村和城镇之间的农民顺利进入城镇，转化为市民，实现城镇化水平的历史性跨越。
在中央和省级财政还没有能力完全承担农村地区基础教育负担的条件下，应该以农村教育改革为突破口，大胆进行以职业教育为中心内容的教育改革。形成多元投资、开放性的教育市场，形成有效的竞争机制，这样才能降低教育成本，提高教育收益，让教育不再成为农民的负担，而是一种看得见的有着较高收益率的投资，这样农民才能不为孩子的学费所累并享受着发展的利益。