城市局部用地定性“非定论”模式，本文主要内容关键词为：定论论文,局部论文,模式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】本文论述了调整传统用地定性模式的必要性，并介绍已应用于规划实践的城市局部用地定性“非定论”模式，该模式不但维系了城市规划的严肃性，同时增强了新形势下城市土地利用的合理性和灵活性。
【关键词】局部用地定性；非定论模式；活性用地；总体规划
社会主义市场经济体制及城市土地有偿使用制度对合理利用城市土地、维系城市持续发展产生了深刻的影响。城市规划如何适应并充分利用新机制来有效地提高城市土地的价值和利用率，以扩大城市持续发展的资金积累和空间，这是当前应深入研究的课题。笔者认为，在城市总体规划的土地利用规划中，必须将传统的用地定性模式调整为一种能适应城市动态发展、市场经济体制和土地有偿使用制度的新模式。
一、调整传统用地定性模式的必要性
城市土地利用规划是城市总体规划的核心内容，而用地定性合理与否是土地利用优劣的关键。当前，我国城市总体规划的用地定性普遍采用的是“全定论”模式，即根据《城市用地分类与建设用地标准》（GBJ137—90以下简称《标准》），将街区的用地按九项建设用地的某一项进行“非此即彼”的明确规定，这是一种绝对化的无可选择的静态模式。这种传统模式在当今新形势下大有调整之必要：
1.用地定性必须重视和遵循土地价值规律
传统用地定性主要依据城市性质、城市结构、城市发展方向、城市建设条件、用地条件、区位关系、各用地相互关系以及城市建设用地结构和人均建设用地标准等等因素，没有或者很少考虑土地的出让、转让等土地有偿使用制度的影响及土地增值的要求。这是个极大的遗憾。我国迅速加快的城市化对土地资源的需求量与土地资源有限的矛盾早已敲响了土地危机的警钟。节约土地、高效利用土地、提高土地资源的价值，这无论今天还是明日都是我国城市规划和建设必须严格执行的准则，其关键是要掌握土地价值规律。土地价值的高低除了土地的区位、生熟、优劣及性质等等基本因素外，土地使用者或受让方的竞争实力及其对土地开发利用的意向和择地意向对土地增值都起着极其重要的调控作用，这是必须清醒认识的一条重要的土地价值规律。如果不遵循这条规律，在用地定性时忽视使用者或受让方的利益，一味按规划者的“原理”进行“定论”，势必出现规划用地的性质与实际使用的性质相脱节，这种脱节虽是土地价值规律的必然反映，却是城市规划的法规严肃性所不能容许的。因而，有必要调整传统模式，探索符合土地价值规律的能使规划者和使用者利益协调的新用地定性模式。
2.“非此即彼”置疑
传统的“非此即彼”定论模式反映出对土地利用认识上的一个误区——一块用地只适用某一种性质。于是一一对应定论，甲地为R、乙地为M、丙地为G……。诚然，城市大部分用地是须用一种明确的性质进行定位的，例如，影响城市结构和城市发展方向的城市干道用地及城市中心、片区和组团中心的公共设施用地，对城市环境有直接影响且必须考虑交通运输条件和专业技术协作要求或具有污染性的工业用地，必须考虑交通运输条件及物源方向或具有危险性的仓储用地，有严格技术指标要求并涉及城市结构的对外交通用地和城市道路广场用地，专业性很强的市政设施用地，区位性很强的生产防护性绿地等等。对这些用地的性质进行“非此即彼”定位是无可非议的。问题是，并非所有城市用地都具有“非此即彼”的规定性。事实上，在对有些城市用地进行定性时，往往很难道出为什么“非此不可，是彼不行”的充足理由。譬如，将一块一类工业用地改定为非危险无污染的仓储用地，你能说这有多么违反原则吗？反之亦然。将位于城市中心地段或片区中心地段的居住用地改定为商业服务用地或行政办公用地或公共绿地，你能说这如何如何错误吗？答案应该是否定的。这也就是为什么我们有时在进行用地定性时常常会“举棋不定”的原因。这个根本原因在于：有些用地性质定位时的择地要求是近似的，因而就不存在被择地与被定位用地地性质之间一一绝对准确对位的必然关系。于是应该说，当条件符合时，同一块被择地可同时与几种用地性质相对应。或者说，城市土地利用具有兼容性，有的用地定性可以“亦此亦彼”。当然，这个“此”与“彼”是有限定的。一般来讲，属于这个“此”“彼”的用地有：居住用地、一类工业用地、无危险非污染的仓储用地、公共绿地、没有特殊要求的公共设施用地。这些用地在进行相互调整使用时，只有适合性程度上的区别，没有定性原则上的差异。
3.用地合理性的反思
社会主义市场经济是正在不断完善的新体制。新体制下，土地价值取向应以不牺牲社会、环境效益为原则，如何做到既坚持原则又能最大限度地发挥土地经济效益，这是衡量土地开发利用合理与否的重要标准之一，也是土地开发利用目标之一，更是我们应该不断提高认识的新问题。这个认识包涵市场经济下城市土地利用如何受到土地价值规律、城市化持续发展、城市产业结构调整、城市交通发展、城市经济增长、城市人口流动以及房地产经营与开发效益等等因素影响的全面系统的研究和学习。这是一个从实践到认识，从再实践到再认识的不断完善的渐进提高的过程。对新问题认识的阶段性和不全面性势必会影响到城市土地利用的合理性。
规划师常常责难使用者或管理者随意改变用地性质，却不去反思“一锤定音”用地定性模式的合理程度。实际上，我们没有理由要求也不可能做到将所有用地性质都确定得绝对“合理”。这除上述对新问题认识的时间因素外，尚有对未来认识的局限因素。城市规划是一门预测未来的学科，城市未来日新月异、瞬息万变，如果要求用今天有限的认识对未来作出准确无误的结论，这显然是“自欺欺人”。当前用地定性“全定论”模式用一张不变的蓝图去指导万变的未来，这种“以不变应变”的思维和方法实在有点“掩耳盗铃”味道。既然受到认识的局限性和非全面性影响，那么，在规划阶段就没有必要将所有用地的性质都按“合理”格式定“死”，而应使有些用地在规划实施阶段具有供调整完善的可能。本文提出的“非定论”模式就是这种具有可调性的用地定性新模式，该模式是用一张可变的蓝图适应万变的未来，这种“以变应变”的思维和方法为未来更正确的决策和满足不可预测用地需求提供了合法依据。
二、“非定论”模式的意义及适应性
1.“非定论”模式意义
基于传统用地定性模式调整的必要性，笔者在福建省宁德市和晋江市总体规划中，探讨了应用城市局部用地定性的“非定论”模式。
所谓“非定论”模式即在城市土地利用规划中，对城市局部用地的性质不按《标准》中的某一项具体建设用地进行“非此即彼”的唯一性定论，而是采用“活性用地”来进行城市局部用地性质的有选择的待定性控制。“活性用地”并不是一个法定的建设用地概念，而是由几项相关建设用地集合而成的控制性用地。具体而言，“活性用地”是在城市土地利用规划时不具体确定该用地的建设用地性质，其具体性质的确定是在土地实际开发利用时进行，具体定性是以不影响城市结构和功能布局为原则，根据实际需要，在“活性用地”限定的几种用地性质范围内进行选定。为了与城市建设用地代码配套，可设定“活性用地”代码为A（ACTIVITY）。
“活性用地”的使用将传统静态定性模式转化为动态模式，这不仅使城市发展的动态可变性与城市规划的法规严肃性达到和谐统一，同时，为城市土地的规划者、使用者和管理者之间架起一座利益趋同的桥梁。
2.“活性用地”的兼容性与适应性
“活性用地”的兼容性指该用地包涵有几种可供选择的建设用地，在实际开发利用该地时，其具体性质的确定可选择兼容范围内的一种或几种，甚至全部，这与有些学者提出的“综合用地”含义是不同的。“综合”可理解为所限定的全部建设用地的共存，这有较大的局限性，而“活性用地”的自由度较大，适应面较宽，即可择其中之一，亦可择其中全部，后者才算“综合”，是“活性用地”的一种使用类型。
“活性用地”的兼容范围为：居住用地、一类工业用地、公共设施用地、公共绿地、非污染无危险的仓储用地。
一般情况下，活性用地适宜安排在城市下列地段：
（1）旧城市中心附近地段
旧城市中心多为城市商贸活动集中区域，其附近地段的地价和土地开发效益一般都较高，是土地使用者愿意投资开发的地段，在这些地段安排活性用地可增大土地定性的灵活性和选择性，有利土地增值及引资改善旧城环境质量（见图2）。
图2 晋江市活性用地布局示意
（2）区位条件较好的地段
区位条件较好的地段指交通运输条件、生态环境条件、建设条件具有优势、能较快获取土地开发效益的地段，在此类此段扩大用地定性的广度可吸引不同口味的开发者，全方位筹集资金，快节奏地提高土地利用效益。例如图1的依山傍水地段、图2的高速公路立交桥和火车站地段。
图1 宁德市活性用地布局示意
（3）某些地价较低的地段
在近期地价低而中期要发展的地段，如规划的新城中心或次中心地段，从长远看，这类地段可增大土地开发的投入产出比，在这类地段安排活性用地可激励投资开发，这对引导城市用地按规划结构进行合理扩展具有战略意义。如图2的片区中心地段。
（4）难以定性的地段
在规划阶段，有的用地性质难以确定，或者说，既便定了改变的可能性很大，例如，处于计划阶段的尚未定案的区域性交通干线、站点及立交桥附近地段，这类地段的用地定性要求富于更大的灵活性，在此安排活性用地可适应干线迁动或设施调整的要求。如图1的汽车专用线立交桥和火车站地段。另外，处于城市边缘兼容性较大的地段可安排活性用地（见图2）。
（5）土地待出让、转让地段
在土地待出让、转让地段安排活性用地与上述目的基本一致，只是土地资源开发利用的意义更为深刻，要为满足受让方口味需多配点不违背原则的调料。
3.“活性用地”的量控制
尽管活性用地的适应性较强，但如果用量过大或应用不当，会因其灵活而寻致城市建设用地结构不合理乃至影响城市功能结构。因此，必须对活性用地的量加以控制，以确保建设用地合理结构。控制方法主要有两种：一为“全活性法”，二为“半活性法”：
“全活性法”即将总建设用地的10%—20%用地用于安排活性用地，该用地内的具体用地定性可选择兼容性质范围内的一种或几种或者全部。
“半活性法”即将总建设用地的20%—30%用地用于安排活性用地，但对其中可选择的某用地性质进行了量的规定。从活性用地的兼容性质来看，对城市建设用地结构起控制作用的主要是一类工业用地、居住用地和公共设施用地，而难以得到量的保证的是前两项用地，因此，“半活性法”规定在进行有些活性用地的具体用地定性时，必须保证一类工业用地或居住用地占该活性用地总量的60%以上。宁德市总体规划中采用的是前一种方法（见图1），晋江市总体规划采用的是后一种方法（见图2）。
关于活性用地量的控制只能说是执行了一种适量原则，不可能也没有必要道出一个准确的比例，因为国家规定的建设用地结构仅是一个有幅度的控制比例（居住用地占建设用地比例为20%—32%，工业用地占建设用地比例为15%—25%）。建设用地结构的合理性取决于城市的区位、性质、规模、建设条件等等综合因素，不能一概而论，活性用地量的控制也自然如此。当然，作为一种初探，本文提出的控制比例自然尚待进一步探讨和完善。
三、“非定论”模式的应用原则
“非定论”模式是由规划师出题——设定“空”和选择答案，由规划管理者和土地使用者答题——选择填“空”，这是一个逐步到位的动态定性模式，虽然设定的选择答案都是可行的，但应该承认，其间必有优良之分，是优还是良，这就取决于答题者的素质了。由此可引出二个结论：
1.要提倡群众参与城市规划，加大城市规划宣传力度，强化土地管理者和使用者依法实施城市规划的意识，尤其要提高城市规划管理者的业务水平和执法能力。
2.城市规划师的工作不再是交图了事的阶段性工作，而是应跟踪服务，参与答题或辅导答题的持续性工作。这也是当今城市规划工作需要转变的一种观念。