“经营城市”的新理念及风险回避，本文主要内容关键词为：新理念论文,风险论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经营城市是市政建设管理的新理念，这一理念是市场经济发展和政府职能转变的必然要求，也是增强城市竞争力、完善城市功能的要求。经营城市的主要内容，主要体现在三个方面：第一，盘活城市自然资本，实现自然资本的增值；第二，对于城市人化资本，引进竞争机制，实现公用事业多元化经营；第三，做好城市延伸资本的开发，树立良好城市形象。经营城市的理念是城市管理对新公共管理理论的理论的回应，但我们也要注意回避经营城市中所内含的风险。
随着我国市场体制的建立、加入WTO，我国政府职能、管理模式也将发生变革。其中，由于我国城市化水平不断加快，如何提高新形势下市政管理水平、探索新的城市管理模式，就已经成为各级市政管理者所要迫切解决的问题。
许多城市在实践探索中，提出了经营城市的理念。经营城市作为一种全新的城市建设理念，在市场经济条件下应运而生，这个新理念正在为人们所广泛接受。它为突破城市建设资金瓶颈、实现城市建设事业的持续快速健康发展提供了一条有效途径，这已经为许多城市的有效实践所证买。
一、“经营城市”理念的提出
在市场经济条件下，现代经济的迅速发展使城市的功能发生了深刻的变化，城市已经成为各种市场交换关系汇集的中心，成为市场配置资源的重要载体，人流、物流、信息流、资金流开始成为城市之间争夺的目标。
在这种情况下，城市政府、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐转变为市场机制作用下的双向选择关系，因而改善投资环境和发展城市，就成为扩大市场经济总量的关键环节。面对这些新情况，要使城市经济得到快速发展，就必须做好经营城市这篇大文章，按照市场经济规律，从总体上运作城市经济，在整个城市范围内实现资源配置容量和效益的最大化、最优化。
那么，如何理解经营城市的概念呢？作为一个在我国城市现代化进程中新出现的一个理念，它还存在不同的表述。有人认为：经营城市就是运用市场的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）和人力作用资本（如道路、桥梁等基础设施）及其相关的延伸资本（如广场、街道的冠名权）进行集聚、重组和营运，从中获取一定的收益，再将这笔收益投入到城市建设的新项目中去，走“以城养城”、“以城建城”的新路子，促进城市发展步入良性循环轨道。[1]有人认为：经营城市，就是从与国际市场接轨的角度，从市场经济的观念出发来看待城市，城市决策者和管理者像企业家管理、经营企业那样，把整个城市的资本要素转让或出售给经济实体，以实现城市经济、社会和环境效益的最大化。[2]
经营城市是一个新概念，经营是一个比较宽泛的概念，包括筹划、经管、组织、计划以及规划治理的含义，虽然关于这方面的观点现在还存在许多不同的表述，但对于经营城市的理解和认识还是基本一致的。简单地说，所谓经营城市，就是运用市场经济的手段，将城市资源和资产进行重新整合和优化配置，提高城市资产利用的综合效益，实现城市的可持续发展。
早在20世纪中叶，一些市场经济发达国家就开始出现经营城市的思想。20世纪80年代中后期，我国学者提出了“城市基础设施的经营与管理”、“城市土地的有偿使用”等观点，这实际上是中国经营城市理念的雏形。如1982年深圳特区开始按照土地的不同等级收取不同标准的使用费，抚顺、广州是从1984起也先后推行，1987年，中国首块体现有偿使用原则的商品土地在深圳出售。到90年代，国内一些大城市相继在城市建设与管理中探索了“以基础设施带动旧城改造”、“市政设施专营权有期限转让”、“发行城市债券”等做法，进一步从实践上肯定了经营城市的理念。1998年，中国城市经济学会会长汪道涵在一次研讨会上明确指出，今后城市现代化建设要走经营城市的新路。这是经营城市这一理念首次在公开会议上提出。[3]大连市在经营城市方面取得的成就，更使经营城市的理念具有了放大效应，产生了积极影响，薄熙来也许是最先提出城市是最大国有资产的[4]，城市本身是国有资产，而且可以通过经营城市这份国有资产来挣钱，市长要懂得什么是自己最重要的资产。大连市的成功，使经营城市这一理念越来越多地为城市管理者所接受。
经营城市的一个重要前提，就是将城市看成一宗数额巨大、形态多样的国有资产，通过对该资产的科学运营，为城市再建设筹集更多资金。就城市而言，土地资本、建筑物、水资源及城市环境和形象都是城市资产，是政府最大的国有资产。这些资产就成为政府经营城市的城市资本。
城市资本从市场要素的角度看，可以划分为三种基本形式：一是自然资本，即自然生存，未经人力作用、产权属于国家所有的自然物质，主要形态是土地、地下矿藏以及水源、树木等城市自然资源。自然生成的资源也是资本，或者说是潜在的资本，这些资源一旦被开发利用，就可以转化为现实的资本。二是人化资本，即经过资金投入、人力作用后而存在的资本，如道路、桥梁、公园等城市基础设施。这些设施都是长期投资的结果，对城市基础设施的使用权、经营权进行经营，可以盘活城市资产的存量，激活城市的潜力，使死钱变为活钱、资产变成资金。三是延伸资本，如城市空间经营、命名权、特许使用权等。这些大量的城市无形资产，表现为政府政策、历史文化、城市风光等等。独特的历史文化、城市风光，可以带来旅游业的繁荣，政策的有目的导向，可以吸纳某些领域的专项投资。
经营城市的核心理念，就是把城市当成一份需要用心经营的资产。政府经营城市，就是运用市场机制，把城市资产当作最大的国有资产投入营运，形成“投入—产出—再投入”的良性循环机制，走“以城养城、以城建城、以城兴城”的城市建设市场化道路，实现城市自我滚动、自我积累、自我发展、自我增值。在市场经济条件下，经营城市是为了改变过去城市建设投融资单纯依靠政府，而是把寻求资金的目光扩展到整个社会。
二、“经营城市”理念提出的必然性
经营城市作为一种新的城市管理模式，已逐步由城市管理者运用于管理实践当中，并取得了显著的成效。这一理念的提出，是市场经济发展、政府职能转变的必然要求，也是增强城市竞争力、完善城市功能的要求。随着我国市场经济体制的逐步建立，城市规划、建设和管理走向现代化，利用市场机制充分挖掘城市这一巨大资源优势，对于完善市场体制、转变政府职能、加速城市化进程，都具有积极的推动作用。
1、市场化发展的必然
经营城市是市场经济条件下的必然产物，是市场对政府提出的必然要求。长期以来，市政建设由政府包揽包办、计划管理，形成了许多弊端。如今，随着市场经济体制的日益完善，经营城市资产已经成为每个政府面前的重要而又迫切的任务。
在计划经济时代，市政设施是给人们提供生产、生活条件的无偿服务、共享型的公共物品，政府对它只建设、不经营，从而形成城市建设资金无法回笼、资金缺乏，进而投入不足造成市政设施短缺、服务质量低下，成为城市快速发展的障碍。在市场经济条件下，人们的经营意识不断增强，对经营机制、经营方式的认识不断加深，因此，转变观念，用市场的眼光重新认识和审视城市，人们认识到，城市是国家长期巨额资金投入的结果，实际上是最大的国有资产。我们完全可以运用市场经济的手段，调动各种市场主体的积极性，对构成城市的资产进行重组、营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条市场化的城市建设路子。
随着市场机制的建立和完善，市场日益发达，政府在城市建设方面投入功能将日渐弱化、管理功能日渐增强，这都决定了城市建设走向市场化、产业化成为城市可持续发展的唯一选择。[5]城市建设不应该主要依靠行政手段，而要依靠市场的价值规律和政策法规的规范性来运行。在市场经济中，城市所具有的集聚性、开放性和信息的广泛性等特点，为城市政府经营城市提供了前提条件，城市资产的广泛性使城市政府经营城市成为可能。因此，经营城市是市场经济条件下盘活城市资产的现实选择，用市场机制，像经营企业那样，经营好城市。
2、政府转变职能的要求
经营城市是新世纪城市政府面临的新课题。树立政府经营城市的理念，就是在市场经济条件下城市政府职能转变的客观要求，也就是说，城市政府要从行政指令的管理方式转变为以法律法规为基础的经营管理。政府及其职能部门必须改革自身的管理体制、运行机制，以适应新的经营城市的要求。
从20世纪70年代末开始，行政改革的浪潮席卷全球，在改革的方向上以扩大市场的职能范围、限制政府的作用为共同的趋向。[6]转变政府职能成为市场化发展的基本要求，城市政府要政变过去全能政府、管制政府的倾向，转向有限政府、责任政府、服务政府，要从定位于经营行业、企业逐渐转变到经营城市整体资源、整体形象上。
经营城市可以吸纳多元城市主体参与城市建设与管理，成为政府职能转变的承接者。所以经营城市的目标，是降低投资成本，广泛吸纳生产要素，发展市场主体，以城市的发展带动整体区域经济发展和社会进步。
经营城市是摆脱城市建设困境的必然选择，由于城市建设长期以来都是由政府包揽包办，单一投资。随着城市经济社会的迅速发展以及人们对提升城市品位、完善城市功能的要求日益提高，城市建设所需资金越来越大，单纯依靠财政搞城市建设的路子已经难以为继。要摆脱城市建设的困境，必须彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式，走经营城市之路，根据“谁投资谁收益”的原则，努力扩展城市建设资金的来源。因此，城市建设既可以由政府投资，也可以由企业、个人投资；既可以启动内资，也可以引进外资，变政府包建为全民共建，实行多元化开发，吸纳更多的资金投入城市建设。这种多元化投资局面，需要政府来进行引导和组织，用心规划，巧妙经营。
3、城市自身发展的要求
我国城市化在建国后长期处于停滞状态，1949年新中国成立时，城市化水平只有10.6%，直到1978年城市化水平仍低于18%。改革开放后，城市化进程迅速加快。从1978年到2000年，小城镇由2176个增加到20312个，城市数量由190个增加到663个，城市化水平显著提高。2000年城市化率达到36.09%。[7]
世界城市化发展的规律表明，一个国家或地区的城市化水平达到30%左右时，城市化进程将进入快速发展阶段。城市化的指标表明，我国城市化已进入快速发展的阶段。目前各方面大体上认可的城市化发展的目标是：2010年城市化水平应当达到45%；2020年应达到50%；2050年应当达到60%-70%，才能适应我国经济社会的发展。[8]
城市化进程要加快，城市就要扩大规模、提高质量，其中最大的制约因素就是资金问题。怎样才能有效解决建设需要和资金短缺的难题？在主要依靠财政投入进行城市建设的传统体制外，是否还有一条和市场经济相适应的、可以增强城市建设后劲的发展措施，这是许多政府必然面临的问题。而经营城市就是一条比较好的出路。
城市中原来有许多资产没有被认识到，致使资产闲置和浪费的现象大量存在，许多城市资源变成城市负债。所以，从一定程度上说，城市公共物品的短缺背后，是经营城市思路的短缺。人们认识到现在城市最缺少的不是资金，而是经营意识。世界银行在以“为发展提供基础设施”为主题的1994年世界发展报告中，对不发达国家基础设施的普遍缺乏并且在这方面投资效率低下的状况提出研究建议，其中最主要的就是商业化经营和引入竞争机制。
三、经营城市的主要内容
从市政管理的过程来看，市政管理主要有三个环节：城市规划、建设与管理。经营城市的理念应贯彻于市政管理的各个环节，即综合运用城市资产，从城市规划、建设、管理的全过程来经营城市，即实现以经营理念高起点规划城市、以经营手段高品位建设城市、以经营方式高水平管理城市。这些环节都是对城市资本要素的优化组合，具体说来，经营城市内容主要体现在以下几点：
1、城市自然资本：盘活土地存量，实现自然资本的增值。
城市作为国有资产，最大最具体的资产就是土地。所以经营城市，其中主要是对作为公共资产的土地进行经营，按照资本运营的方式来实现土地的价值。作为城市资产，土地是一切经济活动最基本的载体，土地又是不可再生的资源。土地的重要性及其资源的稀缺性，决定了城市政府必须对土地一级市场实施垄断，把土地收益真正集中到政府手中，在宏观布局上使城市土地得到合理配置。
城市政府要盘活城市土地，一是要加强土地资源的规划，扩大城市规模。城市规划是建设的龙头，对建设用地的现期价格和远期开发价值具有决定性作用，通过规划，可以使土地出现增值预期，尽快实现城市净规模效益。政府垄断了土地一级市场之后，对规划用地先行投资，通过完善基础设施优化开发环境，将“生”地养成“熟”地，优化开发环境，提高土地的价值，最后以拍卖的方式出让该地段的使用权。深圳、珠海等许多城市就是通过这种方式，拍出了诱人的地价，回笼了数目可观的土地出让金。二是要优化城市建成区土地资源的配置，利用土地的级差地租，采用土地置换和结构调整等方式使土地增值。大连市曾经将市区内90多家污染严重的企业迁到郊区重建，市区环境得到了优化，带动了土地的升值。据统计测算，大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍，大连市区拥有的实物资产也由1992年的760亿元增加到1999年的2600多亿元。[9]地价的增值，成功地解决了搬迁企业的建筑费、设备费、运输费，补发了职工的工资、劳保、医疗费以及分流部分职工的安置费。
2、城市人化资本：引进竞争机制，实现公用事业多元化经营。
经营城市不单纯只是政府行为。政府作为城市建设的决策者，又要充当城市资产的经营者，还要进行管理，那么政府就会成为一个最大的国有企业。这样，政府就将承担城市建设的沉重负担，同时又直接限制了城市建设多元化投资体系的建立和发展。而经营城市用市场化机制运作资本，把公共设施由公共产品变成“城市商品”，凡是可以由市场来解决的，都可以发挥市场机制的作用，充分调动城市中各种主体的积极性。
城市公用事业，如道路、桥梁、广场、绿地等大多数城市基础设施，是以实现城市可持续发展为目标，是为城市社会进步和发展提供的公共物品和公共服务。在城市发展的不同阶段，城市的公共事业性质会随社会发展和科技进步而发生变化，除了一些纯公益性设施外，对于许多自身能直接带来效益，并且能够进行投入产出良性循环的项目，可以用市场化手段进行经营。过去，政府垄断了公用事业，由政府组织生产，再由政府花钱管理的“建管一体、养管一体、管修一体”，不仅造成建设资金严重不足，而且没有外部竞争压力，造成运营成本高、质量水平低、经营管理效率低下等现象普遍存在。
在市场经济条件下，就市政公用事业而言，当务之急是引进竞争机制，实行多元化经营。打破垄断，建立现代企业制度，是市场经济条件下市政公用行业健康发展的必要条件。对城市基础设施使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式，可以把这些城市资产盘活，缓解政府财政压力，激发其他城市主体的活力。市场化运作可以使政府和企业各安其位，政府不必再费力劳神地参与具体产品的生产，企业可根据自己的具体情况参与竞争。近年来，在公共事业运营中出现的合资、股份制等各种经营管理方式，都极大地调动了社会各方面参与城市建设和管理的积极性。
3、城市延伸资本：做好城市延伸资本的开发，树立城市形象。
城市延伸资本是指城市发展的软环境，主要包括城市知名度、城市文化等。在城市延伸资本方面采取市场经营的方式，比较直接的方式，如对于文物古迹名称使用权、街道命名权、城市桥梁冠名权，可以出让。这些措施在注重经济效益同时，还要兼顾社会效益。
最重要的是为树立城市良好形象进行的各种组织、营运。做好城市延伸资本的开发，最根本的还在于树立良好的城市形象。城市形象主要通过城市知名度、城市文化等来体现和反映出来。因此，要加强城市规划；加强环境保护；注重城市历史文化遗产的发掘和保护；优化城市景观设计，并建设一批标志性景观工程。这些城市形象可以通过经营的方式来运作。如大连市经过多年的努力，创出了国际知名的会展名城、中国的“北方明珠”、“旅游名城”、“东北地区最大的商贸大都会”等多张亮丽的名片，奠定了大连名城的基础。为此大连对城市进行了整体经营，如通过各种媒体加大力度、全面推进上网工程、组团出去召开各种推销会、与国际名城广泛缔结友好城市、频繁举行各种国际性会展等等。[10]大连市的成功经验表明，城市的发展，不仅仅要靠投入，还应树立起“经营”的理念。
不论城市自然资本、人化资本、延伸资本，其运营必然都涉及到资金的运作。所以，许多城市加大市场化筹资力度，如鼓励和优先安排经营业绩优良的城市基础设施开发公司股票上市，对急需发展、效益较好的项目，发行建设债券等，力图把社会资本吸引到城市建设和发展上来。在美国等国家的地方城市中，发行债券以筹集城市基础设施建设资金，是经常用的手段。但美国的地方政府是允许破产的，它承担的是有限责任。而我国政府是无限责任，因此在发行建设债券上也一直存在很多争论，在实践中也是很谨慎的，但在不断发展中。
四、对经营城市的理论思考
经营城市，现在在我国的城市建设实践中正在迅速地普及，得到许多城市决策者和管理者的响应。那么，这一新理念的理论依据何在？又存在什么问题呢？
1、经营城市理念的理论依据探讨。
经营城市的理念，就是要积极推行“政府主导、市场运作”模式。在保持政府的主导性地位前提下，要充分发挥市场机制的作用。从公共管理的角度看，这种理念是新公共管理理论在实践中的具体体现。
在20世纪80年代以来的政府变革中，政府管理的运作发生了巨大变化，着重强调服务和顾客导向、引进市场机制和竞争机制，采用企业管理技术。这些变化被赋予不同的称谓，如新右派、官僚主义、企业型政府、以市场为基础的公共行政等，但可被统称为“新公共管理”。[11]新公共管理强调私营部门的优越性,主张应借用私营部门的管理模式来重塑政府，认为私营部门的管理模式、管理原则、管理方法和技术，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。
新公共管理的基本取向就是强调企业化理念的应用。在新公共管理理论中，对我国影响比较大的就是美国学者奥斯本和盖布勒所主张的“企业化政府”模式。[12]在他们看来，企业化政府应该具有以下特点：起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性的政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府、以市场为导向的政府。可以说，从这种企业化政府模式中，我们可以看到经营城市理念的基本思路和原则。
新公共管理还强调了公共管理和私营部门管理的共性和相似之处。它们的管理都涉及决策管理，包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题；都要涉及内部资源的整合与管理问题，如人力资源、信息资源、财政资源、组织资源等。由此得出一个结论，政府提供的服务有许多是可以由私营部门完成。就基础设施领域来说，萨瓦斯认为，既然基础没施对一个国家如此重要，它就应尽可能地从各种可行的渠道吸引投资；其定价就应当得到有效的管理和维护。但这些正是民营化的特点[13]。因此，对于基础设施的建设，可以更多的借助于私营部门，更少地依赖政府部门去满足公众的需要。因此，基础设施这种原先被认为只能由政府提供的公共物品，可以由更多的主体来参与，包括企业、NGO、政府等多元主体。
新公共管理还突出了管理技术和方法的应用。由于多元主体的参与，因此对于公共物品和服务的提供，不论是公共部门还是私营部门都可以，有学者提出了10种具体方式：政府部门直接提供、委托政府其他部门、契约外包、经营特许权、补助、抵用券、市场供给、志愿服务、自我协助、政府贩售特定服务。[14]对于具体涉及到基础设施领域内的公私合作形式，主要有合同承包、特许经营、政府撤资。其中为我国所熟悉的如BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）、LBO（租赁—建设—经营）、BBO（购买—建段—经营）BOO（建设—拥有—经营）、合作组织外围建设等。[15]这些方法的运用，为经营城市这一理念在现实中提供了可以实现的途径。
2、经营城市中的风险回避。
在经营城市的过程中，由于理念和实践中都还存在许多没有解决的问题，所以经营城市在实践中也会产生风险，有学者提出，经营城市极有可能导致政府职能“越位”、城市建设规模失控、耕地资源枯竭、地方保护主义盛行、加重企业税费负担，最终影响经济和社会的发展。”[16]因此我们除了要进一步探究经营城市这一理念的内涵外，还要回避有可能出现的问题。
首先，界定经营城市的范围。管理城市和经营城市是相互联系的。一方面，经营城市的理念是从城市管理领域中产生的，经营城市不是孤立存在的，不能把二者完全割裂开来。另外，经营城市与管理城市还存在一定的区别，经营城市是城市管理的主要内容之一，也是城市管理的重要手段和职能。但管理城市包含更广阔的内容，有许多职能是不能用经营城市的方式宋完成的。并不是城市所有的资本要素都是可以经营的，不是什么项目都以营利为目的，城市经营的客体和范围是有一定限度的。
其次，界定政府的角色地位。经营城市的性质决定了应以政府为主，发挥政府在提供公共物品中的领导地位。一方面，既要克服政府包揽一切的倾向，明确政府主要负责制定政策、编制规划，而具体项目的投资建设、资金筹措、运行管理等，都可以通过市场来进行运作。另外，也要明确政府的公正取向。虽然私有化或公私合营是城市基础设施建设的总体趋势，但是，私有化并不是解决城市基础设施的万能良药。在这方面，政府具有非常重要的作用，政府不仅要承担建设城市基础设施的财政责任，也要承担私有化过程中的风险，同时更具有规范市场行为、制定市场制度、调整利益关系的职能。而且对于非经营性城市基础设施的投资，政府还是责无旁贷的主要承担者。政府通过规范化的操作、法律化的程序来发挥主导作用，尤其是对土地一级市场的垄断、城市总体规划设计、城市总体形象建设都要体现出政府的突出作用。
再次，规范城市资金渠道。负债、借贷、BOT等城市筹集资金的方法一直存在许多争议。有人提出，从城建投入资本化的角度来看政府举债搞城建，不同于财政赤字，庞大的城建资产和城市资源的现实资本，城市建设发展后所带来的巨大的经济收益，使城建负债成为可行之路。[17]有人认为，由于当前政府主导信贷经营，容易盲目扩大城市建设规模，导致城建负债超出适度范围，提高了金融风险。因此，在经营城市时必须把握好城建投资与经济发展之间的关系，掌握适度的负债率，规范城市资金渠道，这是经营城市健康发展的必然要求。
当然，经营城市是一个较为长期和复杂的过程。这就要求我们运用经营的理念规划、建设、管理好城市，最终走向全面经营城市。现在的关键是，通过经营城市理念的建立，使城市资产由产品变成商品，城市建设由简单的生产过程变成资本经营过程，推进城市走向良性发展道路。所以说，城市经营，是当前一个崭新而又富有挑战意义的实践要求和理论课题。