建立和完善政府投资的决策约束与监督机制，本文主要内容关键词为：监督机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府投资决策是指政府投资策略或方法的决定和确定。从我国政府投资管理实践看，政府投资决策包括宏观层面上的政府投资总规模和行业（部门）和区域投向上的资金分配的决定和确定行为，以及微观层面具体的政府投资项目从项目策划、可行性研究、初步设计到正式开工建设之前的相关决定和确定活动。政府投资项目监督是指政府对政府投资活动的全过程进行察看并督促改正项目实施过程中失误行为或倾向的活动。当前我国政府尤其是中央政府在对政府投资项目的决策约束和监督机制方面存在着一系列问题亟待解决。
一、当前政府投资决策约束与监督机制方面存在的主要问题
改革开放前，我国实行高度集中的投资管理体制，各级政府对包括政府投资在内的全社会投资活动进行严格的计划管理，并在实践中对政府投资从投资决策到监督管理形成了一整套行之有效的管理体制、机制和办法。改革开放后，由于我国对投融资体制改革缺乏完整的部署，对投融资体制改革的目标模式缺乏深入的研究，社会各界和政府投资主管部门对政府投资的特殊性认识不足，在“放权让利”、行政性分权、渐进式和零敲碎打式的改革思路下，政府投资被视同为企业投资和社会投资一样，按照同一思路、同一方式推进改革进程和实施运行管理。结果，在对企业和社会投资的管理日益向适应社会主义市场经济体制要求的投融资改革目标靠近的同时，政府对自身投资（政府投资）的管理却处于十分尴尬的处境，一方面，原有计划经济时期形成的、传统的对政府自身投资的管理体制、机制和方法被打破；但另一方面，适应社会主义市场经济体制要求的新型政府投资的管理体制、机制和方法又尚未正式建立和完善起来，“破而未立”，这使得我国政府投资在决策机制和监督机制方面出现一系列问题需要重新认识并亟待解决。
（一）当前政府投资的决策机制方面存在的主要问题
1.政府投资的决策约束机制尚未建立和健全问题。改革开放后，伴随着我国投融资体制改革进程，政府在对国有和集体企业的经营性项目投资通过“投资包干制”、“业主责任制”和“法人责任制”等改革措施，逐步建立起投资责任约束机制的同时，对由自身组织运作的大量非经营性项目的直接投资和部分采取资本金注入方式投资的“准经营性”的政府投资项目则没有相应建立健全和完善投资决策责任约束机制。由于公共财政体制和部门预算管理体制尚未正式建立起来，包括政府投资在内的政府资金使用的“预算软约束”普遍存在；同时大量的政府投资项目尤其是用于提高政府管理能力的非经营性建设项目（主要包括政府办公、公共安全设施及其他固定资产购置等）以及科研、教育、文化、卫生、体育等社会事业项目，通常均采取决策（包括项目审批、初步设计审查）与建设相分离的管理体制，由政府投资主管部门负责项目审批决策，而由其他各个政府部门负责相应项目的组织建设与建成后的使用和维护。由于项目决策部门只管决策、分配资金而不管建设和使用，而建设和使用部门承担建设职责、只管花钱而不享有项目决策权，这就为实践中项目决策部门和实施部门相互推卸责任提供了空间，项目一旦出现失误或失败，无人真正承担责任。这是当前很多政府投资项目投资“超概算”、超工期、工程质量难以保证、投资效益不高的重要原因。
2.与政府投资资金分配使用权分散化相对应的政府投资决策权过度分散问题。从整体看，由于我国目前尚未制定覆盖政府所有投资活动的全口径的政府投资计划，目前可划作政府投资范围的国家预算内资金、主权外债资金、专项建设资金以及其他财政性资金的分配使用和投向决策权实质上是由多个政府部门来行使，利用国家预算内资金和主权外债资金的项目由国家投资主管部门负责决策和资金分配；专项建设资金投资项目的决策权名义上由国家投资主管部门和由拥有基金提取权的各个行业部门（例如铁路、水利、交通、民航等）共同来行使，但真正的或最终的决策权和资金分配权实际上掌握在各专业部门手中；此外，财政部门通常还直接掌握着一部分使用用财政性资金的政府投资项目建设的决策和资金使用分配权，政府投资分配使用和投向决策上的分散化倾向十分严重。从局部看，即使在由国家投资主管部门主导决策的国家预算内投资安排上，投资决策的分散化问题也大量存在。由于目前国家投资主管部门对国家预算内资金的分配上仍然采取传统的“基数法”，各政府行业管理部门对分配给自己部门的“基数”或额度内的国家预算内投资仍然享有较大的决策权。在部门利益的驱动下，各行业管理部门常常利用自己拥有“限下”项目的审批决策权限，通过缩小单个项目投资概算甚至分拆项目的方法，不断扩大自己自行决策的项目范围，使得政府投资项目的小型化、资金使用分散化倾向较为普遍，从而影响着政府投资效益的整体提高。
3.现行政府投资项目决策程序不科学和决策权限的划分不合理问题。目前政府投资项目的决策程序仍然沿用着计划经济时期的基本建设决策程序，只不过在决策程序阶段上有所缩短，绝大部分政府投资项目依次要经过项目建议书、可行性研究、项目开工报告等决策阶段。但由于目前实践中的政府投资项目有经营性项目和非经营性项目两大类，对经营性项目而言，由于对项目经济效益方面的考虑，可行性研究报告阶段必不可缺，但对非经营性项目而言，则可行性研究报告阶段则非必需（实际上目前很多非经营性的政府投资项目决策也往往是在批准项目建议书后即进入建设阶段，也没有履行可研报告决策程序）。从决策权限划分看，目前各级政府投资项目仍然按照项目投资规模大小，在国务院、国家发改委和政府行业管理部门及地方政府之间划分相应的决策范围，而非按照项目性质、产业政策和资金来源在不同层级的政府之间划分审批决策权限。这种仅按项目投资规模大小划分决策权限的方法，在实践中不仅未能体现国家的产业政策导向，将国家产业政策难以落到实处，同时也为行业和地方政府划小单个项目投资规模、分拆项目、规避审批决策提供了操作空间，人为地造成了项目决策程序的混乱和决策权限划分的不统一，降低了政府投资项目决策程序和决策权限的权威性。
4.辅助政府投资决策的工程咨询等投资中介机构的改革不到位与投资中介服务市场的垄断、分割问题。由于目前我国投资中介机构改革不到位，工程咨询等投资中介机构仍未实现与相应的政府行业管理部门脱钩，尚未真正成为独立的市场经营主体，这使得工程咨询等投资中介机构提供服务的公正性、科学性大打折扣。同时由于投资中介服务市场发育程度不足，政府投资项目所需的中介咨询服务不得不依赖一个或几个有限的工程咨询机构来提供，市场垄断现象比较严重。尤其是由国家发改委和国务院决策的重大政府投资项目，在实践中通常只能依靠中国国际工程咨询公司一家来提供相关的项目评估咨询和提供决策依据，市场垄断问题更为突出。此外，在实践中由于工程咨询等投资中介服务机构改革不到位，隶属于不同行业部门和地方政府的工程咨询等投资中介机构往往依赖行政权力垄断各自行业和区域的中介服务市场，排斥其他行业和地区的工程咨询机构参与竞争，人为地造成了市场分割，降低了市场配置资源的效率。
5.政府投资决策的民主化、科学化、透明化问题亟待解决。改革开放后，我国在引入工程咨询和项目评估理念、提高政府投资决策的科学化和民主化方面取得了很大成就，例如规定所有投资项目在审批决策前必须先经过有关工程咨询机构的项目评估等。但从总体看，目前很多政府投资项目的工程咨询评估往往流于形式，专家意见得不到实质性的尊重，行政首长干预项目决策的现象依然大量存在，项目决策的“一言堂”现象或“首长工程”在实践中难以完全禁绝，项目决策的民主化和科学化仍然有待进一步提高。此外，目前政府投资项目决策通常只局限于政府部门内部“暗箱”运作，社会公众对政府投资活动的知情权和参与权被严重忽略和剥夺，项目决策的透明化和公众参与程度不高，这是实践中往往出现政府想“为民”办事而不被社会公众理解、很多政府“形象工程”大行其道的重要原因之一。
（二）当前政府投资决策的监督机制方面存在的主要问题
改革开放以来，伴随着投融资体制改革的逐步深化，我国在完善投资决策监管方面也采取了一些措施，如由开展项目开工前审计、建立项、目后评价制度、实施重大项目稽察制度等。但从实践看，目前政府投资的决策监管体系从监管体制、机制到监管方法上仍然存在很多问题需要解决，这集中表现在：
1.现行政府投资项目决策监管体制不完善问题。一是目前我国对政府投资的监管仍然局限于政府自身的内部监管，即由政府设立隶属自身的专门监管机构来监管自身的投资活动，而没有引入外部独立的第三方力量对政府投资决策活动进行监管，这使得投资监管的公正性、公平性、科学性大打折扣。二是从实践看，目前能够对政府投资决策行为进行监督的部门包括国家发改委、国家审计署、财政部和监察部等多个职能部门，监管权利的行使过于分散。这不仅不利于政府有效集中监管力量，充分发挥监管作用和提高政府行政监管效率；同时也使得项目建设单位要同时面对和穷于应付多个监管部门的重复性监管和各种临时性检查，建设单位的人力、物力、财力和精力被分散，不得不相对弱化了对项目建设过程的实施管理，从而对提高政府投资效益、提高项目建设管理水平产生不利的影响。
2.监管机构的专门化和监管人员的专业化不足问题。从国际经验看，专门化的监管机构和专业化的监管人员是确保政府投资监管有效性的基础，发达国家的政府部门一般都设立专门的监管机构和使用专业化的管理人员。例如美国《1978总检察官法案》规定：总检察官办公室在联邦政府的各个部门都设有总部办公室，并在州和地方政府设有该机构的分部办公室，各部门的总检察官由总统直接任命，国会予以批准。法案赋予总检察官办公室高度自主的权力，使其能够独立于政府各部门之外进行监管，监管的对象包括政府出资的项目和相关的项目主管部门，监管结果直接向国会和总统报告。日本政府通过设立建筑审查会对项目的有关执行情况进行调查和审议；德国则由审核局负责组织独立的审核工程师对项目设计进行审核，以保证项目在技术方面的安全性，政府还通过委派监理工程师的方式，对项目建设过程中的各个环节进行监督。此外，发达国家除了政府自身拥有专门的监管机构和专业化的监管人员以外，通常还将项目监管工作以合同的方式委托给专业化的市场中介机构实施（例如瑞士政府就将一些政府投资项目监管工作委托瑞士通用公证公司（SGS）来实施），充分发挥第三方的独立监督作用。
而从我国投资项目监管看，目前政府投资项目监管没有专门化的独立监管机构，审计部门虽然被赋予对政府投资监管的职责，但实践中由于投资监管的复杂性和专业性较强的特点，使得审计部门的基本建设审计工作未能够真正开展起来，尤其是审计部门缺乏相应的处罚和制裁手段，其对政府投资项目开工前的审计往往流于形式，未真正发挥到决策监督的作用。隶属于国家发改委的重大项目稽察办公室，由于其设立初期主要是负责国债项目的建设过程的稽察，其稽察范围尚未真正延伸到项目决策阶段的监督和稽察；纪检监察部门（监察部）由于缺乏相关经济和投资方面的专业化人才，也无法对政府投资项目的决策过程实施真正有效的监督检查。此外，由于我国投资中介服务市场发育不够，引入专业化的投资中介机构作为独立的第三方，参与政府投资项目的监管工作尚未起步。从实践看，目前我国对政府投资项目决策阶段的监督实质上处于“空白”或“半空白”的放任状态，由政府投资主管部门自行决策、自我监督的“暗箱”运作，这也是当前政府投资决策责任制难以落实，投资决策失误责任难以有效追究的重要原因之一。
3.政府投资监督检查的结果难以得到有效和充分运用问题。实施政府投资监督的真正目的是通过监督检查发现问题，并督促相关决策和建设单位减少失误、改正错误，从而全面提高投资效益和建设效益。如果相关监督检查结果不被政府投资管理部门接受，或者监督检查结果不能够对政府投资决策者和建设单位产生有效的制约和制裁作用，则投资监督的实际效用就难以发挥。而从国外发达国家经验看，各国政府均很重视对政府投资活动相关监督检查结果的实际运用。例如在美国、日本和很多欧盟国家对政府投资项目监管的相关法律法规条文中，对监督检查结果的违规处理方面均设置了较为明确和详细的规定：政府投资建设主管部门和项目单位一旦出现违规或违法行为，监管部门或机构有权要求包括限期改进、减少部分付款，直至部分或全部取消投入资金等制裁措施。一旦某一行业或部门被监督检查发现项目执行情况的总体评价较差，甚至可能会导致以后政府对该行业或部门投资预算的减少，处置措施比较严厉。而从我国投资决策实践看，我国目前对相应监督检查结果的运用尚未建立起有效的处理和处置制度，由相关监管机构（例如审计部门）在监督检查中发现的问题，投资决策和项目实施部门常常可以不予接受，甚至不予理睬，更谈不上督促要求其改正或修正，这使得监督检查结果的实际效用无从发挥。投资监督既未起到发现失误和改正错误的功效，同时由于监管部门的意见长期被忽视，也大大抑制了相关投资监管机构的监管积极性；抑制了政府投资监管水平的实质性提高。
4.政府投资监管的规范化和法制化严重滞后问题。从国际经验看，完善的监管法律法规体系是确保监管有效性的、重要保障。发达国家均对政府投资监管工作一般制定有专门的法律法规，对投资监督的范围、程序、监管机构职责和监督的作用都以法律法规形式予以明确规定。例如欧盟的《结构基金总条例》甚至对项目实施过程中应使用的物资和资金明细表都进行了明确的规定，为监管提供了良好的工作基础。日本政府制定的《政府投资项目投标和签约合理化促进法》和《政府投资项目合理化方针》，对投标过程中应公布的具体事项，进行了详细的规定。美国对政府投资项目的监管主体都给予相应级别的政府授权，保证了监管工作的合法性，尽管美国政府没有特别针对政府投资项目制定相关法律，但由于美国法律体系比较完备，监管工作从检查的内容、检查的时间和具体检查活动都是根据明确的条例和规则进行的。反观我国，则至今尚未制定一部覆盖政府投资项目从项目决策到项目建设、项目后评价全过程的监管法律或法规；现有的《招投标法》、《审计法》、《国家重点项目管理办法》、《国家重大建设项目稽查办法》等法律法规，主要局限于对项目建设阶段的监管规定，而没有对包括项目决策在内的全过程监管作出明确规定。同时现有监管法律法规中对监管机构的职责和范围划分比较模糊，在实践中也容易形成监管漏洞；有关监管内容的规定过于空泛、不具体，使得项目监管人员在组织实际监督工作时容易引入主观判断，留下了执法随意的空间；对违法、违规、违纪行为的处罚不充分，难以起到有效惩罚和警示作用等。因此，不断提高投资监管的规范化和法制化水平，是当前政府投资监管领域迫在眉睫、亟待解决的问题。
5.政府投资决策过程中的公众监督、社会监督和舆论监督亟待培育和发展问题。由于目前政府投资决策的透明化、民主化程度不高，在国外发达国家行之有效的公众监督、社会监督和舆论监督在我国尚未得到充分的发育和发展。目前除政府自身的内部监督外，不仅社会公众及报刊、电视媒体等舆论机构难以对政府投资决策形成有效的监督和制约，即使是作为国家最高权力机构的全国人民代表大会及各级地方人民代表大会，对同级人民政府的政府投资从规模、投向、资金分配乃至重大投资项目决策实施过程也未形成有效的监督和监管，致使在政府投资决策中的行政权力不受社会公众、立法机构和舆论机构的监督约束而过度膨胀，这也是当前很多政府“形象工程”得以决策并实施、政府投资效益和效率难以提高的重要原因之一。
二、完善我国政府投资决策与监督机制的政策建议
针对当前政府投资决策和监督机制方面存在的问题，需要按照科学发展观和完善社会主义市场经济体制的客观要求，超越政府各管理部门之间的部门利益和部门意识，从决策和监督体制、机制乃至具体管理手段与方法等方面采取综合性对策才能真正解决。
（一）完善政府投资决策机制的政策措施建议
1.逐步建立和完善政府投资决策责任制和责任追究机制。一是针对当前政府投资决策无责任承担主体的问题，可按照投资项目性质分别确认决策责任的承担主体。对以资本金方式投入的政府经营性项目，由经过国家授权的国家投资主体（可在目前由国资委管理的183家中央企业中选择）全面承担经营性政府投资项目从决策、建设到竣工验收、交付使用全过程的投资责任，一旦经营性项目投资决策出现失误，政府投资主管部门可根据与其签订的投资任务合同和资产经营合同，对其采取减少、取消乃至追缴全部投资的处罚；对国家授权的国家投资主体的法人代表，与国资委协商按照业绩考核指标，对其做出降薪、降职、免职等行政处罚，在投资决策中有严重违法乱纪行为的，要移交纪检监察乃至司法部门处理。对由政府直接投资运作的非经营性项目，应逐步改变目前由政府投资主管部门审批决策、由行业管理部门组织建设和使用的模式，全面采取“代建制”，即由政府投资主管部门负责项目审批决策、组织建设（或组建由投资主管部门直接管理的“政府非经营性投资项目管理中心”负责所有政府非经营性项目建设，或采取市场化方式委托社会上的“代建公司”进行建设），然后交付各行业部门使用的方式，这样，投资决策和建设的责任就相对统一，政府投资主管部门就被明确成为政府非经营性项目的投资决策和建设的责任承担主体，这类项目一旦出现决策失误，就可以直接追究国家投资主管部门及直接决策者的行政责任乃至司法责任。
二是逐步推行政府投资决策重大失误行为的“行政问责”制度。当政府投资决策出现重大失误时，承担对决策行为的各个主体——包括政府投资主管部门、行业管理部门应公开出面对社会公众做出明确解释，部门主管领导应主动承担决策失误责任。因决策失误造成政府投资出现重大损失，部门主管领导，应引咎辞职，并规定其在一定时期内不能够再担任政府行政领导职务。只有这样，才能对投资决策部门及其主要负责人产生真正意义上的惩戒和警示作用。
三是逐步建立与投资后评价和绩效挂钩的政府及其公务人员的投资决策行为考核制度。今后，应逐步扩大和完善对政府投资项目的后评价制度，并将投资后评价的结果直接纳入对承担政府投资决策行为的政府投资主管部门、行业管理部门及其公务人员的业绩考核范围，作为全国人大考核该部门工作质量及作为对相关公务人员职务升迁及工资、福利待遇升降的依据，真正将投资决策责任制落到实处。
2.逐步建立全部政府投资资金分配和使用的集中决策制度。首先，可配合落实2004年国家《投融资体制改革方案》要求制定独立的政府投资计划的契机，将目前分散于国家发改委、财政部及各行业部门分别管理和分配使用的所有财政性资金，包括国家预算内资金、主权外债、专项建设资金及其他用于经济建设活动的政府财政性资金集中由国家投资主管部门统一管理，由国家投资主管部门按照政府投资计划确定的投向，集中进行资金分配决策和统筹使用，从而避免因投资资金分配决策权过度分散而造成的资金使用分散化、各部门及行业间苦乐不均、资金使用效率低下等弊端。
其次，要逐步改变原来计划经济时期形成的按“基数法”分配国家预算内投资的做法，逐步实施将全部国家预算内投资集中于国家投资主管部门，由国家投资主管部门按照各行业管理部门提出的项目数和汇总项目的投资规模分配投资的新作法，即将原有的“基数法”改为“项目法”分配和使用。这样，可将国家预算内投资的全部决策权和资金使用分配权集中于国家投资主管部门，从而实现政府投资的相对集中决策和统筹分配、使用。这将有利于大幅度提高政府投资的管理效率和投资效益。
3.按照项目不同性质，完善现有政府投资项目的决策程序。即按照政府投资项目经营性和非经营性分类，分别确定相应的决策管理程序。对以资本金注入方式投资的经营性项目，由于具有对经济效益方面的考虑，项目决策程序可仍然维持现有的决策程序，即经营性项目决策仍然要经过项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算审查、开工报告四个决策阶段，由于经过初步设计和概算审查后，政府对该项目的资本金投入规模事实上已经确定，即可对该项目下达项目投资计划，而作为项目投资计划下达依据的开工报告没有实质性意义，因而除特殊项目外，经营性政府投资项目的决策阶段可简化为项目建议书、可行性研究报告和初步设计概算审查三个阶段。对非经营性政府投资项目，由于没有经济效益方面的要求，可行性研究报告阶段事实上可以省略，非经营性项目的决策程序实质上可简化为项目建议书、初步设计概算审查两个决策阶段，政府投资主管部门审批项目初步设计概算后，即可下达项目投资计划。此外，对政府以投资补助、贴息、转贷等方式投入建设、带有政府鼓励性质的投资项目决策，可按照新的投融资体制改革方案，仅仅经过审批“项目资金申请报告”一个决策程序。经过上述改革以后，政府投资项目的决策程序得到进一步简化和明确，有利于提高政府投资项目决策管理效率。
4.按照投资资金来源和国家产业政策，合理划分各级政府的投资决策权限。首先，对决定政府投资规模、投向的政府投资中长期计划、专项投资规划及年度投资计划，应由国家投资主管部门会同财政部门、国有资产管理部门、行业管理部门共同研究提出，报国务院审核后由全国人民代表大会负责审批决策。为提高对全国经济和社会发展影响特别重大的特大型投资项目以及国家产业政策禁止类投资项目决策的权威性和严肃性，特大型项目和产业政策禁止类的政府投资项目审批决策权，也可从目前由国家投资主管部门和国务院行使上收到全国人民代表大会，由全国人大及其常委会行使。
其次，可按照投资资金来源和国家产业政策，合理划分国务院、国家投资主管部门及地方政府之前的审批决策权限，对需要国家投资或者即使不需要国家投资但属于国家产业政策限制发展的限制类投资项目，由国家投资主管部门审批决策，重大项目由国家投资主管部门审核后报国务院审批；对不需要国家投资并属于国家产业政策鼓励发展的政府投资项目，则由地方政府自行审批决策。按投资来源和产业政策划分审批权限，可有效克服原有按投资规模限额划分审批权限的弊端，不仅易于实际操作，而且也有利于通过具体的投资项目决策，将国家产业政策真正落到实处。
5.继续推进工程咨询业的市场化进程，确保咨询评估机构真正能够为政府投资决策提供客观、公正、科学的项目评估和决策咨询服务。工程咨询机构的项目评估是政府进行投资决策的重要依据之一，确保工程咨询机构提供的项目评估成果的客观、公正性和科学性，是政府进行正确决策的基础。为切实解决目前工程咨询机构独立性不足和市场垄断等问题，首先，要继续推进工程咨询机构改革，真正实现相关工程咨询机构与政府部门脱钩（当前尤其应强调各行业和地方政府的工程咨询机构与相关行业管理部门与地方政府的脱钩问题），割断工程咨询机构与政府部门的行政隶属关系（包括人事关系和财务关系），将工程咨询机构逐步培育成为真正法人实体和市场竞争主体，增强工程咨询机构的独立性。
其次，要稳步加快工程咨询服务市场的培育工作。今后，中央政府投资项目的咨询评估，要打破目前仅由中国国际工程咨询公司独家垄断的格局，国家投资主管部门应鼓励更多的国内甚至国外的工程咨询机构参与政府投资项目的咨询评估工作。对政府投资项目的咨询评估服务，应逐步扩大通过向社会公开招投标方式选择咨询单位的范围和力度。通过引入市场竞争机制，促使工程咨询机构树立市场诚信意识和品牌经营观念，不断提高项目咨询评估的质量和水平。
再次，要不断强化工程咨询机构的资质管理和市场准入管理，明确工程咨询机构只能承揽与其资质相对应的政府投资项目的项目评估与工程咨询服务，政府投资主管部门和行业管理部门也不能将政府投资项目授予或委托给不符合相应资质的工程咨询机构进行咨询评估。
最后，要加快起对工程咨询机构提供项目评估和决策咨询服务的责任约束机制和惩戒机制建设，当工程咨询机构提供的项目咨询评估服务出现评估结果不实、不客观公正或评估深度达不到相应要求时，国家投资主管部门可采取包括公开通报、追缴评估费用，降低工程咨询资质直至取消其对政府投资项目评估资格等市场禁入措施，增强工程咨询机构的责任感和责任意识，自我约束，不断提高项目咨询评估的质量和水平。
6.继续推进政府投资项目决策的科学化、民主化进程，不断扩大社会公众参与政府投资项目决策的力度和深度。首先，要继续巩固改革开放以来投资项目决策科学化、民主化的成果，重申所有政府投资项目决策前必须经过有资质的工程咨询机构进行评估、未经工程咨询机构的项目评估不得决策上马的制度性规定，充分发挥专业工程咨询机构在政府投资决策中的作用，最大限度地减少政府项目决策过程中的行政首长干预决策或行政首长“一言堂”决策的现象，努力做到科学和民主决策。
其次，要充分发挥专家在政府投资项目决策中的作用，对影响特别巨大的政府投资项目要逐步推行专家评议制度，即政府投资主管部门在相关项目正式决策形成之前，要邀请该项目所在行业领域的经济、技术、管理等方面的专家对该项目的投资前景、实施的必要性和可行性、经济和社会影响等进行总体评议，并将专家评议结果与专业工程咨询机构的项目评估结论相对照，共同作为政府投资主管部门进行项目决策的依据。
再次，逐步实行政府投资项目决策前的公示和重大项目决策听证制度。今后，凡不涉及国家机密的民用投资项目，要逐步建立在正式决策前向社会公示的制度，让社会公众知晓并积极参与项目决策过程。对社会影响较大的重大政府投资项目，应仿照当前实施比较有效的价格听证制度，逐步建立起重大政府投资项目决策听证制度，即政府投资主管部门在重大投资项目正式决策前，召开由各方面专家、学者、行业管理部门、社会公众以及其他利益相关者参加的投资决策听证会，以听取和吸收社会各方面的意见。通过不断提高社会公众参与影响政府投资决策的力度和深度，不仅可有效解决当前政府投资决策中存在的“首长干预决策”难题，提高决策的科学性，减少决策失误现象，同时也可大幅度减少社会公众对政府投资决策行为的不理解或不公平的抱怨情绪，提高政府投资决策的民主化水平，有利于确保政府投资项目的顺利实施。
（二）完善政府投资决策监督机制的政策措施建议
1.按照决策、执行和监督相分离的原则，完善政府投资的内部监管体制。针对当前对政府投资决策监督权过于分散及重大项目稽察由投资主管部门自己监督自己决策的弊端，可对目前的政府投资决策监督体制进行改革，具体思路和途径有两条：一是可将目前由国家发改委管理的重大项目稽察办公室、财政部管理的企业稽察特派员办公室的相关职能划归国家审计署，由国家审计署按照基本建设投资审计的要求，对国家投资主管部门和财政部门的投资项目决策行为实行独立监督；二是将现有重大项目稽察办公室、企业稽察特派员办公室、审计署的基本建设审计职能统一划归监察部，由监察部对政府投资项目决策履行从经济监察、行政监察到违纪处理的全方位监督检查职责，相对集中政府内部监管权力，提高监管效率。
2.引入全国人大等立法机关参与对政府投资项目决策和实施的监督活动。具体办法是：可在全国人民代表大会所属的财经委员会下面设立专门小组，专门小组接受全国人大及其常委会领导，负责对经过全国人大审批的政府投资规划、计划的执行情况和国务院、国家发改委的重大投资项目决策和实施活动进行定期或不定期的日常监督检查，如发现问题则要求政府相关投资决策和实施部门做出正式答复并要求限期改正。引入全国人大等立法机构对政府投资决策实施外部监管，有利于提高政府投资监管的独立性、公正性、客观性和权威性，提高政府投资监管的质量和效益。
3.加强社会公众、新闻媒体对政府投资决策过程的社会监督。今后，国家投资主管部门应逐步做到将政府投资规划、政府投资规模、投向计划及具体政府投资项目的决策程序、决策依据和决策结果向社会公布，逐步实现政府投资决策的公开化、透明化，自觉接受社会公众和新闻媒体的监督，对由社会公众和新闻媒体揭露出来的决策问题，政府相关投资决策部门应给予正式回应和答复，反馈相关调查结果和处理意见；应尝试建立政府投资项目决策举报制度，鼓励社会公众采取具名或匿名举报方式，向全国人大、政府监察、审计机关等政府投资监管部门举报投资决策部门及其公务人员的违纪、违章、违规和违法行为，对举报情况经调查属实的，政府监管部门应予以物质上和精神上的奖励，以提高公众参与决策监督的积极性。
4.强化为政府投资决策提供决策依据的工程咨询、勘察设计等投资中介机构及工程咨询、设计市场的日常监督和管理。首先，政府应严格市场准入管理，新设工程咨询和勘察设计机构必须具备与承担咨询评估和勘察设计任务相对应的专业技术和工程咨询人员、注册资本、正式办公场所和相应技术设备。今后，政府对工程咨询和考察设计机构的市场准入监管，要由目前主要针对工程咨询机构的管理逐步过渡到符合国际惯例的、对执业人员的执业资格的管理，从而将咨询评估和勘察设计责任直接具体到个人，强化责任约束功能。其次，政府部门应逐步加大对工程咨询和勘察设计市场的日常监管力度，对目前存在的某些工程咨询和勘察设计机构垄断和分割市场，在项目咨询评估和勘察设计招投标过程中相互“串标”、搞假投标，以及不惜以降低服务质量的变相压价等恶性竞争行为，要逐步加大处罚和制裁力度，确保工程咨询和勘察设计市场健康运行。
5.加快政府投资决策监督的专业化和专门化建设。首先，对政府投资监管和项目稽察部门而言；要加快相关人员的专业知识和专业技能的培训，使现有投资决策监管人员和项目稽察人员尽快成熟起来，真正掌握对政府投资项目的运作流程和运作规则的监管技能和方法，不断提高政府决策监管水平。其次，可尝试采取目前发达国家比较流行的、引入市场化、专业化的社会中介机构参与政府投资监管的作法，即政府投资监管部门可将对政府投资的监管任务委托给熟悉投资管理的相关咨询、工程监理等专业化的社会中介机构，由其接受政府委托，作为独立第三方对政府投资活动运作过程进行全过程的监督。引入专业化、市场化的专业机构参与政府投资决策的监督活动，不仅有利于提高政府投资监管的专业化水平，提高政府投资监管效率，而且有利于相关市场的培育，促进我国咨询业和服务业的发展。
6.高度重视对政府投资决策监督结果的运用问题。目前政府各监管部门对政府投资监督的积极性不高，与相关监督结果得不到有效运用密切相关。为此，国家应逐步建立起确保相关监督结果得到实际运用的机制和具体操作方法。例如可明确规定：全国人大可将对政府投资决策的监督结果作为对政府投资决策部门的考核内容，纳入相应部门业绩考核指标体系；要求政府投资决策部门必须对监督部门在监督检查中发现、暴露出来的投资决策问题做出正式答复，并提出相应处理和反馈意见等。
7.加快政府投资监管的法律法规建设，逐步将政府投资决策监管工作纳入法制化轨道。首先，应对现有政府投资监督管理的有关政策法规进行清理工作，对其中不符合社会主义市场经济体制要求、违背国际惯例的，要明确予以废止；对被实践证明行之有效、符合投融资体制改革方向的，要加紧贯彻并加大对社会公示和宣传力度，以便政府相应监管机构和项目建设单位了解和掌握，并提供给社会公众和舆论监督。其次，应加快当前实践中迫切需要的有关政府投资稽查监管的新型法律法规建设，尤其应尽快制定针对政府投资决策运作流程中一些关键环节的专项法律法规，例如可尽快制定和出台《政府投资管理条例》、《政府投资计划制定和投资项目决策管理办法》、《政府投资项目工程咨询评估和勘察设计管理办法》、《政府投资项目初步设计概算审查管理办法》、《政府投资监督管理条例》等专门性法律法规，逐步形成覆盖政府投资决策监管全过程的专门法律法规体系，为政府投资监督部门提供监管依据，将对政府投资的监管和稽察活动逐步纳入法制化、规范化管理轨道。
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