迈向21世纪的中国农业——1995年中国青年农经学者年会采撷，本文主要内容关键词为：农经论文,年会论文,中国农业论文,年中论文,国青论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
受中国农业经济学会青年工作部的委托，由浙江农业大学经贸学院和华厦乡镇企业学院联合承办的“1995年中国青年农业经济学者年会”，于1995年4月15-20日在浙江省杭州市召开。来自祖国20多个省、直辖市、自治区的高等院校、科研单位和各级农经部门的年轻教授、学者和实际工作者以及国外留学人员、台湾学者、日本学者、德国弗里德里希·诺曼基金会的代表共100多人欢聚一堂，围绕“迈向21世纪的中国农业——农民组织·农业制度·农村发展”这一主题，相互切磋和交流，共同研讨世纪之交我国农业经济发展的有关重大理论和实践问题。20多位代表在大会发言中，从不同角度介绍了各自的最新研究成果，发表了颇有见地的学术观点和不乏新意的有益建言。现将研讨的主要观点和问题采撷一二，供广大读者参考。
90年代我国农村改革与发展的任务
与会代表认为，目前到本世纪末还有6年时间，在此期间，我国农村既要完成由计划经济体制向社会主义市场经济体制“接轨”的任务，又面临国内市场与国际市场“接轨”的形势。因此，在这个时候研究和讨论世纪之交我国农村改革与发展的任务和对策，不仅十分必要，而且意义也十分重大。农业部政策法规司原司长、高级农经师郭书田在应邀所作的发言中，提出了世纪之交实现两项目标、发展两种产业、完善两个主体、连接两个市场、增加两项投入的我国农业发展的“五个二”的战略思路。(1)实现两项目标，即到本世纪末在发展目标上完成两项任务，一是努力增加农产品有效供给，以满足日益增长的需求；二是努力提高农民收入水平，以实现小康目标。两项任务量化，即到2000年人均占有粮食产量达到400公斤，农民人均收入按1990年不变价计达到1200元。(2)发展两种产业，即农业和非农产业。农村经济与农业内部结构的变化，是农村改革以来极为重要的成果，由过去单一农业的一元经济变为农业与非农业的二元经济。今后两种产业的发展趋势大体是：种植业内部，在确保粮食稳定增长的前提下，根据各地的资源优势，发展经济作物，形成粮食作物、经济作物和饲料作物的三元结构，把饲料作物突出起来；农业内部，种植业比重继续下降，林牧副渔业比重继续上升，特别是畜牧业和水产业将继续保持高速发展的势头；在整个农村经济中，非农业——工业、交通运输业、建筑业、商业、服务业等，仍将保持高速增长的势头。(3)完善两个主体，即改革开放以来，形成两个有活力的主体，一是农户经济，全国有2.2亿个；二是乡镇企业，全国有2200万个。这两个主体，是我国社会主义市场经济的细胞，是改革开放的产物，也是农村经济高速增长的基础。但各有其局限性和存在的问题，需要通过深化改革，加以克服和完善。(4)连接两个市场，即国内市场和国际市场的接轨。(5)增加两项投入，一是农业的基础设施建设，包括江河根治、水土保持、灌溉设施等，以改善农业生产条件，增强农业后劲，提高农业抗御自然灾害能力和综合生产能力；二是农业的科技教育，把农业的发展真正建立在依靠科技和提高劳动者素质的轨道上来。
农业易被忽视的深层原因
与会代表认为，纵观我国解放以来40多年的发展历程，有一个大家公认的事实，那就是农业常常不被社会重视。究其原因，众说不一。流行的解释：一是社会对农业是国民经济的基础认识不足，因而扶持不力；二是国家财力有限，拿不出更多的资金来支持农业；三是我国处于工业化进程之中，工业发展需要大量资金，农业应支持工业的发展。中国人民大学农经系农经教研室主任、讲师唐忠则认为，这些解释是一些似是而非的观点，没有揭示出农业易被忽视的深层原因。他认为，首先“认识不足论”难以服人。党和政府已把农业的重要性强调到极高的程度，不能一次又一次地把“认识不足”作为农业不被重视的原因，其实，不投入就难产出，不吃饭就会饿死人，这是道理浅显而众人知晓的常识。其次“财力有限论”难以站住脚。政府是否重视某一产业，应从该产业所得到的政府投资份额来考察，而不是单纯从得到的投资来衡量。整个80年代，国家财力在稳定增长，农业投资所占份额却逐渐下降。1980-1990年间，国家财政支出增加了184%，而用于农业的财政支出只增加了93%，所占份额由1980年的12.4%逐年下降到1988年的7.9%，1990年也只有8.4%，这就是事实。第三，如果说在新中国建立之初，我国工业刚起步，用牺牲农业的利益来发展工业是不得已的话，那末在工业已建立起完整体系的今天，工业已没有理由再依靠农业来积累资金。鉴此，唐忠认为，农业不易被重视的深层原因是，农民缺乏谈判力量，缺乏有效地保护自己利益的手段。农民由于缺乏谈判力量，在国家的宏观决策中，农业的影响不如工业，农村的影响不如城市。政府在出台一项与工业相关的政策时，往往听取企业家的意见，而在制定一项与农业有关的政策时，农民的参与程度极其有限，从而造成农业被忽视，农民利益被忽视的现象。因此，要使农业得到应有重视，尽可能避免农业生产的周期性下滑，增强农民的谈判力量是一项有力措施。增强谈判力量的办法，就是鼓励和支持农民成立一个像日本农协那样的组织，比如建立农业生产者协会。这种组织不是与政府分庭抗礼的组织，而是在政策指导下的民间组织，它作为政府与农民之间进行沟通的一道桥梁，可协助政府更好地处理农业事务，促进农业稳定地发展。
农民走向市场的桥梁
在社会主义市场经济体制下，农民可以根据自己的资源条件和市场需求，选择生产项目，并通过交换自己的劳动成果，广泛地参与社会分工获得比较效益。但农民如何了解市场、走向市场，实现与市场的有效“对接”，客观上呼唤一种组织载体的产生，以便把分散的生产单位和多样化的产品组织起来，使生产的全过程成为“一条龙”，这也是迈向21世纪中国农业亟待研究和解决的课题。实践证明，分散无力的农民不可能真正平等地进入规范化大市场，在交易中往往处于不利地位，蒙受种种中间盘剥。对此，福建省委办公厅综合处处长张作兴认为，中介组织是农民走向市场的桥梁，实践上已经作出了选择，适应农村市场经济的各种类型、各种形式的贸工农一体化、产加销一条龙的组织正在涌现。结合福建省情况，农村市场组织载体目前有四种类型：(1)服务组织+农户，其服务组织一是政府部门的服务组织，即以县、乡农口部门包括农技推广部门为主体，联结村级服务组织，以推广先进适用技术为主要手段，引导农民引进名、优、特、新产品，推动传统产品的更新换代，增强农产品的竞争力；二是乡村集体的服务组织，即以乡村经济联合社、股东会等组织形式，为农业生产进行产前、产中和产后服务，或把农民组织在乡村股份合作社中，统一经营；三是农民联合创办的服务组织，由农村中一些有一技之长的能人牵头，从事某一专业生产的农民自愿联合起来，组成各类专业性组织，从事技术交流、信息传递、资金融通、提高生产经营技能、进行产品加工销售等服务。(2)加工企业+农户，即以实力较强的企业或企业集团或外贸企业为龙头，围绕一种或一些重点产品的生产、加工、销售，联结从事同类生产的农户，进行一体化经营，把千家万户的生产、加工纳入大市场。(3)经营公司+农户，这是一种在政府的行政推动、政策引导下，兴办以行业部门、专业公司、股份制企业以及农业综合开发建设项目为依托的各类龙头公司，围绕当地的支柱产业或重点产品，以利益机制为纽带，通过合同契约与农民结成利益共同体，实行产供销一体化经营的中介组织。(4)集贸市场+农户，即依托小集镇，围绕本地资源、优势产业，兴建区域性专业市场，以引导、辐射、带动农户从事一品或一业的专业化生产格局。
着眼于未来农村市场经济体系的建设，认识和思考农村市场经济的这些组织载体，张作兴认为：(1)农民进入市场，不能只是一种自发的行为，而需要政府的积极推动；(2)市场经济越发展，政府职能越要加快转变；(3)要充分发挥和重视乡村集体经济组织对农村生产的组织和纽带作用；(4)要按照市场经济的发展规律发展经济联合，选择中介组织形式；(5)加快农村中介组织的培植和市场经济发展，必须加速农村的城镇化进程；(6)农村经济市场化的进程实质是农村发展产业化的过程，要不失时机地推动结构调整和产业创新。
农场化——农业经营制度变革的跨世纪选择
农业资源禀赋稀缺的苏南地区，在二三产业发展壮大之后，正孕育着一场自推行家庭联产承包责任制以来更为深刻的农业经营制度变革——以各类农场迅速崛起为特征的农业规模的外延扩张。1993年，以苏南三市（苏州、无锡、常州）为主包括经济发达的镇江、扬州部分县（市），劳均1公顷以上的规模经营农场达9200个，经营面积4万多公顷。最早成为江苏农业现代化试验区的无锡、吴县、常熟三县（市），1993年已有各类农场2816个，经营面积1.5万多公顷，平均每个农场规模5.3公顷以上。江苏省农林厅政策法规室副主任张杭在发言中认为，这种“农场化”趋向，使农村生产要素在新的水平上重新优化配置，代表了苏南地区农业经营制度变革的发展方向，是苏南农业制度变革的跨世纪选择。他阐述了这种扩张经营规模是顺应苏南农村经济运行客观规律的必然取向：一是非农产业迅速发展，农村经济形成了“以集体经济为主，以乡镇企业为主，以市场经济为主，以外向型经济为主”的经济格局；二是城乡“二元结构”趋向解体，农村劳动力70%以上转入二三产业，农民收入格局发生重大变化；三是农业社会化服务体系健全，支撑了苏南农业生产的稳定发展，为实施规模经营创造了条件；四是社区集体经济组织实力雄厚，成为农业发展的强大后盾；五是经济发展与稳定农业，特别是稳定粮食生产的内在矛盾，客观上要求通过扩张经营规模以提高农业生产率；六是宏观政策导向从制度上推动了农业经营方式的转型，这些政策中最为重要的是建立资金积累投入机制和土地流转机制。他介绍说，实施规模经营的农场，总体上可分为两大类：一是家庭农场，包括联户农场；二是集体农场，包括村办农场、厂办农场、站办农场。各类规模经营的农场，在发展过程中都取得了显著的综合规模经济效益和社会效益，为稳定发展苏南农业注入了活力。他认为，我们应该借鉴发达国家的农场制度，为农场化的发育成长创造更为有利的条件。一要探寻适宜的农场规模。目前，苏南农场平均规模5.3公顷左右，劳均耕地2公顷左右，有些研究报告将目前苏南农场经营规模的“适度”范围定为劳均1-2公顷。着眼未来，有必要对农场规模进一步扩张后的各种效应进行研究。二要促进形成土地流转机制。为此张杭同志建议：(1)允许农户将土地使用权入股，兴办股份合作制的农场，同时完善土地的管理制度，向农户颁发土地使用权证；(2)有偿回收农户的土地使用权，由村集体经济组织集中使用或再行发包；(3)建立初级土地流转市场；(4)制定土地流转的地方法规，在法律上对土地流转的形式和程序、土地资产评估、地籍管理、土地流转市场管理、出让人和承租人双方的责、权、利及纠纷的仲裁处理等进行明确的规范。三要继续从宏观上加强和完善政策引导及有效干预。
土地股份化、农业企业化、农村城镇化——中国农村经济发展的跨世纪工程
农民、农业、农村问题历来是中国农村和农业发展的根本问题，这已被实践所证明并成为社会的共识。新疆八一农业大学经贸学院院长、教授陈彤在大会发言中提出，与农民、农业、农村问题密切相关的土地股份化、农业企业化、农村城镇化则是中国农村经济起飞和持续发展的跨世纪工程和主题，并对此进行了分析和阐述。
陈彤教授认为，农民问题实质上是土地问题，而土地的制度建设与变迁一直是土地问题的核心。在现行的农地制度安排前提下，无法从根本上解决农业发展中所出现的诸多问题和难题。只有根据现代产权理论，遵循成本最小原则，由当前的农地制度安排逐渐过渡到产权明晰、权责明确、科学管理、自主经营的农地制度安排上，才能促使形成新的农地流转机制。从实证角度分析，政府不可能为农民提供一种适宜的经济制度安排，只可以提供一种适宜的政治制度选择。如果政府要为农民选择一种经济制度安排其交易成本必然太大，不可避免地会产生“搭便车”行为，导致少部分人侵害大部分人的利益。最实用的办法就是在政府的制度安排和农民的自主选择中寻求均衡点。我们认为，创建农地法人所有权的组织，可称之为土地股份服务公司，使其成为土地流转和运行的依附客体，并享有对土地的占有权、使用权、处置权、收益权等法人权利，达到土地的最终所有权与法人所有权的分离，土地股份服务公司具有土地调查、土地评价、利益分配、土地流转调控、土地转让与租赁等功能。
陈彤认为，解决了土地产权制度的安排问题后，必然存在土地使用与经营的问题。在市场经济条件下，强化农地使用权，走农业企业化的发展道路是提高土地使用效率和经营效果的有效选择。农业企业化可以分为孕育、成长和规范化三个发展阶段，我国农业经营仍处于由农业企业的孕育向农业企业成长阶段的转变时期。而推行农户经营企业化、搞好国有农业企业的股份制改造和组建农业企业集团是农业企业化过程中必须解决的三个问题。
他认为，农业企业化的过程也是农业劳动人口向非农业人口的转移过程，那么如何促使农业剩余劳动力向非农产业转移是传统经济向现代经济过渡的关键问题。从中国国情出发，走农村区域城镇化道路是一条可行的选择。在这种思想的指导下，我国城市化发展方针应该有一个根本的转变，即由过去的“控制大城市规模，适当发展中等城市，积极发展小城市”转化到“正确引导大城市，积极发展中等城市，重点建设小城镇”政策上来。同时，要走以农村区域中心镇为核心，优先建设和发展中心镇，创立中心镇——一般集镇——中心村社区的农村城镇网络的区域城镇化道路。与此相适应，在人口流转政策方面，推行“准非农业人口”制度，该制度的核心是在户籍管理制度中，设立“准非农业人口”，使其与农业人口、非农业人口一起构成我国的三元户籍制度，最终目的是确立在农村从事非农产业的劳动力的非农业人口的性质、地位及其有别于城市非农业人口的一系列社会福利、教育等待遇，促使乡村人口向小城镇区域的转移。
乡镇集体企业产权制度改革的难点及途径
改革开放以来，我国乡镇企业异军突起，并已成为国民经济中的重要支柱产业。然而，由于乡镇企业产权关系模糊等问题，使乡镇企业的健康持续发展受到影响。因此，实现产权制度创新，转换经营机制等，是乡镇企业不断增强活力，在市场经济竞争中立于不败之地面临的重要任务和挑战。浙江省农村工作办公室合作指导处处长顾益康认为，目前在我国乡镇企业中乡镇集体所有制企业占据主体地位，所谓乡镇企业产权关系模糊，主要也是指乡镇集体企业的产权模糊，中国乡镇企业产权明晰化的主体工程和难点也在于乡镇集体企业。鉴此，顾益康同志就乡镇集体企业有关产权制度改革问题发表了以下见解。
（一）乡镇集体企业产权关系究竟模糊在哪里。现在比较流行的一种观点认为，集体所有制企业财产“人人有份，人人无份，人人不问”，或者说“产权虚置”是现实中乡镇集体企业产权模糊的主要病症。事实上这种看法没有从根本上说清楚乡镇集体企业产权关系究竟模糊在哪里，并且有一部分人把企业财产的社区乡村集体所有制当作了问题的根源，因而提出要清晰产权关系就是要改集体所有制为个人所有制或私有制，其实这是一种更大的误解。他认为，乡镇集体企业产权关系模糊，集中表现在三方面：(1)企业财产所有权主体错位，法定的乡镇社区农民集体所有制变成了事实上的乡镇政府所有，法定的乡镇农民集体企业变成了事实上的乡镇政府所有的企业，导致行政权对企业财产所有权的侵占，这种所有权主体事实上的错位是乡镇集体企业产权关系模糊的首要之点，也是导致不少地方出现乡镇集体企业盲目投资决策和行为短期化、行政化的主要原因。(2)企业产权主体权责与企业经营主体权责不清，相互约束不严，出现企业所有者代表对企业经营自主权的干扰和企业所有者权益被经营者侵犯现象并存的混沌状况。这是许多乡镇集体企业活力下降、管理混乱、效益不高的内在原因。(3)乡镇集体企业职工的地位和权责模糊不清，企业缺乏内在的凝聚力。
（二）乡镇集体企业产权明晰化的要点和难点在哪里。乡镇集体企业的产权明晰化是改革乡镇企业产权制度、转换企业经营机制，进一步激发乡镇企业生机活力的关键环节。而这一改革并不是改变集体所有制，更不是化公为私，而是通过产权制度改革，探索集体所有制新的有效实现形式，是集体经济的制度创新和企业经营机制的转换。他认为，乡镇集体企业产权明晰化的要点有三条：(1)要明确界定乡镇集体企业产权主体代表，并使产权主体能明确规范产权主体代表的行为，切实保障产权主体的所有者权益。(2)要以建立与市场经济和现代企业制度相适应的严格区别和界定出资者财产所有权和企业法人财产权的新型的企业产权制度，理顺企业所有者和企业法人的关系。(3)要从理论和实践结合的角度，界定清楚企业职工的地位和权责，形成企业职工新的激励机制。以前笼统地把企业职工称为企业主人或把企业职工视为雇工的观点和做法都是片面的和不科学的。从浙江省农村的实际看，乡镇集体企业产权明晰化的难点集中在如何实现政社分开、政企分开、还权与民以及如何在界定清楚现有资产存量的所有权属关系基础上，建立出资者财产所有权和企业法人财产权相分离的产权制度。
（三）乡镇集体企业产权明晰化的正确途径。从浙江省改革的实践看，股份合作制是明晰乡镇集体企业产权关系，转换乡镇企业经营机制，优化乡镇企业投资结构，促进集体资产保值增值的一条有效的改革途径，对较大规模的乡镇企业进行股份制公司改造和对“小微亏”企业的拍卖、兼并、租赁等也是明晰乡村集体企业产权，转换经营机制的有效途径。他认为，浙江省乡镇集体企业产权制度改革应从多样试点、自我探索的初始阶段转向系统设计、整体部署、稳步推进的新阶段。可以说，这一改革已成为一项建立与社会主义市场经济体制相适应的农村经济经营管理新体制的系统工程，也是农村集体经济适应社会主义市场经济体制的又一次更高层次的制度创新。
农产品供给与通货膨胀
近两年来，我国物价上涨幅度过高，通货膨胀形势严峻，并成为经济生活中的突出矛盾，从而引起各界人士的极大关注。1994年的物价水平从年初以来就在上年的高位上继续攀升，全年居民消费价格和商品零售价格分别比上年上涨24.1%和21.7%。在各种物价指数都有一定幅度上升的情况下，食品价格上涨幅度最高，达到35%，影响价格总水平上涨12.1个百分点，占总涨价幅度的55.8%。食品中又以粮、油、肉、菜等居民生活必需品价格上涨较多，其中1994年粮食价格上涨49%，影响价格总水平2.6个百分点。有些人以此为据，说中国近两年的高度通货膨胀是由于农产品供给不足造成的，农产品价格上涨是造成通货膨胀的助推器；中国的通货膨胀是农业滞后型通货膨胀；食品价格控制不住，通货膨胀就难以抑制；当前通货膨胀的3/4左右与农业有关，农业已成为左右中国物价的决定性因素；只有增加农产品的供给，才能够解决中国的通货膨胀问题等等。总之，认为农产品供给不足是造成中国近两年高度通货膨胀的根本原因。沈阳农业大学经贸学院副教授李秉龙则认为，这是因与果、本质与现象相互颠倒的结论，农产品价格的大幅度上涨，最主要的原因是在农产品供给之外。因为从主要农产品总量平衡的状况来看，1994年食品价格涨幅过高主要不是由于供给不足造成的。以价格涨幅较大的粮、油、肉、菜四类主要农产品为例，这次粮食涨价是在近年粮食产量登上一个新台阶，1993年又创历史最高水平的情况下发生的。1990-1993年，当年粮食产量均超过社会消费量，正差率分别为3.5%-7.9%，即使供应偏紧的1994年，仍有1%左右的正差率。1994年的粮食产量虽然比上年下降2.5%，但1994年的粮食主要是用于1995年的消费，况且1993年是一个粮食丰收年，能够保证1994年的上半年有充足的粮食供应。1994年的油料种植面积扩大，总产创历史最高水平。1994年猪、牛、羊的存栏、出栏均好于上年，肉类总产量比上年增加300多万吨，增加幅度为11.9%。蔬菜面积逐年增加，1994年人均蔬菜占有量比上年又有较大幅度的提高。所以从农产品的总体供给状况来看，如果人们手中和社会经济生活中的货币量不超过国民经济的发展速度，不会造成农产品价格如此大幅度上涨。
李秉龙副教授认为，造成中国通货高度膨胀的最根本原因首先在于货币的超量发行。中国近15年来，除1989年外，一直存在着相当高的货币超发问题，始终明显地超过国民经济的发展速度。从平均每年货币流通量的增长速度来看，1990年为12.8%，1991年为20.3%，1992年为36.4%，1993年为35.3%，分别比国民收入的增长速度高出3.6、5.1、14.3、12.3个百分点。如果以国民收入为1，那么货币流通量同国民收入的增长速度之比，1990年为1:1.39，1991年为1:1.34，1992年为1:1.83，1993年为1:1.53。1994年我们见到了中国的货币发行量，其广义货币(M[,2])比上年增长了34.4%。这说明货币存在着超量发行，而货币超量发行所产生的通货膨胀效应，根据国际上的经验，要有2-3年的滞后期。其次，还在于近年来固定资产投资增长速度逐步升高，1990年为15.1%，1991年为24.3%，1992年为37.6%，1993年为58.6%。如果以国民收入为1，那么固定资产投资同国民收入的增长速度之比，1990年为1:1.59，1991年为1:1.61，1992年为1:1.89，1993年为1:2.55，而不断增加的固定资产投资中大约有40%要转化为消费基金。再其次，国内的信贷规模过大，指令性贷款过多，每100元新增的GNP要用92.2元贷款来换得。最后还有工资的增长速度远远地超过劳动生产率的增长速度。1994年以政府公务员为代表的工资增长30%以上，1994年1-9月份，从银行系统支出的工资数目比上年同期增长了40%，其中9月份增长60%。这样一来，在我国居民的恩格尔系数一直在50%以上的情况下，货币的大量供给必然造成农产品价格的大幅度上涨。
当然，造成农产品价格大幅度上涨还有其他一些因素，如农用生产资料价格的大幅度上涨，人们的心理预期，粮食收购期间的市场封闭，国有企业利润最大化的驱动，未能充分发挥平抑粮价的职能等等。
粮食专项储备的目标与规模
市场经济条件下如何保障食品供应的安全并在一定范围内稳定其价格，是国家所面临的一个重大问题。1990年开始建立的国家专项粮食储备制度是解决这一问题的开端，它对计划经济体制下形成的传统储备制度进行了重大改革，但也承袭了许多原有的弊端。最根本的问题在于储备的基本目标不够明确，从而既未确定合理的规模，也未制订出规范的经营机制。南京农业大学经济贸易系主任、教授钟甫宁在会上就我国粮食专项储备的目标和规模等有关问题发表了自己的观点。
关于国家专项粮食储备的目标，钟甫宁教授认为，从理论上讲，粮食储备按其性质和用途可分为周转储备、后备储备和战略储备，三者合在一起就是广义的粮食储备。如果不包括战略储备，前两项的总和就构成“结转储备”或“缓冲储备”；如果再去掉商业性的周转储备，剩下的后备储备即可视为狭义的粮食储备，这种后备储备才是政府政策目标的对象。周转储备的目标是解决常年消费与集中收获的矛盾，一般说，在市场经济条件下，只要季节差价在弥补仓储费用与损失以外还能提供正常经营利润，商业流通机构在自身利益驱动下会自行保持适当数量的周转储备，不必政府多加干预。其正确做法应当是健全和理顺价格机制，而不是先扭曲价格，再提供储备补贴。后备储备的目标则是以丰补歉，保障粮食供应的安全。季节差价可以驱使商业机构保持周转储备，但却不能吸引他们保持后备储备。因此，建立和维持后备储备是政府的责任，而这种责任首先在于保持粮食供应的安全，即在丰收年景收购部分余粮至歉收时售出，以满足国民基本消费需求。为保证出售时的品质，无论年景如何，每年均应更新部分储备。丰年多进少出，歉年少进多出，净吞吐量随年成而定。然而，每年的推陈储新必然选择低价时进、高价时出，客观上能平抑季节差价。显而易见，我国的粮食专项储备制度应当也只能以保障供应安全为目标，净吞吐量以实际产量与预期产量之间的差距为依据，毛吞吐量则以维持库存粮食新鲜度为标准。调节、平衡价格只能作为储备制度运行的副产品，或在特殊情况下偶一为之。
关于国家专储粮食的规模，钟甫宁教授经过多年研究认为，在确定专储规模时，应考虑三个问题：一是粮食产量波动的幅度；二是专储的保障程度，即在多大范围内“熨平”产量波动；三是减少波动或加强保障的其他措施。在确定国家粮食专储规模时，他根据研究结果建议，在当年总产与常年预期总产之差在2%以内时不加干预，主要由消费者和各种起蓄水池作用的产业、部门自行消化供给上的波动，同时也可通过进出口贸易量的变化加以部分调节。当波动超过2%时，则由国家专储和有关方面共同消化其超出部分，专储可吸纳超出部分的一半。据此计算，以全国粮食总产5亿吨匡算最大仓容，把全国作为一个整体其最大仓储能力需3000万吨，而以19个粮食调进省分别计算再加总则需1.2亿吨。实际上每年有进有出，即使实际产量与预期一致也要推陈储新，常年平均库存量大约为最大仓容的50%-60%。应当指出的是，这里的专储仅指后备储备，战略储备和周转储备都不包括在内。
很清楚，国家粮食专储的目标应当是保障供应安全，以吞吐储备粮为手段调节国内粮食有效供应总量，在生产波动较大的年份将市场供应量的波动约束在一定范围内。因此，专储的调节职能应由中央政府来执行，相应的政策支出也应由中央财政承担。为了提高安全保障程度并减少政策成本，中央政府应尽力保持政策的稳定性，减少政策引起的产量波动。
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