理论与探索
基于文本分析的科技资源管理政策研究*
——以湖北省为例
● 王 静，王鑫鑫，陈祥兵
(武汉科技大学管理学院，湖北 武汉 430063)
摘 要： [目的/意义]以湖北省为例，分析科技资源管理政策的现状、趋势与问题，为制定合理的科技资源管理政策提供参考。[方法/过程]系统收集、整理与核定2003—2017年湖北省科技资源管理政策，采用文本分析法从文本数量、类型、主体构成、内容和政策工具5个方面对其进行深入研究。[结果/结论]科技资源管理政策的制定受国家创新战略的影响十分显著；政策文本内容具有较强的试探性，但是尚未建立反馈和修正机制；政策制定的部门之间的协调性不高；推动科技资源共享和科技信息流动的政策相对缺乏；政策工具中引导类政策工具使用比例偏低。针对以上研究结论提出相应的政策建议。
关键词： 文本分析；科技资源；管理政策；政策工具
科技资源是一切科技活动的基础，是推动企业科技创新和社会经济发展的关键因素。从广义角度而言，科技资源是科技人力资源、财力资源、物力资源、信息资源等要素的总和[1-2]。作为科技活动的支撑，科技资源的重要性越来越受到人们的重视，前科技部部长徐冠华也明确指出一个国家科技创新和核心竞争力的形成，在很大程度上取决于科技资源的数量、质量、配置和开发、利用的效率[3]。在建设创新型国家的背景下，探讨科技资源的有效配置、开发与流动是科技领域和创新领域的一个重要内容。国家层面也制定了一些探索性政策，典型的如设立关中─天水经济区、建立统筹科技资源改革示范基地。事实上为了促进地区经济增长和创新能力的提升，多个省份也出台了各种措施以推动科技资源的配置、流动和共享。但在理论研究中，由于科技资源管理政策与创新政策存在着密切的联系，内容上也存在一定的交叉，在研究中很少单独作为研究对象，这种现状不利于发现当前科技资源管理政策中存在的问题，进而完善相关政策解决我国科技资源管理领域目前存在的统筹不力、配置结构失衡、共享程度不高的问题[4]。因此本研究以湖北省为例，将科技资源管理政策作为独立的研究对象，以发现目前地方科技资源管理政策的现状、趋势与问题，进而为制定合理的科技资源管理政策提供参考。
1 研究方法与研究设计
1 .1 研究方法
政策文件是政府在某一领域行为和预期的具体体现，是政策分析的重要依据。政策分析是一种面向实际应用的知识创造过程，近年运用各类方法及模型对政策进行定量研究成为主流方法[5]。由于文本分析法具有客观、高效的特征，因此近年来逐渐被引入公共政策分析中，对某一政策制定主体、对象、主题、形式等进行全面分析，以便于整体把握该领域政策的取向与发展脉络[6]，如李方等[7]、刘秀玲等[8]、陈星平等[9]分别利用文本分析法对知识产权政策、创新发展政策和科技人才创新创业政策作了研究。本文也运用这种方法对科技资源管理政策的数量、内容、参与主体以及政策工具等多个维度进行统计分析，以此识别2003年以来湖北省科技资源管理政策的取向和战略走向，对该领域的政策进行回顾、归纳、解释与评价。
1 .2 数据采集
本文选取的湖北省科技资源管理政策文本是指湖北省级政府及下属机构颁发的规范政策文件，以书面形式颁布并具有文件标题、全文、索引号、发布机构、发布日期等完备信息。政策样本的主要来源是湖北省政府及其下属机构的官方网站以及湖北省科学技术厅出版的《科技管理法律法规与政策选编》，时间跨度是2003—2017年。
2.1 深入调研，建立绩效考核体系 成立由护士长、教学干事和护士代表组成的科室分配核心小组，反复听取各年资、层次护理人员对方案的意见，根据院部、护理部绩效考核指导方案和护理质控要求，修订建立科室护理绩效考核方案，重点突出“质量”、“安全”、“患者满意度”等要点，按工作年资、职称、所承担责任、工作质量、劳动强度及出勤天数等指标综合考评，对直接护理与间接护理工作分别设置相应的分值。
项目将科技资源管理政策分为核心政策、紧密相关政策和弱相关政策，这里核心政策是指直接针对科技资源要素所颁布的政策，而紧密相关政策是指内容涉及提高科技资源管理配置效率、促进科技资源流动或改善科技资源配置和流动环境的政策，对于一些涉及科技资源管理但并非其核心内容的政策作为弱相关政策，不作为研究的统计范围。通过以上检索标准与范围的确定，项目组总共识别出科研科技资源管理相关的政策文本110项。为了提高政策文本选择的信度，项目组邀请了3位来自政府和企业的专家分别对收集的文本进行审核，在剔除部分存在争议的文本后，保留了62项核心政策和44项紧密相关政策，这样最终保留的106项科技资源管理政策文本作为研究对象。
1 .3 文本分析框架的构建
从图2可以看出，2003—2017年湖北省科技资源管理政策大致可以分为三个阶段，第一个阶段是2003—2011年，在这9年湖北省科技资源管理政策基本保持平稳增长态势，其中2003—2005年政策数量基本稳定，自2006年1月全国科技大会提出自主创新、建设创新型国家后，科技资源管理政策数量明显增加，湖北省先后出台了《中共湖北省委、湖北省人民政府关于增强自主创新能力建设创新型湖北的决定》《湖北省人才发展“十一五”规划》《湖北省科技富民强县专项资金管理暂行办法》等一系列政策；第二个阶段是2012—2013年，这两年湖北省科技资源管理政策数量明显减少，可能是处于政策的调整期；第三阶段是2014—2017年，从2013年底中共十八届三中全会强调建设创新型国家后，4年里湖北省科技资源管理政策数量恢复增长趋势，密集出台了《湖北省基层科技服务能力建设专项资金暂行管理办法》《湖北省科学技术奖励办法实施细则》《支持科技人员创新创业实施细则(试行)》《省人民政府关于促进科研基础设施和科研仪器向社会开放的实施意见》等相关政策。此外，在三个阶段中，直接以针对科技资源某一或某几种要素为对象的核心政策数量波动要大于紧密相关政策，说明湖北省科技资源管理核心政策受国家和湖北省重大发展战略影响更为明显。
图1 科技资源管理政策文本分析框架
2 湖北省科技资源管理政策文本统计分析
2 .1 政策文本数量分析
文本分析法的重要环节是构建分析框架，而构建分析框架的核心任务是设定分析单元和分析类目，在设定的单元和类目下再由研究者进行统计、判断和计量，最后用数据反映问题[6]。为了最大程度避免个人主观判断对研究产生的负面影响，本文在文本对象和政策工具类目设定上分别参考了王林雪和顾建光等学者的观点[1，10]，建立的科技资源管理政策分析框架如图1所示。
透析患者体内存在微炎症状态。在血透患者合并sTWEAK减低患者，其CRP、IL-6等炎症因子升高，sTWEAK水平下降组其CRP、FIB等炎症因子水平明显升高，sTWEAK与CRP等炎症因子呈负相关，提示sTWEAK参与了透析患者微炎症状态的过程。
图2 2003—2017年湖北省科技资源管理政策文件数量分布图
2 .2 政策文本类型分析
1)进一步提高对科技资源管理政策的重视程度，建立政策反馈机制。在全面建设创新型国家的战略目标下，进一步提高对科技资源管理和科技资源管理政策重要性的认识。考虑到科技资源管理领域快速发展的现状，可以出台一定的试探性政策，但是为了更好地保证政策效果，必须建立相应的政策反馈机制，以便尽快对试行的政策进行修订和完善，这就要求管理部门在政策制定的同时就应该确定政策的反馈主体和反馈渠道。为了扩大政策反馈主体的范围并提高效率，建议利用电子政务参政议政平台对制定的政策进行跟踪，收集政策实施中的反馈意见和建议，从而更好地安排政策的修订和完善，缩短政策更新周期。
2 .3 政策文本制定主体构成
多部门联合参与政策制定的情况在一定程度上反映了政府部门之间的协调性和管理的统筹力度，对此本文通过对多部门参与制定的政策文本数量进行统计分析，发现106项科技资源管理政策中，由两个以上部门参与制定的文件数量为24项，仅占政策总数的22.64%，而22项中又有一半左右是中央相关部门政策的转发和修订，可见湖北省层面直接出台的科技资源管理政策部门协调性有限，科技资源管理政策统筹力度有待加强。
经统计分析，湖北省省级层面单独或牵头制定科技资源管理相关政策的部门共有12家，其中省委、省政府、省委办公厅、省政府办公厅等出台的政策文件共45项，占比为42.45%；省科技厅单独或牵头出台的政策文件43项，占比为40.56%；其他省属单位单独或牵头出台的政策文件共18项，占比为16.98%。从这个统计结果可以看出：作为省级层面的最高层次的政策制定部门，湖北省委省政府高度重视科技资源管理工作，在相关政策建设中发挥了显著作用；作为科技工作管理的政府机关，省科技厅主导出台政策仅次于省委省政府，体现了该部门在科技发展中的引导作用和管理职能。此外，湖北省出台科技资源管理政策的制定还有教育厅、发改委、财政厅、人社厅、知识产权局、地税、检察院7个单位，这其中财政厅出台的政策达到9项，占所有项目的8.49%，表明科技资源管理工作受到了省级财政的大力支持。值得注意的是，上述单位出台科技资源管理政策的时间主要集中在2006—2014年，最近几年参与程度较低。
2 .4 政策文本的内容分析
柔性直流输电系统桥臂过流保护定值配合方法//屠卿瑞,陈桥平,李一泉,焦邵麟,吴梓亮,李洁//(22):172
针对分析中发现的湖北省科技资源管理政策中的不足，本文提出以下改进建议：
记者：民营企业发展离不开严格公正文明的行政执法，司法部出台了“三项制度”，这将对规范执法行为保护民营企业发展起到怎样的作用？
图3 2003—2017年科技资源管理政策按对象分布示意图
2 .5 政策工具的应用情况
政策工具是达成政策目标的具体措施，能够引导或促使政策对象采取期望的行为。由于因政策工具本身所具有的复杂性，其分类标准很多，本文参照顾建光和吴明华的政策工具分类方式并综合其他学者的观点[10]，将科技资源管理的政策工具分为规制类政策工具(法律、法规、规定、规章、条例、意见)、经济激励类政策工具(财政奖励、补贴、税收优惠)、引导类政策工具(规划、绩效评估、标准、支持和鼓励)。在三种政策工具中，规制类政策共有58项，占比54.72%；经济激励类政策20项，其中财政奖励和补贴17项，占比16.04%，税收优惠3项，占比为2.83%；引导类政策28项，其中规划引导7项，绩效评估3项，资格认定标准11项，支持和鼓励政策7项，占比分别为6.60%、2.83%、10.37%和6.60%。从三种政策工具使用比例上看，规制类政策工具超过一半，而且从年度分布上看(如图4所示)，近年来规制类政策工具的使用频率依然很高，在湖北科技资源管理政策中处于主导地位；相对规制类政策工具，引导类政策工具使用比例不高，在2008年以后甚至略有下降；经济激励政策工具使用变化较大，脉冲性特征比较明显。
政策文本内容分析包括政策对象分析和涉及行业分析，项目组通过对每一项政策文件进行研读之后，按照相关内容进行归纳和总结。根据科技资源的要素政策文本对象可以分为科技人力、财力、物力、信息和综合几类，另外还有一些政策不直接针对某类科技资源要素但能够改善各类科技资源开发和利用的环境，因此将科技环境这一科技资源的外延也作为统计项。根据统计，以科技人力、财力、物力、信息和环境为主要对象的政策数量分别为19项、21项、27项、3项和8项，占比分别为17.92%、19.81%、25.47%、2.83%和7.55%，其他综合性政策为28项，占比26.41%。总体来看，由于综合性政策基本都会涉及科技人力和科技财力，这样科技人力、科技财力和综合性政策三类相加为68项，接近所有科技资源管理政策的2/3，体现了科技人力和财力在科技资源中的绝对主导地位；除了科技人力和财力外，科技物力政策数量也比较多，政策关注的重点是企业工程研究中心、生产力促进中心、科技示范中心等研究机构，体现了政策制定单位对这些创新孵化机构的重视，但在推动省内数量众多且较为先进的实验室及科研仪器设备的共享方面政策较少；相对而言，科技信息资源政策占比非常少，说明政策制定机构忽视了技术情报、信息中介机构对创新的促进作用。进一步看这些政策的年度数量分布和变化情况(如图3所示)，以科技人力、财力、财力、信息和环境为主要对象的政策年度分布很不均衡，特别是科技财力政策数量具有非常明显的脉冲性，而综合性政策在2005年以前为空白，从2006开始数量基本保持稳定，表明政策制定者逐渐重视不同类型等资源之间的相互影响和协同作用。
图4 2003—2017年三种政策工具使用情况
3 研究结论与建议
根据上述研究，本文发现湖北省科技资源管理政策的特征与不足：①科技资源管理政策数量有一定的阶段性增长和回调特征，总体呈上升趋势，说明科技资源管理政策受到政府的重视程度不断在提高；在科技资源管理政策制定过程中，受国家创新战略的影响十分显著，政策增长的时点与国家创新战略确定的时点较为吻合。②从政策文本类型上看，规章制度、决定、通知和意见等规范性政策和办法、细则与方案等指导性政策较为均衡，政策制定中对方向把握和过程指导并重，政策内容具有较强的试探性，但是尚未建立反馈和修正机制，众多试行政策更新周期长或没有更新计划。③政策制定的部门主要是省委省政府和科技厅，其余相关政府机构出台的政策较少，由两个以上部门参与制定的文件比例也较低，特别是2014年以来多部门参与程度减弱，部门之间的协调性不高。④注重科技人力、财力和物力资源的政策制定，特别是涉及科技人力和物力资源的政策占比较高，体现了科技人力和物力在创新中的重要作用，但是推动科技资源共享和科技信息流动的政策相对缺乏，行业导向型的科技资源管理政策也偏少，政策与行业结合度需要进一步提高。⑤在规制类、经济激励类和引导类政策工具选择上，规制类科技资源管理政策一直处于较高比例，引导类政策工具使用比例偏低，在2008年以后甚至略有下降，表明政府对科技资源的配置、流动和利用有着强烈的推动意识，但规制类政策具有较高的强制性，过多的规制类政策可能对市场的运行产生一定的干扰；经济激励政策工具使用情况变化较大，脉冲性特征比较明显，在三类政策中受国家战略影响最大。
在政策涉及行业方面，调查的106项政策文本内容中具有明确行业导向性的政策共有19项，占比17.92%，其中金融行业、医药行业和制造业导向的政策均为2项，各占比1.88%；农业行业导向的政策为5项，占比4.71%；高新技术产业导向的政策为8项，占比7.54%。由于高新产业本身涉及行业众多，因此总体来看具有明确行业导向型的科技资源管理政策偏少，政策与行业结合度较低。
根据对106项政策文本文标题的统计分析，2003—2017年湖北省科技资源管理政策的文本类型涵盖意见/实施意见/指导意见、办法/管理办法/暂行办法/认定办法、规定、方案、通知、实施细则、决定、标准、制度、纲要等十余种形式，为了便于统计分析，本文通过归纳将文本类型分为规章制度类、决定类、通知类、意见类、办法类以及细则与方案类，其中规范性较强的政策文本类型包括规章制度、决定、通知和意见[11]，数量分别为2项、2项、16项和32项，占比分别为1.89%、1.89%、15.10%和30.19%；而指导性和可操作性较强的政策文本类型包括办法、细则与方案、行动计划，三者数量分别为41项、10项、3项，占比分别为38.68%、9.43%、2.83%。可见在所有政策中，规范性政策和指导性政策总体较为接近，表明政府在制定科技资源管理政策时对方向和过程并重，能够通过规范工作流程来提高政策的执行效果。此外，文本标题中含有试行、暂行等关键词的有31项，占比达到29.25%，表明科技资源管理政策具有较强的试探性，这也与湖北省在制定和推行科技政策方面具有较强的探索创新意识是一致的。但不足之处是一些试行的政策更新周期过长，甚至有些政策长期处于试行状态中。
2)增强科技资源管理相关部门之间的协作。科技资源是科技活动的基础，涉及的环节和要素众多，因此需要各个管理部门之间的协作与统筹。从湖北省来看参与科技资源管理政策制定的部门主要还是集中在省委省政府和科技厅，多部门联合制定政策的比例较低，因此未来有必要将科技资源管理政策放在全省科技创新和经济发展全局中统筹考虑，加强部门之间的协作，促进更多科技资源管理相关行政部门参与科技资源管理政策的制定和落实，从而进一步提高科技资源配置、流动、开发和协同利用的效率[12]。
3)增加科技物力和科技信息相关政策制定。虽然科技人力和财力是科技活动的核心问题，但科技物力和信息的重要性也不能忽视。其中，科技物力政策除了重视企业工程研究中心、生产力促进中心、科技示范中心等研究机构外，需要借鉴发达国家和地区推动科技资源共享的经验[13]，加强对区域内众多高校和科研单位、开放实验室、工程技术中心等各类基地科技资源的整合，逐步解决人员、资金、技术、机制等问题，进一步推动以大型仪器设备共享为代表的科技资源共享。科技信息的政策需求也具有类似性，政府可以通过相关政策和财力支持，投资具有公益性、战略性的科技信息基础平台，并逐步建立有专业化科技人才支撑，能够提供科技数据和信息共享的数字化、网络化、智能化科技资源支撑体系，为全省的科技创新活动提供高效、优质的服务。
4)注重科技资源管理政策与行业的结合。科技资源管理政策的目的是促进产业的发展和创新，因此应当服务产业政策，当然产业政策对科技资源管理政策也有引导作用，两者相辅相成[14]。越是内容宽泛的政策，由于其特征不明显，在某一特定行业中所起到的作用就越小。因此，政府部门在科技资源管理制定过程中应适当结合湖北产业发展规划和市场环境，更多地与集成电路、地球空间信息、通信技术、智能制造、汽车产业、生物产业等优势产业和优先发展产业结合，更好地发挥科技资源对这些产业发展和创新的支撑作用。
在前期的施工规划管理中，如果施工单位过于重视施工结果，对施工过程中面临的问题很少做控制和保障措施，这便容易在施工中留下诸多的隐患，不仅影响工程项目总体质量，更对人们的生命和财产安全形成威胁。因此，在施工规划前和规划实施过程中，必须依据事先制定的目标进行一场“预演习”，对规划的整个过程和各个环节做一遍校核，对施工中可能出现的问题进行分析和预判，并有的放矢地制定应对策略。
5)综合运用多种政策工具。不同类型的政策工具有各自的使用对象和条件，具备各自的优势与局限。现阶段湖北省的政策工具规制类政策偏多，虽然规制类政策在资金管理、机构设置、科技资源管理项目审批等方面能够起到较强的保障作用，但过多的规制性政策可能会削弱政策实施的效果[15]。因此建议在科技资源管理领域适当增加引导性之策工具的使用比例，引导发挥科技资源使用主体的作用，与此同时逐渐减少经济激励类政策中直接奖励的措施，向市场化运作机制转化，最终通过三种类型政策工具的协同互补，构建更为合理完善的科技资源管理政策体系。□
参考文献
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Research on the Science &Technology Resource Management Policy Based on Textual Analysis :A Case Study of Hubei
Abstract :[Purpose/significance]Taking Hubei Province as an example,this paper analyzes the current situation,trends and problems of science and technology resource management policies,and provides reference for formulating reasonable related policies.[Method/process]This paper systematical collected and verified the related policies from year 2003 to 2017,then presented an in-depth research on policy number distribution,paper types,issue body,policy content and policy tools by using textual analysis method.[Result/conclusion]The formulation of science and technology resource management policy is greatly influenced by national innovation strategy;the content of policy is tentative,but lack of feedback and revision mechanism;the coordination between policy-making departments is not high;the policies to promote the sharing of science and technology resources and the flow of science and technology information are relatively lacking;and the proportion of guiding policy tools is low.The corresponding policy recommendations are put forward aimed at above research conclusions.
Keywords : text analysis;science & technology resource;management policy;policy tools
DOI: 10.16353/j.cnki.1000-7490.2019.05.015
*本文为湖北省科技计划软科学项目“湖北省科技资源向企业流动的障碍与政策建议”的研究成果之一，项目编号：2013BDF045。
作者简介： 王静 ，女，博士生，讲师。研究方向：信息管理。王鑫鑫 ，男，博士，副教授。研究方向：科技政策与创新管理。陈祥兵 ，男，博士，副教授。研究方向：产业政策规制。
作者贡献声明：王静 ，数据收集及分析，论文撰写及修改。王鑫鑫 ，研究过程设计。陈祥兵 ，文本分析。
录用日期： 2019-01-29
标签：文本分析论文; 科技资源论文; 管理政策论文; 政策工具论文; 武汉科技大学管理学院论文;