全球气候治理与中国的战略选择，本文主要内容关键词为：中国论文,气候论文,战略论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D815 X-01 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2013)01-0116-19
[修回日期：2012-12-23]
1992年联合国环境与发展大会通过《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)，奠定了全球气候治理的法律基础，形成了以主权国家为主体、以多边国际谈判为主导的全球气候治理的基本模式。在这种合作模式下，国际气候谈判成为各国在气候变化领域开展政治协商和权力博弈的主阵地。2009年哥本哈根气候大会之后，全球气候治理模式发生了明显变化：《公约》下多边气候谈判举步维艰，各国利益分化与政治博弈空前激烈，公平有效的全球气候协议迟迟无法出台。《公约》下气候治理行动与气候变化问题的紧迫性不相匹配，促进了《公约》外应对气候变化行动与国际机制的空前活跃和蓬勃发展，不同治理主体开展了多层次和多形式的气候合作，由此，全球气候治理模式出现了一系列超越多边主义的新特点，例如治理主体的多元化，治理结构的多层次、多极化，①议题的分散化、碎片化等。②全球气候治理朝向更实质性、参与更广泛、更具深度的方向发展，不仅决定着国际气候进程的走向，也深刻地影响着全球经济和政治格局的演变。
本文试图以国际政治学的权力理论为分析框架，研究分析当前全球气候治理中的权力配置状况，以勾勒出全球气候治理的基本面貌，探讨未来全球气候治理的发展趋势，分析中国在全球气候治理中的角色定位，为增强中国的气候治理权力，走“绿色强国”之路提供对策建议。
一 全球气候治理的多维权力分析框架
(一)多维权力理论的基本框架
权力是国际政治学的核心概念，权力角逐和博弈构成了国际关系活动的核心内容，权力成为衡量一国国际影响力的标准，由此，对一国权力的分析成为认识和解决国际问题的重要方法和途径。随着全球治理的兴起，主权国家外的各种治理主体以各种形式参与、掌控着各议题的治理活动，并与主权国家产生了深度互动，由此，权力的概念和作用已经扩展到主权国家的范围之外，主权之外的各种主体拥有了治理权力。然而，目前新自由制度主义、全球公民社会、跨国社会运动等全球治理流派将研究重点放在全球治理结构的重构上，③而疏于考察权力与治理机制间的关系以及其在全球治理中的作用等重大问题，从而忽视了权力在全球治理中同样发挥了重要作用的事实。④全球治理学派对权力分析的忽视是对现实主义学派过于注重权力对国际关系的决定意义进行批判的结果，然而新自由主义等全球治理学派可能走得有点太远，目前它对于现实主义学派针对国际制度提出“国际制度不过是权力的产物，它们无法独立地发挥作用”这一内生困境(the endogeneity trap)，并未提出有效的理论解决办法，⑤对于全球治理这一“制度复合体”⑥尚未给出坚实的分析框架。当代政治学中多维权力理论可以有效弥补全球治理学派的理论局限，⑦在重构权力概念及发展多种权力形式方面的尝试和探索，也为有效地克服新现实主义因过于强调以经济、军事实力为基础的硬权力及其强制性、直接性所产生的理论局限开启了新的视角。
多维权力理论是源于美国著名的政治学家史蒂文·卢卡斯(Steven Lukes)的“三维权力观”理论。卢卡斯在批判罗伯特·达尔(Robert Dahl)的一维权力观、彼特·巴卡拉克(Peter Bachrach)与摩尔顿·巴拉兹(Morton S.Baratz)的两维权力观的基础上，提出了权力具有“三张面孔”的三维权力观。⑧达尔的一维权力观认为权力是这样一种关系，即“行为者A试图使行为者B按A的意图去做B所不愿意做的事情，如果A的目的或意图得逞，那么A就对B拥有权力，尤其是表现在B与A有分歧的问题上，A对B拥有权力”，⑨它指那些体现在明显可见的冲突与遵循行为中的权力行为，它们存在于真实的决策或行动选择中。这种权力观被卢卡斯称为权力的“第一张面孔(the first face of power)”。⑩巴卡拉克和巴拉兹认为，权力具有“第二张面孔”，“当A参与到那些影响B的决策中去的时候，理所当然地是在运用权力。而当A致力于创制或加强各种社会和政治价值以及使政治过程的范围仅仅限制在那些不损害A的利益的议题上的制度惯例时，同样也是在运用权力”。(11)卢卡斯将第二维度的权力总结为通过“不决策(nondecision-making)”、“动员偏见(mobilization bias)”和“议程控制(agenda control)”等途径让某些行为体获益而让另外一些行为体受损的权力。(12)卢克斯认为上述两维权力观有三个方面的不足：一是它过多地受到了行为主义的约束。确切地讲，它依旧过多地受到那种对公开的“实际行为”进行研究的束缚。他认为，决策都是个人在可供选择的办法之间自觉地进行选择，尽管那种体制的倾向性可能通过各种方式(这些方式既不是有意被选择的，同时也不是那些特定个体的选择所预期的结果)被动员、重构与加强。二是“两维权力观”将权力与实际的、可以观察到的冲突联系起来。卢克斯认为这种将实际冲突作为权力的本质要素的主张是不适当的。它尤其忽略了一种状况，就是最有效和最隐蔽的权力运用开始就会预先防止诸如此类的冲突产生。三是“两维权力观”强调的不决策的权力仅仅存在于那些被拒绝以各种议题的形式进入政治过程的愤恨之中。(13)卢克斯认为，通过塑造人们的感觉、认知与偏好使他们在像这样的方式中接受他们在现存秩序状态中的角色，无论是在何种程度上防止人们形成愤恨，都是一种最为隐形的权力运用。由此，他认为权力具有“第三张面孔”，即指那些通过塑造、影响人们的愿望、希望、认知、偏好等来控制人们的权力，也可称为“引起误导的权力(the power to mislead)”。(14)
卢卡斯的三维权力观让人们注意到权力的多种表现形式，既包括那些可观察到的、表面的、与主观利益相联系的权力，也包括那些隐蔽的、潜在的、与客观利益相关的权力。(15)在三维权力观的启发下，费利克斯·贝伦斯科特(Felix Berenskoetter)认为在国际关系领域中，权力同样存在多种表现形式，并提出了国际问题研究中的“三维权力观”，即“赢得冲突”的权力、“限制替代方案”的权力、“塑造规范标准”的权力，并以此来解释许多复杂的国际政治现象，在学界产生了重要的影响。(16)迈克尔·巴尼特(Michael Barnett)和雷蒙德·杜瓦尔(Raymond Duvall)将权力形式多样化的思想引入到全球治理的分析中，提出了更加激进的四维权力观，具体包括：(1)强制性权力(compulsory power)，指那些因拥有某种资源优势而直接控制他人的权力；(2)制度性权力(institutional power)，指那些通过规则、程序、制度来间接控制他人的权力；(3)结构性权力(structural power)，指那些可以定义他人的自我认知、能力和兴趣的结构及制度关系的权力；(4)生产性权力(productive power)，也称话语权，指通过系统的知识和话语实践在更广的范围内实现控制的社会权力。(17)在全球气候治理研究中，巴贝特·纳夫尔(Babette Never)将多元化的治理主体的权力形式分为三种：(1)手段性权力，即那些直接影响其他主体的权力运行或采取强制手段实现自身目的的权力，具有直接性和强制性特点；(2)结构性权力，指那些按照自己意图改变其他行为体的权力运行的环境以及必须遵循的机构规则的权力，具有间接性特点；(3)话语权，意味着间接塑造其他行为体对自身的认知、感受或影响其他行为体确定权力运行领域先后排序的权力，具有隐蔽性、扩散性的特点。(18)
多维权力理论发掘了权力表现形式具有多样性的特点。除此之外，上述多维权力理论还隐含着权力的另外两个特点：其一，要考察权力的具体表现形式，必须与特定议题结合才有意义，即权力不是绝对的，而是有具体使用领域的。(19)例如，在全球经济治理中，经济大国往往具有绝对权力，而在全球环境治理中，经济大国的权力往往是相对的。其二，权力使用的状态(意愿)是有差别的。有学者以使用权力的状态为依据，将权力分为积极的权力和消极的权力。(20)也就是说，存在这样的情况：在某一领域或议题上拥有某种形式的权力，却不积极运用权力去影响他人，而是采取消极姿态。综上所述，多维权力理论的权力分析是由权力形式、权力作用具体领域和权力使用的意愿三维“坐标轴”构成的。
(二)全球气候治理的权力分析框架
多维权力理论为分析全球气候治理的现状和走势提供了一个有力的研究视角，搭建了一个合理的理论分析框架。在多维权力理论视角下，全球气候治理表现为治理主体在具体的气候治理领域中的权力表现形式及权力使用意愿的变化，或权力作用的互动和博弈。这里，权力的表现形式大致分为三种：手段性权力、结构性权力、话语权；权力使用意愿有积极和消极之分。而对于权力作用具体领域而言，当前的全球气候治理不单指国家治理主体为应对气候变化问题在气候公约下采取集体治理行动，(21)而是扩展为“超越民族国家的全球治理”，(22)是包含主权国家和非国家行为体在内的，多层次、分散化地应对气候变化的治理行动。(23)由此，全球气候治理从《公约》下的以气候谈判为核心的国际合作扩展到《公约》外的全球性气候合作，同时，《公约》内外两大领域又包含各种具体的议题，并且两大领域间存在联系和互动。《公约》内外的全球气候治理构成了治理权力作用的基本领域。由于近期气候公约内外的治理议题有了新的变化，所以在搭建全球气候治理的权力分析框架时，笔者将着重梳理目前全球气候治理的主要领域和议题。
具体来说，目前《公约》下的治理行动核心是各国在《京都议定书》第二承诺期、“长期合作行动”和“德班增强行动平台”(简称德班平台)三大工作组的谈判活动，《京都议定书》第二承诺期谈判针对的是发达国家的量化减排，根据《巴厘行动计划》设立的长期合作行动特设工作组(AWG-LCA)谈判包含共同愿景、减缓、适应、资金和技术等关键议题，而德班平台谈判的目标是在2015年前达成一个适用于《公约》所有缔约方的法律文件或法律成果，以此作为2020年后各方为贯彻和加强《公约》分担减排责任，在共同平台上参与全球气候治理的依据。这三大工作组谈判中治理主体间的权力配置和博弈决定了今后《公约》内各方为应对气候变化采取集体行动的基本走向，也会对《公约》外治理行动产生实质性的影响。
从2012年12月8日结束的多哈会议谈判成果来看，各国在不同议题上的权力不平衡现象严重，治理合力明显不足。大会在36小时加时谈判即将结束的最后2分钟通过了一揽子平衡决议——“多哈气候之门(Doha Climate Gateway)”：在《京都议定书》第二承诺期问题上，大会通过了《京都议定书》修正案，从法律上确保了《京都议定书》第二承诺期从2013年开始实施，并确定了八年的实施期限。在资金问题上，决议重申发达国家必须为发展中国家应对气候变化提供资金支持以及到2020年实现“绿色气候基金”每年1000亿美元的融资目标。在德班平台谈判中，《公约》核心原则的指导意义被写入了有关德班平台的决议。另外，大会还将在2013年启动损失与损害国际补偿机制的谈判。从多哈会议的成果来看，仍有许多问题有待后续谈判解决，如2020年提高减排力度的问题、落实2013年起的融资问题以及在德班平台谈判中体现公约原则等，都将是气候治理各方权力运行的主要议题，各方权力的变化和博弈将决定未来谈判的趋势和走向。
而在《公约》外气候治理领域更为宽广、议题更加多元，不仅包括单纯针对气候问题的治理行动，还包括在非气候治理中的气候治理行动，如国际贸易中的气候治理、能源安全中的气候治理等；不仅有联合国其他议题下的气候治理，如世界银行的“气候顺应试验方案(PPCR)”；(24)还有其他国际机制中的气候治理，如二十国集团(G20)、主要经济体能源和气候论坛(MEM)等；不仅有以主权国家为主体的治理活动，还有非政府组织、企业、研究机构、公众参与的气候治理活动。而这些治理活动主要涉及碳交易市场、资金、技术、能源等重要议题。
由此可见，以权力领域、形式、意愿三维坐标轴，可以构筑全球气候治理的权力分析框架(参见表1)，并用于分析全球气候治理的现状和未来发展趋势。
二 全球气候治理的基本格局
(一)气候谈判中主要利益集团的权力格局
第一，发达国家的手段性权力强，但态度大多趋于消极保守。
2011年，美国人均碳排放量达到了17.3吨，仍旧是人均碳排放居全球第一位的国家，(25)美国在气候治理问题上具有不可推卸的责任，同时，作为世界最大的经济体和军事强国，美国在治理气候上具有其他国家无法比拟的资源优势，因此，美国在气候谈判中拥有强大的手段性权力和结构性权力。然而至今美国并未在气候谈判中积极、妥善、合理地使用其先天性的权力。美国以经济成本过高、发展中大国未参与为由最早退出《京都议定书》，并且对中国采取捆绑的政策，以中国等发展中大国“有意义参与”作为自身行动的前提条件。美国长期游离于国际制度之外，在多哈气候大会上，不仅没有明确资金承诺，还联合25个国家发出了致力于减少烟尘、甲烷、臭氧等短寿命周期气体排放的声明，试图转移矛盾焦点，回避减排义务，(26)反映出美国对国际社会共同关注的重点问题缺乏治理意愿，也说明美国有脱离前期谈判成果框架、“另起炉灶”的意图。(27)在气候谈判中，美国没有发挥权力大国的力量，从正面推动减排和适应等气候议题朝有效遏制全球气候变化的方向发展，而是扮演“拖后腿”的角色，是治理权力强大但却消极使用权力的典型代表。
欧盟是发起和推动国际气候进程的主要力量，也是发达国家中仅有的既具有手段性权力，又能积极加以运用的国家联盟。欧盟成功地将气候变化议题纳入国际议程，促成了《京都议定书》的生效，并成功地将控制全球温升不超过2摄氏度目标变为全球政治共识。虽然在哥本哈根会议上，欧盟一度被美国排除在《哥本哈根协定》的制定过程之外，在气候变化问题上的领导地位大大削弱，但在2011年的德班会议上，欧盟较好地实现了设定的谈判目标，以延续《京都议定书》第二承诺期换取启动单轨的德班平台谈判，在一定程度上修复了“领头羊”的地位。不过，欧盟限于经济形势和诸多内部矛盾的困扰，并没有充分发挥全部潜在力量，在一些问题上立场也趋于保守。例如，欧盟坚持2020年相比1990年减排20％的目标，并没有因《京都议定书》二期提高减排力度，还是重申只有当“条件合适时”才会提高到30％。在资金议题上，欧盟相对积极，(28)但内部也屡有反对之声。另外，在面对传统外交战略同盟内的重大问题时，欧盟没有积极地对美国、加拿大等跨大西洋公约组织伙伴运用手段性权力，甚至有屈从于对方的权力运用的迹象。例如，欧盟不但没有反对美国提出的减少除二氧化碳外的短寿命周期气体的倡议，而且表现出向美国靠拢的姿态。(29)
加拿大、日本、新西兰及俄罗斯等伞形国家对气候变化问题态度不积极。加拿大在德班会议后宣布退出《京都议定书》，日本、俄罗斯、新西兰已明确表示不参加《京都议定书》第二承诺期。这些“拖后腿”国家的退出，使得《京都议定书》这一气候治理平台的效果将大大削弱。目前，参与第二承诺期的附件Ⅰ缔约方只有欧盟、挪威、瑞士、澳大利亚和其他若干经济转型国家(共计37个缔约方)，其排放量占2010年附件Ⅰ缔约方排放量的38.5％(全球总量的14％)，整体减排承诺相比1990年降低18％，远远低于联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)所提出的25％-40％的目标。
第二，发展中国家的手段性权力、结构性权力和话语权均呈上升趋势，但权力领域有限，权力意愿趋于分化。
气候变化的全球性特征决定了任何气候治理协议如果没有发展中国家的积极参与，都无法达到预期目标。虽然发展中国家的经济和军事等“硬实力”与发达国家仍然存在很大差距，但是由于发展中国家经济的快速发展以及碳排放持续增长，可以说，发展中国家特别是“基础四国”(中国、印度、巴西、南非)在减排等议题上已经拥有了强大的结构性权力。
在2009年哥本哈根谈判的最后时刻，“基础四国”直接使用了手段性权力，为避免哥本哈根会议无果而终发挥了重要作用，成为气候谈判的中坚力量。在多哈气候会议上，“基础四国”使用了手段性权力和话语权，从法律上确保《京都议定书》第二承诺期，并将“公平、共同但有区别的责任、各自能力”等公约基本原则确立为德班平台谈判原则。然而，目前由于各自国情的差异，“基础四国”作为权力联盟的结构尚未稳定。例如在减排责任分配问题上，巴西、南非提倡基于历史责任分配减排义务的方法，强调国家的排放总量和污染者要为历史排放付费原则，而中国、印度推出的全球碳排放预算以碳排放权分配为基础，强调人均排放、发展阶段和未来需求，(30)在具体细节上巴西和南非、中国和印度也存在分歧，(31)这些分歧影响了“基础四国”在谈判中作为一个整体发挥权力合力的效果。另外，印度、巴西、南非与各自所在地区具有密切的关联性，而这种关联性和地区间分歧会分散和削弱“基础四国”在气候谈判中的直接手段性权力。同时，“基础四国”的手段性权力也会受到发达国家手段性、结构性权力以及最不发达国家和小岛屿国家联盟(AOSIS)的道德性话语权的制约。如南非既是“基础四国”之一，又是非洲联盟的成员，同时又被认为是发达国家与发展中国家的“中间人”。在“基础四国”中，以经济和排放总量衡量，南非的权力是最小的，但在所属地区中的相对权力来说，南非比其他三个国家更有实力。这使得它在促进最不发达国家参与气候谈判中掌握了巨大的话语权，但也削弱了其在沟通发达国家和发展中国家上发挥的权力作用。
由于拥有丰富的雨林资源，巴西和印度尼西亚等雨林国家在雨林保护领域具有了强大的结构性权力，在气候谈判中成功地引入了减少发展中国家毁林及森林退化排放(REDD)机制。另外，两国和随后的厄瓜多尔、圭亚那都建立了国家信托基金，并获得数目可观的大笔资金援助。
由于最不发达国家及小岛国联盟温室气体排放量很小，在气候谈判中的直接的手段性权力和间接的结构性权力有限，但作为气候变化不利影响的“最大受害者”，它们拥有强大的道德性话语权，同样在气候谈判中发挥了很大的作用。在多哈气候会议上，小岛屿国家联盟再次要求将全球升温控制在1.5摄氏度范围内，同时将温室气体浓度控制在350ppm，并力促启动损失与损害国际补偿机制的谈判。
第三，发达国家和发展中国家阵营内部的权力分化和重组。
欧盟除与美国在气候变化等诸多问题上存在较大分歧，其内部形成一致立场的难度加大。一些经济发展和生活水平相对较低的成员国，例如波兰、罗马尼亚等国家，要求更多的排放权，在经济危机的打击下一蹶不振，对气候变化问题的关注度明显降低。此外，在伞形国家内部，也出现了不同的声音，澳大利亚在多哈气候大会上改变了不承诺加入《京都议定书》的消极立场，澳大利亚气候变化和能源效率部长格雷格·康贝特(Greg Combet)明确做出了支持第二承诺期的表态。(32)
发展中国家在维护“七十七国集团＋中国”模式参与气候谈判的同时，由于发展水平和具体国情差异，形成了多个国家集团，在一些议题上存在立场分歧。发展中国家在波恩分裂为两个阵营：一个阵营为中国、印度、阿拉伯诸国以及几个拉美国家，它们要求遵循所谓的“公平”原则，坚持发达国家承担历史责任；另一阵营由小岛国联盟、贫困国家、智利、秘鲁、哥斯达黎加、巴拿马组成，要求发达国家以及发展中大国加大减排力度，并且要求建立针对所有国家的激励机制。(33)近年来还出现了成员不固定的“立场相近的发展中国家”集团(LMDC)。(34)
在发达国家与发展中国家内部分化加剧的同时，也出现了跨阵营的力量重组甚至结盟。例如，在多哈气候会议上，小岛屿国家利用其话语性权力与欧盟联手，使“损失损害”问题达成了决议，将在2013年的气候变化大会上启动建立相关国际机制的谈判。
(二)《公约》外的权力消长
在《公约》内气候谈判未能取得有效的气候治理效果的情况下，《公约》外的全球治理行动日益活跃，围绕着市场、资金、技术、贸易等不同议题，多元化的治理主体的权力争夺越发激烈。
欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)于2005年1月1日正式实施，是世界上最大的碳排放交易市场，具有主导和示范作用，使欧盟在碳交易市场中具备了手段性权力。多哈气候会议通过了执行《京都议定书》第二承诺期的法律文件，第二期的执行期限被设定为八年，三个灵活机制得以延续。这一成果必然会进一步促进欧盟碳排放交易市场的发展，为欧盟赢得更多的碳交易市场权力。除了欧盟外，美国加利福尼亚州和加拿大魁北克正在探讨打通双方的碳排放交易机制，这将是自欧盟碳排放交易市场启动以来的第一次国际连接，这一举措增加了美国和加拿大在全球碳市场建立过程中的权力。另外，澳大利亚在多哈气候会议上明确表示加入《京都议定书》第二期，以便顺利地进入国际碳排放交易市场，此举为澳大利亚未来争取碳市场权力奠定了基础。
国际贸易中的“低碳”问题是全球气候治理的新议题，也是引发治理主体权力消长的新领域。2012年1月1日起，欧盟正式将国际航空纳入碳排放交易体系(ETS)，要求有航线飞经欧盟领域的所有航空公司提交碳排放数据，并适用欧盟规定的排放配额，超额部分需要航空公司从碳市场购买，这种对民用航班强征碳税的政策彰显了欧盟巩固其在气候治理中领导地位的意图。此举招致了美国、俄罗斯、中国、印度的强烈抗议和抵制(美国国会为此通过法案，允许国内航空公司不执行欧盟温室气体排放标准(35))，迫使欧盟在2012年11月宣布暂停一年。另外，国际货物和知识产权贸易中的“低碳”问题也可能成为新型的贸易壁垒，引发了新一轮的国际贸易争端。例如，近年来世界贸易组织涉及可再生能源议题的案件迅速增加，有较大影响的案件有：2010年日本诉“加拿大影响可再生能源产业部门的某些措施”案、2010年美国诉“中国风力发电设备的措施”案、2011年欧盟诉“加拿大可再生能源产业措施”案、2011年中国商务部对美国可再生能源扶持政策及补贴措施启动了贸易壁垒调查等。可见，国际贸易已经成为气候治理权力争夺和博弈的重要战场。
运用资金是增强自身手段性权力的途径之一。发达国家有较为雄厚的资金，但它们往往游离于多边资金机制之外，或通过双边协议，或利用其他《公约》外机制，对部分发展中国家提供资金支持，以增强其在《公约》外治理中的手段性权力，同时增加其在《公约》谈判中的控制力。例如，在2008年八国集团(G8)环境部长大会上，美国、日本、英国联合世界银行宣布出资55亿美元，成立气候投资基金，帮助贫困国家发展清洁技术；(36)2012年6月18日，挪威发起的、由部分发达国家和部分最不发达国家参与的“国际能源与气候伙伴(Energy＋Partnership)”项目成立，项目中的发达国家作为资金援助国(包括挪威、英国、法国、丹麦、瑞士、荷兰、韩国)将向不丹、埃塞俄比亚、肯尼亚、利比里亚、马尔代夫、摩洛哥、尼泊尔、塞内加尔、坦桑尼亚等国提供资金、技术等，用以帮助其改善能源条件，限制能源产品的碳排放，挪威首先承诺每年向该项目资助3亿美元。(37)
在可再生能源和新能源开发上，一方面，欧洲及美国的结构性权力仍然强大；另一方面，发展中国家特别是“基础四国”急起直追，在这一领域中结构性权力明显增强。此外，欧洲、美国在可再生能源技术和开发、利用方面也有一定的优势，从而拥有技术上的结构性权力，而且这些结构性权力多是从跨国私营大型企业行动中获得的。
2010年，中国在清洁能源方面投资了近500亿美元，居世界第一位，德国、美国跟随其后。2010年，墨西哥、巴基斯坦、埃及、肯尼亚的新投资达到10亿美元以上。2011年，印度启动了103亿美元的清洁能源投资计划，投资同比增幅达25％。(38)在风能及太阳能市场上，中国风电设备企业的市场份额增长迅猛，已占世界市场份额的30％，在2011年全球风电设备制造商十强中，有四家是中国厂商；2011年中国风电装机容量62000兆瓦，(39)将美国、德国、西班牙、印度远远甩在身后。(40)另外，中国是全球最大的光伏发电设备生产国，占全球份额的55％。市场转移必然导致结构性权力的转移，在风能、太阳能市场上，中国和印度的结构性权力迅猛增长，与传统的领先国家——欧盟(特别是德国)和美国产生了竞争。整体而言，德国、美国、欧洲在科研方面的持续投资仍然明显高于发展中国家中的新兴大国，但是德国、美国、欧洲在太阳能工业方面的科研投资呈下降趋势。
值得注意的是，印度尼西亚、墨西哥、韩国、伊朗等发展中国家也加入清洁能源市场，在可再生能源和提高能源效率等方面加大了投资力度，尽管这些国家因自身发展程度较低，相比上述优势国家结构性权力仍相对非常有限，但是这些国家的积极作为将为它们赢得更多的话语权，比如哥斯达黎加计划成为拉丁美洲第一个实现“碳中性”的国家，(41)由此可以在国际气候谈判的话语层面，与最不发达国家一起，对发达国家和“基础四国”施加更大的道德压力。
三 全球气候治理的发展趋势
在德班平台谈判达成新的全球气候协议之前，《公约》下气候谈判中的权力博弈将越发激烈，《公约》外的气候治理中的权力消长和争夺也将不断发展。在气候谈判进展迟缓的情况下，全球气候治理更多地取决于《公约》外各治理议题中治理主体的权力形式、权力运用意愿的变化和格局。
(一)气候治理的整体意愿短期内处于低潮期
全球经济衰退迫使全球气候治理的整体意愿大幅下降。纵观全球经济，2008年美国次贷危机引发全球金融危机，给世界经济带来重创，之后欧债危机接踵而至，目前世界经济复苏乏力。在这种情况下，政府、企业将促进增长作为主要目标。发达国家忙于挽救经济衰退，加上二氧化碳的排放又呈现出下降的趋势，(42)因此，对气候变化的重视程度今不如昔。发展中国家把发展作为主要的目标，在应对西方国家经济衰退对本国产生的影响时，大力推动经济发展。在这种情况下，发展中国家的二氧化碳排放仍然会有显著增长。
政治形势的变化冲击着各国对气候治理的态度。2012年美国总统选举中，虽然奥巴马在处理极端气候变化事件“桑迪”飓风中的表现对其连任起了关键作用，但奥巴马在竞选演讲中一改四年前关注气候问题的态度，对气候政策只字未提，(43)表现出消极的气候治理意愿。欧债危机导致了欧盟近几十年来最严重的经济衰退，各国政府权力更迭，新领导人在气候治理问题上的立场存在很大的不确定性。加拿大、新西兰基本上是保守政党执政，对气候变化的议题从不热心，在这些国家中仍然会采用比较保守的气候变化政策。日本福岛核危机后，核电停产对日本能源供应产生了巨大冲击，再加上国内弃核声浪迭起，日本将会大幅度调低减排目标。俄罗斯经过大选后，把经济发展作为主要的目标，能源出口继续大幅度的增长，对气候治理依旧采取保守态度。北非地区国家经过前一时期的动荡后，形势现在基本稳定下来，今后几年这些国家会把注意力放在经济发展上，因此在气候变化问题上，它们会积极要求发展中国家要有更多的排放空间。中东的动乱形势使这一地区的经济增长减缓，政治集团分化组合，其气候治理的意愿仍旧存在不确定性。(44)
技术研发和应用发展难以突破，影响气候治理意愿。在应对气候变化当中，新能源、可再生能源和未来能源如有技术突破，将大大增强气候治理的意愿。但是目前太阳能、风能、核聚变、碳捕获和封存(CUCS)等重要的技术还没有重大的突破，给可再生能源和重要技术的应用带来了许多不确定性因素。受到经济衰退的影响，清洁能源的发展速度减缓。国家和企业对这些减排技术的投资也大幅缩减，推迟了技术突破和降低了大规模应用的速率。(45)
(二)气候治理议题继续在多元化轨道上发展
多哈气候会议后，《公约》内谈判重心转向德班平台谈判，《京都议定书》第二期的遗留问题和具体执行以及落实资金、技术和能力建设等议题已达成的共识也将持续受到关注。然而，从目前的谈判情况看，除了阵营间的分歧外，各阵营内立场的分化也已公开化，甚至尖锐化，并且不同议题上的合纵连横、分化组合已经形成。由此可以预知，德班平台谈判将会异常艰苦，2014年政府间气候变化专门委员会第五次评估报告发布可能会对推动谈判产生重要影响。
联合国气候谈判这种典型的“强多边主义”平台的治理活动进展迟缓，引发了治理平台的多元化趋势。各种治理主体开始搭建新的平台，以求在新的平台运用和彰显权力。例如，建立新的气候联盟、(46)利用原有的国际机制(如八国集团、二十国集团)进行气候治理、双边气候治理、地区和国家碳交易市场、私营企业联盟、(47)非政府组织联盟、(48)低碳城市联盟等。这些新的平台将在气候谈判停滞不前的时候，为治理主体提供权力运用的场所。
虽然《公约》下气候谈判进入低潮期，但不能否定其存在的意义。第一，只有多边谈判才能保证最不发达国家参与气候治理，保障它们获得适应气候转变所需的资金。第二，各国政府代表各国公众的立场，以通过话语斗争的方式维护公众利益，同时，这也为其他更为积极的全球气候治理活动开辟了更多的行动空间。第三，气候变化这一主题会在政治议程以及公众意识中继续占据一席之地。第四，多边参与的方式对保证“气候正义”是至关重要的。未来将是气候谈判与其他气候治理领域的互动、重构直至重新稳定的过程。
(三)气候治理权力不平衡依旧存在
发达国家在气候谈判内外的气候治理中都具备相当的权力。美国是掌握碳捕获和碳封存技术的国家之一，在减缓气候变化议题上具有绝对的结构性权力。同时，在奥巴马政府“提高能源自给率”的政策下，依靠大量的致密油和页岩气资源，美国的能源自给率不断提高，自2000年以来，美国的页岩气产量增长14倍，如今几乎可以满足美国近1/4的需求；过去3年，美国的致密油产量增加了两倍，达到每日近90万桶。根据预测，未来20年，美国可能会在油气领域实现自给自足，(49)这些使美国在能源领域的结构性权力大大增加。由此，美国是否及如何在联合国谈判和其他领域使用上述权力，将对未来全球气候治理带来决定性影响。伞形国家也具有一定的结构性权力，但唯美国马首是瞻，所以美国的立场和行动是左右它们权力发挥的决定性因素。欧盟由于碳排放下降且减排空间减少，既不是排放大国，也不是减排大国，因此，欧盟在气候谈判中的结构性权力将有所下降。但由于在低碳技术和可再生能源方面仍然处于领先地位，在市场领域仍然具有强大的结构性权力。同时，由于长期以来保持气候谈判“领头羊”的地位，且具有雄厚的资金，欧盟在气候谈判中仍然具有强大的手段性权力和话语权。俄罗斯也有较强的结构性权力，但是由于其经济增长和能源出口需求增大，俄罗斯将在谈判中更多地使用否定权。
发展中国家在气候谈判中的权力增加，但谈判之外的权力增加不明显。由于“基础四国”的经济增长成绩斐然，同时，为支持经济增长，能源需求和碳排放处于增长态势，所以“基础四国”在气候谈判中的手段性权力、结构性权力和话语权都有所增长。另外，印度在清洁能源市场中的结构性权力有所增加，巴西将继续保持其在雨林治理中的手段性权力。其他一些发展中国家，特别是小岛屿国家联盟、贫困发展中国家，在气候谈判中仍具有强大的道德话语权。而在气候谈判之外，这些国家的权力有限。
四 中国的战略选择和对策
中国作为最大的发展中国家，在全球气候治理中特别是气候公约谈判中具有举足轻重的地位。中国目前的经济总量居世界第二位，整体国力的提高大大加强了中国在全球气候治理中的手段性权力；中国已成为世界上二氧化碳排放量最多的国家，2010年的排放份额已占到世界总量的22％左右，这种排放的趋势还会继续快速增长，2020年的排放量预计会占到世界总量的25％-28％之间，这决定了全球气候治理不能缺少中国的积极参与，因此，中国在气候谈判中已然具备了强大的结构性权力；中国在气候谈判中积极维护发展中国家权益，坚持“共同但有区别的责任，各自能力原则和公平原则”立场，坚持《京都议定书》第二承诺期，同时采取灵活务实和建设性的态度，使德班平台得以搭建，赢得了各国的赞赏，在气候谈判中的话语权大大提高；国内采取转变经济发展方式的经济发展战略，加大节能减排力度，加大低碳技术和新能源投资，创建碳交易市场和低碳城市试点，这些行动使中国在气候谈判外的治理活动中的结构性权力大大提升。由此可见，中国在全球气候治理中的权力形式是多样的，并且权力领域在不断扩展、权力作用意愿在不断增强，中国在全球气候治理中的硬实力和软实力都有所增长。
然而，中国在全球气候治理中与发达国家的权力依旧存在较大差距。在气候谈判中，发达国家在减排、资金、技术问题上具有绝对的手段性权力，而最不发达国家和小岛屿国家则具有较强的话语权，由此，中国在这些问题上既要面对发达国家采取手段性权力而带来的正面压力，又面临因发展中国家内部的矛盾和分化导致的来自部分发展中国家的道德话语权压力。
在气候谈判之外，中国参与气候治理的领域和权力比较有限。在节能减排领域，中国的碳排放强度下降速度很快，但与发达国家相比依旧很高。在新能源开发和利用领域，中国企业的发展很快，但在技术水平和产品上还无法与欧美发达国家抗衡；另外，在碳交易市场、国际贸易领域缺乏必要的话语权。
从以上分析可知，中国必须全面认识全球气候治理的现状和发展态势，正确看待气候谈判和《公约》外气候治理间的辩证互动关系，不断扩展气候治理权力作用领域，不断增强并善加运用各种形式的权力，逐步走上“绿色强国”的可持续发展的道路。
第一，坚持气候公约谈判在全球气候治理中的核心地位，坚持发展中国家立场。虽然全球气候治理已经超越了单纯的多边气候谈判框架，走向了多元化、多层次治理阶段，但是，我们必须认识到这种“碎片化”(50)带来的问题(诸如公平问题、小团体利益等)，坚持以多边气候谈判为治理核心平台的立场，抵制那些妄图抛弃多边谈判、另起“小炉灶”的图谋，平衡多边谈判和其他气候治理领域的关系，为治理权力的运用提供良好的平台。
第二，继续大力推进节能减排，降低碳排放强度。从统计数据来看，中国的碳排放强度仍处于下行趋势中(参见图1)。并且，与发达国家相比，中国还有较大的下降空间。碳排放强度下降不仅是提高全球气候治理结构性权力的最直接手段，而且还能提高中国在气候谈判中的话语权，有力地支持了中国在气候谈判中的谈判目标的实现。
第三，积极扩展气候谈判外治理领域，增强气候治理权力。例如借鉴欧盟等发达国家和地区碳排放交易体系的经验，结合国内碳排放交易试点的成果，建立全国性碳排放交易市场，以此争取在国际碳市场上的结构性权力和话语权。再如，扩大非化石能源需求，由于非化石能源的开发和利用是影响全球气候治理权力格局的重要领域，而与发达国家相比，中国非化石能源消费量的全球占比依旧较低(参见图2)，在这一领域的手段性权力和结构性权力还不够，所以，应加大核能及风能、太阳能等可再生能源的国内投资和普及使用。又如，在资金问题上，团结发展中国家合作建立气候合作和发展基金，提升发展中国家气候治理的自主性和手段性权力，增强发展中国家的凝聚力和话语权，抵御发达国家的手段性权力压力，阻止其破坏多边气候合作的行为。
图1 中国1990-2011年碳排放强度统计(单位：吨/美元)
资料来源：根据《全球二氧化碳排放趋势：2012年报告》整理而成，具体参见Jos G.J.Olivier,Greet Janssens-Maenhout and Jeroen A.H.W.Peters,Trends in Global CO[，2] Emissions:2012 Report,The Hague:PBL Publishers,2012。
图2 2011年主要国家(地区)核能、水电及其他可再生能源(51)占比(单位：％)
资料来源：根据《BP世界能源统计年鉴：2012年6月》数据整理，http：//www.bp.com/statisticalreview。
第四，处理好其他国际议题中的气候问题。气候问题已经嵌入到其他全球问题中，如由国际贸易增加带来的转移排放长期处于增长趋势(参见图3)，引发了一系列国际贸易中的气候治理问题，发达国家已经开始利用它们在这些领域中的传统的手段性、结构性权力先发制人，获取固有利益。可以预见，《联合国气候变化框架公约》原则与世界贸易组织规则间的冲突与协调问题等是未来各国权力斗争的主要领域。中国必须积极采取应对措施，发挥各种权力形式，积极研究和参与制定公平、协调的国际规则，防止因规则变化带来的风险和损失。
图3 1990-2011年国际转移碳排放总量(单位：10亿吨)
资料来源：根据《全球二氧化碳排放趋势：2012年报告》整理而成，Jos G.J.Olivier，Greet Janssens-Maenhout and Jeroen A.H.W.Peters，Trends in Global CO[，2] Emissions：2012 Report，2012。
第五，鼓励企业、非政府组织和公众等多元主体参与全球气候治理行动。目前，国外一些有影响的企业和非政府组织在全球气候治理中的结构性权力和话语权在不断增长，成为新兴的治理主体，发挥着政府不可替代的重要作用。中国政府应鼓励和支持中国的企业、非政府组织积极地参与气候变化谈判，同时鼓励企业进行自主减排活动，并参与到国际企业间的集体减排活动中，鼓励非政府组织参与国际同行的互动，在互动中提高中国气候治理的话语权。在国际上倡导和推广“公民超越行动(X＋)”，向世界展示中国公民的减排行动，配合气候变化谈判各国自上而下的减排目标，引领全球公民社会参与气候治理。
总之，中国在积极参与和推进全球气候治理的过程中，硬实力和软实力不断增强，成为维护发展中国家利益的主导力量，有力地推动了全球气候治理朝着更加公正、合理和有序的方向发展。同时，我们也应清醒地认识到全球气候治理在议题、主体、方式及结构上发生的重大变化，中国需要通过走“绿色强国”之路，塑造自身治理能力，提升治理水平，为保证实现全球气候“善治”发挥自己应有的力量。
注释：
①Frank Biermann,“Beyond the Intergovernmental Regime:Recent Trends in Global Carbon Governance,” Current Opinion in Environmental Sustainability,Vol.2,No.4,2010,pp.284-288.
②Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro van Asselt and Fariborz Zelli,“The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis,” Global Environmental Politics,Vol.9,No.4,2009,pp.14-16.
③尤其在对全球气候治理的研究中，欧美学界较多关注通过分析全球气候治理的结构形成、特点、变化、因素、影响等问题，探讨如何改革或者重建全球气候治理结构的课题。参见Frank Biermann，“Beyond the Intergovernmental Regime：Recent Trends in Global Carbon Governance，” pp.284-288；Frank Biermann，Philipp Pattberg,Harro van Asselt and Fariborz Zelli，“The Fragmentation of Global Governance Architectures：A Framework for Analysis.” pp.14-16；等等。
④Hurrell A.Power,“Institutions and Production of Inequality,” in Michael Barnett and Raymond Duvall,eds.,Power in Global Governance,Cambridge:Cambridge University Press,2005,p.33.
⑤Robert Keohane and Lisa Martin,“Institutional Theory as a Research Program,” in Colin Elman and Miriam Fendius Elman,eds.,Progress in International Relations Theory:Appraising the Field,Massachusetts:MIT Press,2003,pp.97-104.
⑥Frank Biermann,“Beyond the Intergovernmental Regime:Recent Trends in Global Carbon Governance,” PP.284-288.
⑦参见周明：《七国集团已无足轻重了吗?》，载《世界经济与政治》，2011年第5期，第17页。
⑧参见史蒂文·卢卡斯著，彭斌译：《权力：一种激进的观点》，南京：江苏人民出版社2012年版，第149页。
⑨参见Robert A.Dahl，Who Coverns? New Haven：Yale University Press，1961。
⑩史蒂文·卢卡斯：《权力：一种激进的观点》，第149页。
(11)Peter Bachrach and Morton S.Baratz,Power and Poverty:Theory and Practice,New York:Oxford University Press,1970,p.7.
(12)史蒂文·卢卡斯：《权力：一种激进的观点》，第2-13页。
(13)耿鼎华：《权力：一个跳动的精灵——对三维权力观的一种解读》，载《中共南宁市委党校学报》，2009年第3期，第34-35页。
(14)史蒂文·卢卡斯：《权力：一种激进的观点》，第2-13页。
(15)参见Stefano Guzzini,“Structural Power:The Limits of Neorealist Power Analysis,” International Organization,Vol.47,No.3,1993,pp.443-478; Patrick Holden,In Search of Structural Power:EU Aid Policy as a Global Political Instrument,Burlington:Ashgate Publishing Limited,2009。
(16)Felix Berenskoetter,“Thinking about Power,” in Felix Berenskoetter and M.J.Williams,eds.,Power in World Politics,New York:Routledge,2007,pp.1-22.
(17)Michael Barnett and Raymond Duvall,eds.,Power in Global Governance,p.20.
(18)Babette Never,“Power in Global Climate Governance,” GIGA Working Papers,German Institute of Global and Area Studies,2012,No.3,http://www.giga-hamburg.de/dl/download.php? d＝/content/publikationen/ pdf/gf_international_chin_1203.pdf.
(19)Babette Never,“Regional,Power Shifts and Climate Knowledge Systems:South Africa as a Climate Power?” GIGA Working Papers,German Institute of Global and Area Studies,No.3,2010,p.7,http://www.giga-hamburg.de/workingpapers.
(20)Babette Never,“Regional,Power Shifts and Climate Knowledge Systems:South Africa as a Climate Power?” p.7,http://www.giga-hamburg.de/workingpapers.
(21)葛汉文：《全球气候治理中的国际机制与主权国家》，载《世界经济与政治论坛》，2005年第3期，第72-76页。
(22)Michele M.Betsill,“The Governance and Politics of Global Climate Change,” The 2012 Spring Workshop on Public Policy Process (WOPPR) Series on “Digging Theories in Environmental Policy and Management,” School of Public Affairs,University of Colorado-Denver,March 18,2012,http://www.ucdenver.edu/academics/ colleges/SPA/BuechnerInstitute/Centers/WOPPR/diggingblog/Documents/Betsill％20WOPPR％20Blog.pdf.
(23)Michele M.Betsill,“The Governance and Politics of Global Climate Change,” http://www.ucdenver.edu/ academics/colleges/SPA/BuechnerInstitute/Centers/WOPPR/diggingblog/Documents/Betsill％20WOPPR％20Blog.pdf.
(24)《世界银行赠款帮助三个国家战胜气候变化》，世界银行网站，http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTCHINESEHOME/EXTNEWSCHINESE/0，，contentMDK：22764412～pagePK：64257043～piPK：437376～theSitePK：3196538，00.html。
(25)Jos G.J.Olivier，Greet Janssens-Maenhout and Jeroen A.H.W.Peters，Trends in Global CO[，2] Emissions： 2012 Report,The Hague：PBL Publishers，2012，p.6.
(26)《多哈会议或背离初衷核心议题仍存分歧》，人民网，2012年12月12日，http://env.people.com.cn/n/2012/1212/c1010-19868542.html。
(27)2012年2月，在美国国务卿希拉里·克林顿的倡议下，气候与清洁空气联盟成立(CCAC)，该联盟是独立于联合国气候变化框架的温室气体减排行动国际联盟。根据动议，凡是加入气候与清洁空气联盟的国家承诺到2050年将大气温度降低0.5摄氏度，以期为21世纪末全球温度控制在4到6摄氏度内留足空间，该联盟得到了加拿大、墨西哥以及联合国环境规划署的支持。
(28)在多哈会议上，德国、英国、法国、荷兰、瑞典、丹麦以及欧盟委员会承诺未来2年将提供超过68.5亿欧元(约合89.5亿美元)的气候基金，其中，英国率先承诺将在未来3年单方面拿出18亿英镑(约合29亿美元)资助非洲等最不发达地区的减排行动。
(29)参见《多哈会议或背离初衷核心议题仍存分歧》，人民网，2012年12月12日，http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/gjcj/2012-12-12/content_7744111.html。
(30)沈刚：《从德班大会看全球气候治理方案》，载《经济》，2012年第1期，第46-49页。
(31)参见基础四国专家组：《公平获取可持续发展：关于应对气候变化科学认知的报告》，北京：知识产权出版社2012年版。
(32)参见《多哈气候大会是一个平稳的过渡》，中国天气网，2012年11月21日，转引自新浪网，http://news.sina.com.cn/green/2012-11-21/144525629830.shtml。
(33)International Institute for Sustainable Development,Summary of the Bonn Climate Change Conference,Earth Negotiations Bulletin,May 2012,p.546.
(34)“Meeting of the Like Minded Developing Countries on Climate Change,” Third world network,October 18,2012,http://www.twnside.org.sg/title2/climate/info.service/2012/climate20121005.htm.
(35)《美国国会通过抵制欧盟航空碳排放标准的议案》，载《华尔街日报》中文网，2012年11月14日，http:// www.cn.wsj.com/gb/20121114/bus100917.asp。
(36)《世行将与美英日等国共建55亿气候基金》，搜狐网，http://business.sohu.com/20080527/n257096092.shtml。
(37)Reuters,“Norway Pledges MYM 300 Million to Green World's Power,” January 18,2012,http://www.reuters.com/article/2012/01/18/us-norway-carbonidUSTRE80H1LT20120118.
(38)“India Saw Record MYM 103 bn Clean Energy Investment in 2011,” Bloomberg New Energy Finance,http://www.bnef.com/free-publications/press-releases/2012.2.2.
(39)根据最新统计显示，2011年全球风电设备制造商十强顺序依次为：维斯塔斯(丹麦)、华锐(中国)、金风科技(中国)、歌美飒(西班牙)、Enercon(德国)、GE风电(美国)、苏斯兰(印度)、国电联合动力(中国)、西门子(德国)、明阳风电(中国)。资料来源：国际新能源网，http://newenergy.in-en.com/html/newenergy-17201720201315358.html。
(40)World Wind Energy Association,World Market Recovers and Sets New Record,February 7,2012,http:// www.wwindea.org.
(41)《哥斯达黎加：保护环境，“绿色国度”任重道远》，新华网，2009年12月22日，http://www.hq.xinhuanet.com/bitf/2009-12/22/content_18561258.htm。
(42)据国际能源署(IEA)的最新报告，2011年二氧化碳排放总量比2010年只增长3.2％。其中经济合作与发展组织(OECD)国家的二氧化碳排放总量减少了0.6％。另外一方面，中国、印度等金砖国家和发展中国家，尽管经济的发展速度有所减缓，但经济仍然增长，二氧化碳排放增长了6.1％。
(43)柯瑞恩·普提尔：《与环保“绝缘”的美国大选》，《金融时报》中文网，2012年11月2日，http://www.ftchinese.com/story/001047273。
(44)参见杨富强：《察变用新：气候变化谈判战略的新思维》，新浪网，2012年6月17日，http://www.weather.com.cn/elimate/qhbhyw/06/1657777.shtml。
(45)杨富强：《察变用新：气候变化谈判战略的新思维》，新浪网，2012年6月17日，http://www.weather.com.cn/climate/qhbhyw/06/1657777.shtml。
(46)如上文提到的“气候和清洁空气联盟”。
(47)2012年，近7000家大型公司签署了《联合国全球盟约》，该文件鼓励企业自觉推动人权、反腐败和环境保护事业的发展。
(48)许多非政府组织和国际公共机构活跃在节能、可再生能源和碳排放市场等领域，包括世界自然基金(WWF)、气候组织(The Climate Group)、碳信息披露项目(CDP)、中美清洁能源合作组织(JUCCCE，简称聚思)。
(49)《IEA：美国将超越沙特成为全球最大产油国》，《金融时报》中文网，2012年11月13日，http://www.ftchinese.com/story/001047464。
(50)Frank Biermann,“Beyond the Intergovernmental Regime:Recent Trends in Global Carbon Governance,” Current Opinion in Environmental Sustainability,February 2010.
(51)以可再生资源发电总量为基准，包括风能、地热、太阳能、生物质能和垃圾发电，跨国电力供应不被计算在内。按热当量转换，假设现代热电站的能量转换效率为38％。
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